Понятие и сущность организации правоохранительной деятельности территориальных органов МВД России на районном уровне

Конституция Российской Федерации гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина^[3]. Признание в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод наполняет правоохранительную деятельность новым содержанием, которое неизбежно приводит к переориентации деятельности государственных органов «с узко-государственных задач на обеспечение социально-культурных процессов и запросов рядовых граждан»^[4].

Органы внутренних дел Российской Федерации - важнейшая составная часть правоохранительной системы государства, реализуя конституционные установления, выполняют, если сравнивать с иными правоохранительными структурами, наибольший объем уголовно-процессуальных, оперативноразыскных, административно-практических и профилактических функций. При этом руководством страны постоянно отмечается необходимость наращивания усилий по всем направлениям правоохранительной деятельности. Выступая на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации, Президент Российской Федерации В. В. Путин подчеркнул: «Нужно кардинально менять ситуацию, прежде всего за счёт повышения качества оперативно-разыскной и уголовно-процессуальной работы, причём на всех уровнях: от районного звена до центрального аппарата»^[6].

Ключевая роль здесь отводится руководителям важнейшего звена системы органов внутренних дел - территориальных органов МВД России, главное предназначение которых заключается в организации правоохранительной деятельности на качественном уровне, соответствующем ожиданиям общества и каждого законопослушного гражданина. В своем ежегодном послании Федеральному собранию Российской Федерации 12 декабря 2015 г.

Как представляется, это в полной мере касается системы МВД России, которая в настоящее время подвергается реформированию, направленному, в первую очередь, на оптимизацию ее организационно-структурного построения, исключение дублирования полномочий полиции и других органов исполнительной власти, совершенствование законодательного и ведомственного правового регулирования правоохранительной деятельности^[8].

Вопрос повышения эффективности управления органами внутренних дел остается одним из приоритетных в ведомственной науке и практике. Его актуальность возросла как в связи с реформированием МВД России, так и по причине перманентного усложнения его структуры^[9]. Повышение эффективности правоохранительной деятельности органов внутренних дел трудно себе представить без совершенствования организации деятельности их основного районного звена^[10].

Значимость роли территориальных органов МВД России на районном уровне^[11], необходимость совершенствования их деятельности была подчеркнута в выступлении Министра внутренних дел Российской Федерации В. А. Колокольцева на заседании Государственной Думы Российской Федерации. Министр отметил: «Если говорить о приоритетных мерах, планируемых на ближайшую перспективу, то здесь повышенное внимание будем уделять нашим районным подразделениям. Именно там проводится основная работа по обеспечению защиты прав наших граждан и именно по работе этих подразделений население даёт оценку эффективности проводимых мероприятий по дальнейшему реформированию органов внутренних дел»^[12].

По мнению 72,3 % респондентов, участвовавших в социологическом опросе, совершенствование организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел должно строиться на прочной правовой, организационной и научно-методической основе.

В социальных системах «внутренняя среда может быть и источником проблем и даже гибели организации в том случае, если она не обеспечивает необходимого функционирования организации»^[14]. Дело в том, что подчас отдельные субъективные факторы внутренней среды могут оказывать на организацию более разрушительное воздействие, чем все факторы внешней среды. Например, неумелое руководство, нарушения дисциплины и законности, коррупция, конфликты в коллективе, взаимное «подсиживание», доносительство способны в короткий срок так дезорганизовать работу органа внутренних дел, что ему станет просто не до того, чтобы обеспечивать правопорядок на территории^[15].

Анализ специальной литературы позволяет выделить отрицательные тенденции в организации деятельности начальника территориального органа, выражающиеся в следующем:

во-первых, эта деятельность детально не структурирована, потому начальники буквально «завалены» текущей работой и, ссылаясь на дефицит времени, не уделяют должного внимания общесистемным организационным вопросам;

во-вторых, организация правоохранительной деятельности не всегда строится на научной основе; это влечет перерасход времени, затрачиваемого на повторяющиеся действия, которыми начальник, в принципе, лично не должен заниматься, что приводит к одним и тем же ошибкам;

в-третьих, закрепленная в действующих ныне нормативных правовых актах компетенция начальника территориального органа не в полной мере отвечает современным требованиям, запросам общества и государства, что затрудняет реализацию некоторых правоохранительных задач, возложенных на органы внутренних дел;

в-четвертых, отсутствует прочная организационная и методическая основа правоохранительной деятельности, что не позволяет рационально осуществлять охрану правопорядка на территории обслуживания.

