2.2. Экономический подход к правопорядку как основа для оценки расходов на правоохранительную деятельность

Выше были кратко изложены основные принципы, на которых базируется экономический подход к производству правопорядка, и сформулированы положения, на основании которых может быть выполнена оценка бюджетных расходов на эти цели.

Следует отметить, что хотя до сих пор не выработан единый подход, позволяющий количественно оценить влияние деятельности правоохранительных органов на процессы социально-экономического развития и, соответственно, нет сколько-либо целостных методик оптимизации экономической составляющей правоохранительной деятельности, тем не менее, большинство ученых сходится во мнении, что "деятельность системы криминальной юстиции качественно не отличается от любого другого экономического производственного процесса" [73]. По нашему мнению, это положение может служить исходной основой для оптимизации управления расходами на правоохранительную деятельность, в том числе на региональном уровне.

Экономический подход к процессу производства правопорядка как особый раздел экономической науки возник относительно недавно[10].

Предтечей экономики преступлений и наказаний принято считать английского публициста Бернарда Мандевиля – малоизвестного в настоящее время мыслителя эпохи Просвещения. В 1705 г. вышло первое издание написанной им книги "Басни о пчелах, или Пороки частных лиц – блага для общества" [33], в которой впервые была выдвинута идея о принципиальном единстве преступной и обычной деятельности. Автор предположил, что "преступная жажда наживы и нормальное рыночное хозяйство вырастают, в сущности, из одного корня, а потому искоренение преступности невозможно без подрыва экономики" [29].

Возникновение экономики преступлений и наказаний как раздела современной экономической теории связано, прежде всего, с именем известного американского экономиста Гэри Беккера, являющегося автором ряда фундаментальных исследований в области правоохранительной деятельности. Датой рождения экономики преступлений и наказаний можно считать 1968 г., когда была опубликована программная статья Г.

В этой работе Г. Беккер впервые предложил исходить из того, что преступники, по существу, так же рациональны, как и любые другие люди, – они точно так же стремятся максимизировать свою выгоду при ограниченных ресурсах. Поскольку основные принципы поведения людей в обычной экономической жизнедеятельности и в преступном мире оказываются одинаковыми, то экономическая теория преступлений и наказаний имеет, в сущности, ту же структуру, что и общая экономическая теория.

Принцип оптимизирующего поведениядействительнооказался универсальным, пригодным не только для объяснения поведения преступников, но и для выработки наиболее эффективных путей сдерживания преступности. Этот принцип означает, что преступник (или правозащитник) сознательно и долгосрочно планирует свою деятельность, выбирая из различных ее вариантов тот, при котором отношение выгод к затратам будет максимальным.

Использование неоинституционалистского подхода, когда в качестве измерителя затрат и выгод выступают исключительно стоимостные (денежные) показатели, позволяет абстрагироваться от многих факторов, носящих неэкономический характер, например, от этических оценок, если они никак не влияют на показатели доходов и расходов. Тем самым, становится возможным применение многих стандартных методов экономического анализа. Вместе с тем, следует понимать, что это допущение является и серьезным недостатком модели. Очевидно, что любые попытки свести столь сложное социальное явление как преступность и, соответственно, борьбу с ней только к экономическим терминам неизбежно приводят к упрощенным оценкам и выводам и, как следствие, неоптимальным, с точки зрения общественных интересов, решениям. Тем не менее, неоинституционалистская модельоптимизации уровня преступности как цели правоохранительной деятельности является основой экономического механизма государственной политики в этой сфере во многих странах мира, особенно когда требуется обоснование государственных расходов на правопорядок или оценка эффективности использования средств государства на эти цели.

Для того чтобы выяснить возможности и недостатки применяемой в настоящее время модели оптимизации правоохранительной деятельности, рассмотрим подробнее ее основные положения.

Чаще всего представление о функциях правоохранительных органов, непосредственно следующее из основной цели их деятельности, формулируется как "искоренение и ликвидация" преступности. Данное положение, в частности, содержится в отечественном законодательстве [2]. Однако с точки зрения экономического подхода такая формулировка не является бесспорной. Придерживаясь этого подхода, для выяснения оптимальных масштабов деятельности правоохранительных органов и, соответственно, для определения их задач, необходим анализ соотношения затрат и выгод общества: что несет ему бoльшие потери – преступность или борьба с нею?