Именно поэтому необходим научно обоснованный алгоритм организации правоохранительной деятельности, главным субъектом которой является руководитель территориального органа МВД России. Своевременное выявление и изучение закономерностей организации правоохранительной деятельности позволит прогнозировать устойчивые тенденции управленческих процессов, протекающих в важнейшем звене правоохранительной системы, - в органах внутренних дел^[16].

Стало аксиомой считать, что организация правоохранительной деятельности как совокупность общественных отношений, без которых невозможно эффективное обеспечение правопорядка, - абстрактная категория, у нее нет физической формы. Нужно учитывать и то, что, несмотря на частое употребление термина «организация правоохранительной деятельности», понятие, сущность и структура данного социального явления недостаточно четко уяснены, причем как учеными, так и практическими работниками.

Между тем даже попытка поверхностного осмысления этой категории позволяет понять, что содержательная сторона организации правоохранительной деятельности состоит отнюдь не столько в создании некой упорядоченности действий территориальных органов МВД России как самоцели. Главное - обеспечить в любом городе, районе, иной местности силами и средствами органов внутренних дел во взаимодействии с иными правоохранительными структурами социально одобряемый уровень защищенности населения от преступных и иных противоправных посягательств.

Прежде чем начать более глубокое изучение понятия «организация правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России», целесообразно обратиться к этимологии вопроса. В Словаре русского языка С. И. Ожегова, понятие «деятельность» несет в себе два смысловых значения. Первое - занятия, труд; второе - работа каких-либо органов, сил природы^[17].

В Большом толковом словаре современного русского языка Д. Н. Ушакова, деятельность - это работа, систематическое применение своих сил в какой-нибудь области^[18].

Новая философская энциклопедия определяет деятельность как специфическую человеческую форму активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование^[19]. Деятельность человека предполагает определенное противопоставление субъекта и объекта деятельности: человек противополагает себе объект деятельности как материал, который должен получить новую форму и свойства, превратившись из материала в продукт деятельности^[20].

Действительно, всякая деятельность включает в себя цель, средства, результат и сам процесс деятельности; неотъемлемой характеристикой деятельности является ее осознанность. Деятельность - реальная движущая сила как индивидуальной, так и общественной жизни и условие существования человека и общества.

Таким образом, становится ясно, что первичным определением для понятия «деятельность» лексически наиболее близким к нему является понятие «труд». «Именно в труде... велик человек - говорил А. М. Горький - И чем горячее его любовь к труду, тем более величественен он сам, тем продуктивнее, красивее его работа»^[21].

Необходимо признать что, подразумевая под исследуемым понятием «деятельность», трудно широко представить и в полной мере отразить весь смысл, сущность и содержание отдельных аспектов организации как таковой и организации правоохранительной деятельности, в частности. Как справедливо отметил В. В. Гордиенко, характеристика самого управления, особенно в правоохранительной сфере, только через понятие «деятельность» не позволяет осмыслить всю многогранность этого явления^[22].

Понятие «деятельность» достаточно часто используется в литературе применительно к самым разнообразным явлениям. Наиболее часто термин «деятельность» встречается в экономической, социально-философской и юридической литературе. В первом случае ученые экономисты активно разрабатывают проблемы «хозяйственной деятельности», где их основные усилия направлены на анализ форм организации производства и способов регулирования финансово-хозяйственных отношений^[23].

Во втором случае в общественной науке особое внимание уделяется термину «социальная деятельность», когда ученые-философы употребляют это понятие для обозначения процесса реализации требований объективных законов в практическую деятельность социальных субъектов^[24].

В юридической литературе данный термин трактуется гораздо шире. Зачастую он употребляется не самостоятельно и обособленно, а совместно с другими характерными юридическими терминами, формируя таким образом определенные словосочетания-конструкции, в которых он приобретает свое особое значение и несет специфическую смысловую нагрузку. Но в некоторых случаях используется и как самостоятельная дефиниция. Наиболее распространенными и устоявшимися словесными конструкциями являются «правоохранительная деятельность», «правозащитная деятельность», «деятельность судебных органов», «прокурорская деятельность», «адвокатская деятельность», «деятельность правоохранительных органов» и т. п.

Правоохранительная деятельность охватывает совокупность деятельности всех субъектов государственного управления (государственных органов, общественных институтов) по обеспечению неукоснительного соблюдения режима законности в стране. При этом субъектный состав правоохранительной деятельности в данном случае включает всю совокупность субъектов права. В узком значении правоохранительную деятельность следует рассматривать как деятельность, осуществляемую ограниченным кругом лиц государственных органов исполнительной власти по реализации функций, связанных с использованием правовых мер и средств принудительного характера, в целях обеспечения неукоснительного соблюдения прав и свобод граждан, поддержания правопорядка, соблюдения режима законности, обеспечения личной, общественной и государственной безопасности^[25].

Понятие «правоохранительная деятельность» в нормативных правовых актах не сформулировано и, соответственно, имеет дискуссионный характер^[26].

По мнению, А. Ю. Гулягина правоохранительная деятельность - это основанная на законе деятельность государства через уполномоченные им органы, направленная на обеспечение правопорядка, противодействие и недопущение правонарушений различного характера посредством применения мер принудительного характера с конкретно определенным предметом правоохранительного воздействия^[27].

Однако Б. В. Шагиев придерживается иного мнения, согласно которому правоохранительная деятельность - это государственная или санкционированная государством деятельность, осуществляемая с целью охраны, защиты и предупреждения нарушения права (контроля и надзора) специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка. Из определения видно, что правоохранительная деятельность включает в себя три составляющие: охрану, защиту и предупреждение. Эти составляющие самостоятельны и только в совокупности или по отдельности представляю собой определенный вид деятельности, т. е. правоохранительную, правозащитную и контрольно-надзорную.

Наиболее конструктивный подход, по нашему мнению, к определению данного понятия выработан научной школой кафедры уголовного процесса, правосудия и прокурорского надзора юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова: правоохранительная деятельность - такая государственная деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении ими порядка^[28].

При такой интерпретации правоохранительная деятельность никак не может быть сведена лишь к деятельности государственных органов в сфере борьбы с преступностью, другими правонарушениями и охраны правопорядка^[29]. Очевидно, что эта деятельность разнопланова и реализуется по нескольким направлениям. Это, в частности, конституционный контроль, правосудие, прокурорский надзор, предварительное расследование преступлений. При этом надо учитывать, что некоторые направления правоохранительной деятельности может выполнять один единственный орган, другие - два или несколько. Так, конституционный контроль и правосудие осуществляется только судом, в то время как предварительное расследование находится в компетенции различных государственных органов и должностных лиц.

Правоохранительную деятельность принято понимать в двух смыслах: в широком - как деятельность всех государственных органов, обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан, законность и правопорядок, и в узком - как деятельность только специальных государственных органов по охране права от нарушений, осуществляемая в установленной законом фор- ме^[30].

Думается, более правильно понимать под ней деятельность специализированных государственных органов и учреждений, общественных организаций либо должностных лиц, у которых хотя бы одна из основных управленческих функций является правоохранительной.

Правоохранительная деятельность охватывает, во-первых, весь комплекс общественных отношений (экономика, политика, семейно-бытовые отношения и другие), во-вторых, отношения между различными социальными общностями, группами, общественными объединениями, в-третьих, отношения между людьми, организациями, учреждениями, когда совершаются общественно опасные деяния, в-четвертых, иные правоотношения.

Как представляется, необходимо выделить следующие ключевые элементы правоохранительной деятельности: предмет, объект, субъект, признаки и сущность.

В качестве основного предмета правоохранительной деятельности выступают права и свободы человека и гражданина, а также охраняемые законом интересы общества и государства, закрепленные законодательно и имеющие непреложный характер. Так, согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации^[31], человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства в лице его уполномоченных органов. Как верно отметил В. О. Лучин, «недостаточно иметь хорошую конституцию, надо создать условия и механизмы, чтобы она не оказалась в забвении, а была реальным и действенным фактором общественного развития»^[32].

По мнению Е. Е. Новопавловской, незыблемость и гарантированность прав и свобод человека и гражданина выступает в качестве одного из основных принципов государства, для воплощения которого в российском законодательстве предусматривается целый ряд организационных, экономических, политических, юридических и иных условий (средств и способов, именуемых гарантиями прав и свобод человека и гражданина, которые являются одним из элементов правового статуса личности). Реальность закрепленных в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод обеспечивается через индивидуальные возможности самого человека, правомочного защищать себя и свои права любыми не запрещенными законом способами, а также посредством деятельности государства в лице его уполномоченных органов. Основными институциональными механизмами в конституционной системе защиты прав и свобод человека и гражданина являются все без исключения ветви государственной власти, но степень их участия в данной сфере, безусловно, различна. Разнородны и используемые при этом правозащитные средства и методы. На современном этапе государственно-правового строительства речь должна идти не только о государственных механизмах защиты прав. Правовое государство предполагает объединение, некую консолидацию государственных и общественных усилий, участие в правозащитной сфере всех институтов гражданского общества^[33].