С одной стороны, если все ресурсы общества будут брошены исключительно на правоохранительную деятельность, абсолютно все преступники могут быть изобличены и наказаны. Однако следствием такой борьбы за обеспечение правопорядка станет не только перераспределение ресурсов в пользу правоохранительной системы за счет других, не менее важных отраслей общественного сектора, но и значительные ограничения прав и свобод законопослушных граждан, как неизбежный результат мер по борьбе с преступностью и предотвращению потенциально возможных правонарушений. По утверждению известного американского экономиста Дж. Стиглера, "для предельного сдерживания необходимы предельные затраты" [80].

С другой стороны, общество может вообще отказаться от расходов на защиту правопорядка, но очевидным результатом такого решения станет неизбежный рост потерь от преступности.

Обеспечить баланс интересов общества призван экономический подход к оптимизации правоохранительной деятельности, суть которого сводится к минимизации совокупных издержек от преступности, включающих как потери общества от совершенных преступлений, так и расходы общества на предотвращение преступлений.

В современном понимании экономическое решение проблемы оптимизации правоохранительной деятельности можно представить в виде экономико-математической модели, разработанной еще в 70-е гг.

издержки, непосредственно вызванные преступностью, являющиеся результатом совершенных преступлений;

издержки, которые общество вынуждено нести для защиты от преступности и её сдерживания, предотвращения и профилактики правонарушений.

Прямые издержки от преступного поведения оценить довольно трудно. Если речь идет об убийстве, то эти издержки, видимо, вообще неизмеримы. Несколько легче оценить косвенные издержки – издержки общества на борьбу с преступностью, которые отражаются в расходах бюджета на содержание правоохранительных органов, судов, исправительных заведений. Следует, однако, понимать, что частные расходы на защиту личности и имущества (расходы на вневедомственную охрану, сигнализацию, ограждения и т.д.) вряд ли могут быть учтены полностью.

На рис. 2.2 показана зависимость издержек общества, связанных с преступностью, от уровня преступности.

Рис. 2.2. Издержки от преступности

X – издержки на предотвращение преступлений; Y – издержки от совершенных преступлений;          Z – совокупные издержки

Прямые издержки общества прямо пропорциональны числу преступлений, поэтому кривая Y на рис. 2.2, показывающая зависимость издержек от совершенных преступлений от уровня преступности, идет снизу вверх. Чтобы уменьшить число преступлений, общество должно тратить все больше ресурсов на охрану правопорядка, поэтому кривая Х, показывающая зависимость издержек на предотвращение преступлений от уровня преступности, идет сверху вниз. Кривая Z, полученная суммированием кривых Х и Y, отражает совокупные издержки общества от преступности. Эта кривая имеет U-образную форму. Социальный оптимум достигается при уровне преступности Lopt  и уровне социальных издержек Сmin.

Таким образом, из модели Филлипса-Воти-Эскриджа следует, что главной целью правоохранительной деятельности должна быть не полная ликвидация преступности, а её сдерживание на оптимальном с точки зрения общества уровне. Этот уровень (социальный оптимум) достаточно подвижен и зависит как от эффективности использования правоохранительными органами отпущенных им ресурсов (повышение или понижение этой эффективности приводит к сдвигу кривой Х на рис. 2.2 вниз или вверх), так и от характера совершенных преступлений (повышение или понижение наносимого каждым преступлением среднего ущерба сдвинет вверх или вниз кривую Y).

Согласно оценкам американского экономиста Т. Миллера, специалиста по вопросам экономики здравоохранения и безопасности, сделанным им для условий, сложившихся в США в первой половине 90-х годов XX века, для криминогенной ситуации в этой стране был характерен сдвиг в правую сторону от оптимума, поскольку потери от преступлений заметно превышали расходы на их сдерживание [34].

В аналитическом виде совокупные издержки общества от преступности, определяемые в рамках модели Филлипса-Воти-Эскриджа, можно выразить формулой:

TC = wL + rOF,

где ТС – (total costs) совокупные издержки общества,

w – стоимость единицы ресурсов, расходуемых на защиту правопорядка,

r – выраженные в деньгах средние потери от каждого преступления.