Как верно полагает А. М. Артемьев, содержание правоохранительной деятельности связано с реализацией всего комплекса социальных задач на основе органического сочетания мер охранительного, превентивного и защитного порядка, а с другой стороны - с объективной необходимостью обеспечения прав и свобод человека и гражданина как приоритетной задачей^[34].

Гарантированность является одним из важнейших конституционно провозглашенных принципов, получивших правовое выражение в различных формах: как общее начало, свойственное реализации всего объема прав и свобод личности, так и закрепление конкретных гарантий каждого права и свободы в частности^[35]. В самом общем виде гарантии определяются через категории «охрана» и «защита» прав и свобод личности^[36].

С. В. Нарутто, Н. Е. Таева и Е. С. Шугрина замечают, что гарантии прав и свобод составляют их охрану не только от незаконных посягательств, но и ограничений^[37]. Более того, авторский коллектив университетского курса «Конституционное право» указывает на существование трех видов гарантий - общих, специальных и конституционных^[38].

Заметно, что при всем разнообразии подходов ученых относительно вопроса о понятии гарантии прав все авторы едины в том, что гарантии призваны обеспечивать возможность реального воплощения прав в жизнь, более того, охранять и защищать их в случае необходимости. Так, Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин выделяют две группы общих гарантий, называя их социальноэкономическими и политическими^[39]. Однако, по мнению Л. Д. Воеводина, помимо названных существуют еще духовно-психологические (нравственные) и организационно-технические гарантии^[40].

В последнее время все чаще обращается внимание на особый характер организационных гарантий, под которыми понимают организационную деятельность органов власти и управления, общественных структур в сфере обеспечения реализации прав и свобод личности^[41]. Например, Е. В. Киричёк организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина понимает как «сложную, целостную, многостороннюю и многоуровневую систему статических и динамических элементов (организационно-правовых средств), каждый из которых имеет свое функциональное предназначение, с помощью которых осуществляется целенаправленное, результативное воздействие на общественные отношения в сфере реализации (охраны и защиты) конституционных прав и свобод человека и гражданина, посредством обусловленного, сбалансированного их функционирования (в т. ч. взаимодействия), с целью создания оптимальных политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных условий для наиболее полного пользования человеком и гражданином социальными благами (эффективного обеспечения прав и свобод)»^[42].

Развивая мысль Е. Е. Новопавловской, которая выделила по функциональному признаку гарантии реализации и гарантии охраны (защиты) прав и свобод; стимулирующие, право-обеспечительные и превентивно-охранительные, обеспечивающие возможность осуществления прав, и средства, с помощью которых обеспечивается их охрана^[43], заметим, что особую важность приобретают основы организации правоохранительных органов. К гарантиям основных прав и свобод относятся правовые нормы, регламентирующие основы организации и функционирования правоохранительных органов государства, закрепляющие базовые принципы и положения юридической ответственности, регулирующие процессуальный порядок рассмотрения дел о правонарушениях. Их особенность в том, что действие в отношении основных прав и свобод носит превентивный (предупредительный) характер.

Следует отметить, что юридические гарантии защиты основных прав и свобод граждан применяются в тех случаях, когда нарушение прав и свобод уже произошло. Их отличительной особенностью является и то, что защищая основные права и свободы законопослушных граждан, они зачастую ограничивают основные права и свободы правонарушителей в ходе принудительного воздействия на них. Подобное ограничение допустимо только по основаниям и в тех пределах, которые четко определены законом. Некоторое косвенное действие этих гарантий может наступать и до нарушения основных прав и свобод человека, так как они находятся в тесной взаимосвязи с гарантиями охраны в целях предупреждения таких нарушений.

С. А. Шелепова, анализируя правоохранительную деятельность, делает один из выводов следующего характера: «Данная деятельность представляет собой опирающиеся на устои законности и правопорядка функции по охране прав и свобод человека и гражданина, собственности и общественного порядка, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств и правонарушений, а также предупреждению (профилактике) преступлений, где данные функции присущи как государственным органам, так и общественным объединениям»^[44].

Таким образом, базисным предметом правоохранительной деятельности являются права, свободы и охраняемые законом интересы общества и государства, а именно - обеспечение их неукоснительного соблюдения. Необходимо отметить, что суть правоохранительной деятельности заключается не только в противодействии преступным посягательствам, но и другим правонарушениям.

В качестве объекта правоохранительной деятельности ученые справедливо выделяют правопорядок^[45]. Так, В. Е. Студеникин, давая определение понятию правоохранительной деятельности, пишет, что она опирается на устои законности и правопорядка^[46]. Под правоохранительной деятельностью он понимает непрерывную, согласованную по целям, формам и методам деятельность государственных органов, направленную на профилактику и выяв-

ление правонарушений, борьбу с совершаемыми и совершенными правонарушениями с целью их предупреждения и пресечения^[47]. Путем осуществления правопорядка обеспечивается законность. Таким образом, правопорядок автор напрямую связывает с законностью. Изучение состояния правового регулирования деятельности органов внутренних дел (полиции) в особых условиях показывает, что допускаемые ошибки и просчеты во многом объясняются несовершенством функционирования действующей системы правового регулирования. При этом четко просматривается такое положение, при котором правовая основа в целом определена, но управленческая деятельность является наименее урегулированной нормами права^[48].

Действительно, правопорядок в общем смысле есть некое пространство, в котором происходят те и или иные правовые события: формируются новые правовые нормы, претерпевают изменения и нарушаются существующие. Это, по сути, то, на что направлены конкретные действия правоохранительных органов в повседневной жизни. Правопорядок - основанная на праве и сложившаяся в результате осуществления идеи и принципов законности упорядоченность общественных отношений, которая выражается в правомерном поведении их участников. Как определенное состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, исполнения юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями^[49].

Говоря о субъектах правоохранительной деятельности, следует отметить, что в России существует сложная система государственных и негосударственных органов, осуществляющих применение права. Деятельность этих органов и объединяют в емкое понятие «правоохранительная деятельность»^[50]. Соответственно, органы, занимающиеся правоохранительной деятельностью, относят к правоохранительным.

Правильное понимание вопроса о субъектах, осуществляющих правоохранительную деятельность, чрезвычайно важно не только для специали- стов-юристов, но и для общества в целом, в связи с чем необходимо всемерно способствовать формированию правильного представления о правоохранительной деятельности и системе органов, ее осуществляющих, не зажимая их в ведомственных рамках, но и не расширяя до бесконечности^[51].

Между тем определения правоохранительных органов на законодательном уровне нет. Лишь некоторые подзаконные акты, имея в виду какой- либо государственный орган, указывают, что данный орган занимается правоохранительной деятельностью и соответственно является правоохрани- тельным^[52].

Предложенная классификация достаточно условна, но если следовать ей, то и органы, занимающиеся применением права, можно условно распределить согласно направлениям их деятельности.

Первая группа - правоохранительные органы (сочетающие в себе выполнение всех трех составляющих одновременно - МВД, ФСБ, ФТС России и др.). Вторая группа - правозащитные органы (выполняющие только защиту и предупреждение - адвокатура, суды, нотариат). Третья группа - контрольно-надзорные органы (осуществляющие, прежде всего, предупреждение и выявление нарушений закона - прокуратура, счетная палата Российской Федерации и др.).

Как справедливо отмечает А. И. Числов, «отличительной особенностью большинства направлений осуществления правоохранительной деятельности является то, что они являются прерогативой государственных органов, причем государство обладает монопольным правом определять круг этих органов, наделять их соответствующей компетенцией, санкционировать формы и методы реализации властных полномочий»^[53].

Возвращаясь к правоохранительной деятельности, уместно назвать ее признаки, выделенные В. П. Божьевым: во-первых, осуществление этой деятельности не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия; во-вторых, соответствие применяемых в ходе ее осуществления юридических мер воздействия предписаниям закона или иного правового акта; в-третьих, реализация правоохранительной деятельности в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур; в- четвертых, возложение реализации правоохранительной деятельности на специально уполномоченные государственные органы^[54]. Данный автор полагает, что сущность правоохранительной деятельности заключается в следующих основополагающих признаках:

- права и обязанности правоохранительного органа урегулированы нормами права;

- каждый правоохранительный орган осуществляет свою деятельность путем проведения специфических действий;

- принудительный характер специфических действий правоохранительного органа;

- определенная процессуальная форма осуществления специфических действий;

- предметность правоохранительной деятельности государственного правоохранительного органа.

Анализируя содержательную сторону правоохранительной деятельности, Н. В. Бугель выделяет ряд проблем. Первая кроется в сущности человека - его противоречивости, корыстолюбии, желании демонстрировать свою исключительность. Вторая просматривается в соотношении между правоприменителем и правовой нормой. Это соотношение можно определить как отношение между субъективным (правоприменитель) и объективным (норма права), где первичная сторона характеризуется определенной совокупностью индивидуальных качеств, влияющих на конкретное решение и результаты правоохранительной деятельности в целом.