Используя идеи, предложенные в концепции кривых безразличия   В. Шрето и Дж. Р. Хикса [70] для решения задачи определения оптимума правоохранительной деятельности, совокупные издержки общества ТС можно представить в виде бюджетной линии b1 (budget line). В данном случае, бюджетная линия отображает различные комбинации двух взаимосвязанных благ (уровня преступности или обратного ему уровня общественной безопасности и ресурсов, выделяемых на правоохранительную деятельность), которые возможны при фиксированной величине совокупных общественных издержек. При условии, что набор благ остаётся неизменным, соответствующие другим суммам издержек бюджетные прямые пройдут параллельно первой прямой, при меньшей сумме – ближе к началу координат, при большей – дальше от него.

Экономический смысл пересечения бюджетной линии с осями координат состоит в выражении совокупных издержек через максимальное количество определенного блага (общественной безопасности или высвобождающихся вследствие экономии на безопасности общественных ресурсов), которое этим издержкам эквивалентно. Темпы роста затрат на дополнительную безопасность, которую общество желает себе гарантировать, жертвуя дополнительными ресурсами, определяются углом наклона бюджетной линии и зависят от соотношения между стоимостью единицы ресурса (w) и потерями общества от каждого преступления (r).

Кривые безразличия (indifference curves) графически иллюстрируют все комбинации из тех же благ, связанных с правопорядком, которые имеют для общества одинаковую полезность и по отношению к выбору которых оно индифферентно. При этом каждая следующая кривая безразличия, проходящая дальше от начала координат, отражает бoльшую величину полезности, чем предыдущая. Геометрическое совмещение бюджетных линий и кривых безразличия дает точки пересечения (совпадения), которые показывают, какие наборы для общества не только предпочтительнее, но доступны при данном уровне издержек.

Графическая интерпретация модели Филлипса-Воти-Эскриджа с помощью кривых безразличия приведена на рис. 2.3. Достичь более низкого уровня преступности, чем в точке C, можно при увеличении расходов на борьбу с преступностью, что сместило бы общество из положения Cв положение D. Однако это вызвало бы увеличение совокупных издержек (точка D лежит на пересечении кривой безразличия с бюджетной прямой b2 на рис. 2.3). Таким образом, оптимальный уровень преступности однозначно определяет размер средств, направляемых на правоохранительную деятельность.

В данном случае, точка С характеризует оптимальную политику борьбы с преступностью, в то время как точка D – политику чрезмерно активных действий, которая снижает преступность ниже оптимального уровня за счет увеличения общих издержек. По характеру воздействия на благосостояние общества в целом последствия такой политики не отличаются от последствий "либеральной" по отношению к преступности политики (точка А соответствует меньшим расходам на правоохранительную деятельность, при этом допускается рост преступности выше оптимального уровня). Оба варианта политики борьбы с преступностью, как чрезмерно жесткий, так и либеральный, приводят к более высоким издержкам общества, чем оптимальная политика в точке С.

Рис. 2.3. Минимизация издержек общества от преступности и борьбы с ней: оптимизация ресурсов криминальной юстиции

Сост. по работе [73]. Термином "криминальная юстиция" (criminal justice) авторы модели называют силы правопорядка, задачей которых является обнаружение и задержание правонарушителей (полиция, органы автоинспекции и т.д.).

Ухудшение социально-экономических условий, порождающих преступность, приведет к сдвигу кривой безразличия на рис. 2.3 вверх и вправо, в результате чего будут расти и совокупные издержки общества от преступности. В этом случае оптимум сместится из точки С в точку Е – общество должно в этой новой ситуации не только выделять больше, чем ранее, ресурсов на сдерживание преступности, но и мириться с более высоким её уровнем.

Дальнейшим развитием модели Филлипса-Воти-Эскриджа является предложенная американским ученым-криминологом М. Рейнольдсом модель оптимизации совокупных расходов на содержание локальных структур правоохранительных органов (местной или региональной полиции) [75]. Модель Рейнольдса позволяет более тесно увязать выгоды, которые получает общество от расширения масштабов правоохранительной деятельности, с затратами ресурсов на эту деятельность.

Графическая интерпретация этой модели приведена на рис. 2.4. В основе модели лежит сравнение совокупных выгод (total benefits – TB) и совокупных издержек (total costs – ТС) деятельности полиции при различных масштабах сил правопорядка (т.е. количестве полицейских и уровне их технической оснащенности).