Можно согласиться с пониманием правоохранительной деятельности как совокупности применяемых государством средств и методов, обеспечивающих защищенность человека от противоправных действий или бездействия. Правоохранительная деятельность характеризуется разнообразием объектов, на которое она оказывает непосредственное или опосредованное влияние^[55]. Однако в данном определении нет упоминания об организациях, которые также нуждаются в защищенности от противоправных действий и бездействия.

Реализуемые в последнее время меры по модернизации тех или иных институтов правоохранительной системы были соподчинены решению текущих политических и оперативных задач, связанных с террористическими проявлениями, ростом коррупции и т. д., которые не повлияли в полной мере на результаты деятельности по защите прав человека и его законных интересов. Последнее вызывает недовольство и постоянную критику правоохранительных структур со стороны широкой общественности. Необходимо повышение эффективности правоохранительных органов, совершенствование их деятельности исходя из интересов человека и гражданина. Правоохранительные задачи, характеризуемые своей масштабностью и сложностью, требуют консолидации усилий общественных организаций и государственных органов.

Совершенствование деятельности государства по реализации правоохранительных функций во многом зависит от правильности критериев^[56], которые должны соответствовать цели деятельности всей правоохранительной системы - обеспечению реальной гарантированной защиты прав и законных интересов человека и гражданина. Вместе с тем отмечается, что эффективность правоохранительной деятельности и используемые для ее оценки критерии и показатели не могут быть поняты вне связи с социальными реалиями во всем многообразии и противоречивости их сущностных проявлений^[57].

По нашему мнению, правоохранительную деятельность важно осуществлять при наличии перспективной стратегии развития, так как «отсутствие перспективной стратегии управляемого развития деятельности органов внутренних дел является одной из причин снижения их эффективности и доверия в обществе»^[58]. Сформулированные Л. Ш. Берекашвили основные признаки эффективности функционирования социальных систем, круг которых он ограничил триадой «цель - результат труда - затраты», позволили прийти к вполне логичному выводу, что «под эффективностью надо понимать выраженную количественно-качественными характеристиками конечных результатов труда и мерой их соответствия произведенным для этого затратам степень достижения целей функционирования системы»^[59].

Это обусловлено наличием круга вопросов. Во-первых, насколько доктрина изменений в системе органов внутренних дел учитывает синхронность изменений в институтах права, в юридической деятельности в целом? Во- вторых, насколько продуманы возможности разрешения противоречий между целями законодателя и возможностями ОВД реализовывать эти цели? В-третьих, насколько направленность изменений в структурных и морфологических составляющих предмета правоохранительной деятельности учитывает динамику изменений в сознании сотрудников полиции?

Поскольку ресурсы и возможности всегда ограничены, то оптимальное использование их в определенных социальных условиях является одной из главных проблем в определении стратегии развития. Начало девяностых годов прошлого века характеризуется господством стратегии экономии правовых средств за счет использования в основном насильственных способов поддержания общественного порядка. Одновременно наблюдается тенденция к росту количества личного состава, централизации и усложнению структуры органов правопорядка^[60]. На появление нового вида преступлений власть отвечает созданием новых служб и подразделений для борьбы с ним. При этом в обществе господствует тип личности, ориентированный однажды заведенным порядком, традицией, идеологией, диалог с которой существенно затруднен или принципиально невозможен. Подобная стратегия инициируется преимущественно закрытостью парадигмы мировосприятия и деятельности, основанной на постоянстве и стабильности общественных отношений, когнитивной структуры и профессионального опыта, авторитете и традициях, ответственности одной группы людей за другую, где роль субъекта деятельности незначительна, а основной ценностью выступает конформизм.

Данная стратегия наиболее эффективна в условиях стабильного или традиционного общества. Сегодняшнюю стратегию развития правоохранительной деятельности можно условно назвать «партнерской». Ее сутью выступает новая социальная роль судебной власти, полиции, переосмысление принципов ее взаимоотношений с гражданским обществом и личностью. Приоритетом, смыслом основных усилий полиции должны теперь стать не безопасность полицейского режима, а обеспечение эффективной правовой защиты человека, предупреждение преступлений и преследование лиц их совершивших. В. В. Вандышев справедливо подчеркивает, что залогом «эффективной юстиции в деле обуздания организованной преступности является, прежде всего, ставка не на чисто количественное наращивание репрессивных мер как таковых, а на усиление регулятивного начала и справедливости (легитимности) уголовного правосудия, дающее моральный авторитет, поддержку и признание со стороны населения»^[61].

Однако с помощью одних лишь процедур институциализации без персональной активности сотрудников полиции, начальников территориальных органов МВД России, автоматически достичь целей правоохранительной деятельности, т. е. необходимого уровня законности и правопорядка невозможно. Поэтому оптимально организованная и развитая структура правоохранительной деятельности существенно влияет на готовность личного состава к эффективной оперативно-служебной деятельности. Сложившаяся в органах внутренних дел линейно-функциональная структура затрудняет решение комплексных задач, так как: во-первых, не обеспечивает необходимой гибкости в расходовании ресурсов, во-вторых, при ее использовании дробится и размывается ответственность между различными подразделениями, в- третьих, много времени затрачивается на согласование решений и точек зрения функциональных и линейных служб^[62].

Вместе с тем руководитель органа внутренних дел поставлен в узкие рамки относительно возможностей принятия нешаблонных решений. Неповоротливость бюрократического механизма, ведомственная разобщенность и несогласованность предопределены, в первую очередь, информационным фактором, обусловленным специализацией^[63]. Это, в свою очередь, создает объективные трудности в организации правоохранительной деятельности, хотя руководитель территориального органах МВД России, бесспорно, является здесь основным субъектом. Именно от него зависит достижение цели органа внутренних дел - социально-значимого результата.

С учетом предмета диссертационного исследования важно рассмотреть именно «организацию правоохранительной деятельности»^[64]. Следует отметить, что созданное в ходе реформ начала XIX в. Министерство внутренних дел Российской Империи - одно из важнейших звеньев государственного аппарата - участвовало в решении широкого круга вопросов, касавшихся различных сторон экономической, политической, общественной, духовной жизни страны^[65]. В настоящее время органы внутренних дел остаются сложной полифункциональной системой^[66].

Сложность и трудоемкость организации этой деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне объясняется тем, что здесь выполняется основной объем задач и функций, возложенных на органы внутренних дел. Полиция по объему, разнообразию регулирующих, контролирующих, разрешающих и упреждающих функций является самым дифференцированным инструментом государственной власти и одним из важнейших элементов организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации^[67].

Под организацией деятельности территориальных органов МВД России принято понимать воздействие на нее как на систему с целью ее оптимизации, то есть достижения наилучших результатов при наименьших усилиях и затратах^[68]. Иными словами, под организацией допустимо понимать воздействие объекта управления на субъект управления с целью получения наибольшего полезного эффекта.

Следует отметить, что применительно к социуму «организация» употребляется в трех смыслах^[69]: 1) социальный объект (объединение людей), звено, связующее предметы труда и руководство людьми, важнейшее вспомогательное средство управления; 2) процесс создания объекта и предварительных условий воздействия на него; 3) атрибут объекта, характеристика степени упорядоченности его внутренних элементов.

По мнению С. В. Валова, организация есть качественная характеристика упорядоченности деятельности, достигаемая непосредственными исполнителями при выполнении указания^[70]. Позволим себе не согласится с данным утверждением, поскольку, во-первых, упорядоченность деятельности достигается не только непосредственными исполнителями при выполнении указания, в ней также принимает участие и лицо, отдавшее такое указание; во- вторых, организация это не только качественная характеристика упорядоченности деятельности, это также процессы организации в действии, т. е. организацию необходимо рассматривать как в статике (организация как объект воздействия) так и в динамике (процессы, действия, деятельность).

На передний план здесь выходит организаторская деятельность руководителя, которая представляет собой вид общественных отношений между субъектом управления и объектом (объектами) управления во имя достижения определенных целей. Эффективная организаторская деятельность создает предпосылки для решения проблем управления в различных сферах социальной жизнедеятельности общества путем достижения взаимного согласия и уравновешивания интересов различных социальных групп общества^[71].

Опираясь на изложенное, полагаем, что организацию правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне можно определить как вид общественных отношений и специфический по форме реализации способ совместной деятельности субъекта управления и объекта (объектов) управления в целях обеспечения нормального функционирования руководимого подразделения. Посредством этой деятельности осуществляется: а) упорядочение функционирования подразделения; б) поиск и реализация эффективных методов работы; в) постановка задач и контроль их выполнения; г) проведение повседневной работы по обучению личного состава, привитию навыков несения службы.

Если обобщить взгляды исследователей на содержательную сторону организаторской деятельности, то можно отметить, что функция организации включает в себя следующие элементы: 1) создание социальных систем, формирование их функциональной и организационной структур; 2) правовое закрепление целей системы, структуры подразделений, предоставляемых полномочий и прочее; 3) ресурсное обеспечение: материально-техническое, финансовое, информационное, кадровое и тому подобное; 4) упорядочение процессов управления в созданной или действующей системе; 5) организационное обеспечение других функций, стадий и этапов управления; 6) разработка и внедрение в практику различных оценочных систем; 7) организация труда работников служб и подразделений^[72].

По мнению И. И. Колесникова и В. Н. Одинцова, под субъектом организации в обобщенном виде следует понимать лицо, группу лиц, специально созданные органы или общество в целом, которые воздействуют на управляемую систему в целях обеспечения ее функционирования и движениях к заданной цели. Субъектами организации выступают руководители, формирующие, применяющие и оценивающие управленческие решения в ходе реализации функций управления. Субъект организации осуществляет управленческую и организационную работу, принимает решения и обеспечивает достижение поставленных целей. Объектами организации являются организационные звенья, конкретные исполнители, реализующие в ходе служебной деятельности основные функции, связанные с непосредственно правоохранительной деятельностью^[73].

Вопрос первичности и преобладающего значения терминов «организация» или «управление» в науке не имеет однозначного разрешения. Например, Г. Р. Латифуллин и А. В. Райченко, отдавая предпочтение термину «организация», считают, что «взаимосвязь организации и управления отражает переплетение развивающегося состава и модернизирующегося содержания их конкретных проявлений. В таком взаимодействии раскрывается первичность организации и производность управления как важнейшего вида целенаправленной деятельности человека»^[74].

Итак, становится понятным, что организация правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне имеет двойственный характер. С одной стороны, она не является самоцелью, ибо полностью подчинена потребностям правоохранительной деятельности; с другой - правоохранительная деятельность не может эффективно осуществляться без организующего начала. Результат организации правоохранительной деятельности - достижение субъектом управления определенной цели в виде создания организационных условий, необходимых для реализации правоохранительных функций, обеспечения постоянного регулирующего воздействия на ход правоохранительного процесса посредством внесения в него своевременных и необходимых коррективов.

Таким образом, результативная организация правоохранительной деятельности в каждом территориальном органе является ключевой предпосылкой эффективного функционирования всей системы МВД России, что соответствует потребностям общества и государства, способствует достижению целей, стоящих перед органами внутренних дел. Кроме того, это способствует решению различных проблем организационно-структурного характера, возникающих в рамках самой организационной деятельности, например: параллелизма и дублирования функций, преодоления неопределенности в определении объектов ответственности, распределении компетенции и т. д.

Вместе с тем организация правоохранительной деятельности распространяется не только лишь на сферу борьбы с преступностью и административными правонарушениями. К области приложения усилий данного рода следует отнести также охрану прав и законных интересов физических и юридических лиц от иных проявлений противоправности, от незаконного и необоснованного их ограничения или несоблюдения.

Как представляется, теоретическое переосмысление в рамках настоящего параграфа ряда правовых идей и отдельных тезисов, относящихся к теме исследования, позволяют автору сформулировать некоторые выводы:

1. Правоохранительная деятельность территориального органа МВД России на районном уровне - это опирающаяся на Конституцию Российской Федерации, законы и подзаконные акты, осуществляемая на плановой, организованной основе деятельность должностных лиц органов внутренних дел в области защиты жизни, здоровья, прав, свобод граждан и законных интересов организаций от противоправных посягательств, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности.

2. Направлениями правоохранительной деятельности территориальных органов МВД России являются: а) предупреждение преступлений и административных правонарушений, выявление и устранение причин их повлекших (профилактическая деятельность); б) выявление, пресечение, раскрытие и документирование правонарушений (оперативно-разыскная и административно-практическая деятельность); в) расследование преступлений, минимизация и/или ликвидация их последствий при безусловном соблюдении норм уголовного судопроизводства (уголовно-процессуальная деятельность).

3. Правоохранительная деятельность в территориальном органе МВД России на районном уровне не может эффективно осуществляться без организующего начала, посредством которого создаются организационные условия, необходимые для успешной реализации правоохранительных функций, обеспечения постоянного регулирующего воздействия на ход правоохранительного процесса посредством внесения в него своевременных коррективов.

4. Организация правоохранительной деятельности в территориальном органе МВД России на районном уровне - это основанные на законах и подзаконных актах действия соответствующего руководителя и подчиненного ему аппарата управления, направленные на обеспечение упорядоченности, согласованности функционирования структурных подразделений и сотрудников, осуществляемые с применением правовых, организационных мер воздействия и научно-обоснованных методик с целью обеспечения социально одобряемого уровня состояния правопорядка на обслуживаемой территории.

1.2.