Рис. 2.4. Оптимальный масштаб правоохранительной деятельности (сил полиции)

Составлено по работе [75].

Совокупные издержки показаны на графике прямой линией: расходы города на полицию прямо пропорциональны ее численности и технической оснащенности. Кривая совокупных выгод показывает ценность для общества деятельности полиции по повышению законности и правопорядка. Обратим внимание на то, что сначала силы полиции растут быстрее, чем выгоды от них обществу: малые силы полиции не могут эффективно влиять на уровень преступности. Если в этой ситуации местные власти по требованию граждан будут увеличивать бюджет полиции, то вскоре совокупные выгоды начнут расти быстрее, чем совокупные издержки. В некоторой точке совокупные выгоды от деятельности полиции сравняются с совокупными издержками, а затем превысят их. Увеличение масштабов деятельности полиции целесообразно продолжать до тех пор, пока они не достигнут величины Q*. Именно тогда, когда силы полиции составят Q*, выгоды от ее деятельности в наибольшей степени превысят издержки, а следовательно, ресурсы будут использованы с наибольшим эффектом. Дальнейшее наращивание сил полиции приведет к тому, что выгоды от правоохранительной деятельности будут расти медленнее, чем ее издержки. Это происходит в силу как снижающегося воздействия на преступность наращивания сил полиции, так и уменьшающейся ценности для общества все новых и новых приращений уровня законности и правопорядка. Нижний график показывает, как меняется чистая выгода (net benefits – NB) от полиции в зависимости от количества ее ресурсов. На нем ясно видно, почему именно Q* является оптимальной величиной: в этом случае чистая выгода общества достигает максимально высокой отметки.

В доказательство предложенной модели её автором приводятся данные, служащие практическим подтверждением. В частности, на материалах исследования деятельности правоохранительных органов в США отмечается, что во второй половине 70-х гг. ХХ века в штате Калифорния на душу населения приходилось меньше полицейских, чем в штате Мэн. Объяснением этому был более низкий уровень доходов населения и, соответственно, законность и правопорядок имели для местных жителей более низкую ценность [75, с. 49]. К сожалению, какие-либо аналогичные исследования, имеющие своей целью дать научно обоснованную оценку оптимальным масштабам правоохранительной деятельности применительно к российским условиям, до настоящего времени отсутствовали.

Общим недостатком всех теоретических моделей оптимизации деятельности по защите правопорядка является то, что они носят самый общий характер. Их практическое использование для определения оптимума правоохранительной деятельности сопряжено со многими трудностями – прежде всего, со сложностью определения потерь от преступности. Если определение имущественных потерь обычно не вызывает серьезных затруднений, то оценка потерь от преступлений против личности (убийств, избиений и т.п.) неизбежно будет носить очень приблизительный характер.

Серьезной слабостью моделей также является их попытка свести столь сложное социальное явление как преступность и, соответственно, борьбу с ней только к экономическим терминам. Все концепции экономики преступлений и наказаний ограничиваются рамками традиционного неоклассического принципа "денежной" рациональности. А принятый в экономической теории преступлений и наказаний подход, основанный на линейной взаимосвязи преступности и воздействующих на нее факторов (рис. 2.5), представляется слишком упрощенным.

Рис. 2.5. Взаимосвязь основных факторов экономики преступлений и наказаний

Очевидно, что в этой модели игнорируются многие важные факторы, а влияние обозначенных показателей может быть не односторонним, а обоюдным. Рассмотрим хотя бы основополагающий для экономики преступности тезис, что наказание сдерживает преступность. Однако повышение раскрываемости преступлений и тяжести наказаний может и не вести непосредственно к снижению преступности [64]. Сложные взаимосвязи между криминологическими факторами ведут к тому, что рекомендациями экономической теории преступлений и наказаний приходится пользоваться с большой осторожностью.

Преступность – это та область общественной жизни, где большое значение имеют разнообразные социальные, политические и культурологические факторы. Однако современная экономическая теория пока не располагает методами, позволяющими моделировать эти факторы.

В этой связи важным представляется установление взаимосвязей между уровнем преступности, расходами на правоохранительную деятельность и показателями, характеризующими социально-экономическое положение в регионе. Наличие таких взаимосвязей нами отмечалось выше. Однако в настоящее время отсутствуют общепризнанные методики, позволяющие увязать состояние общественной безопасности с другими характеристиками регионального развития. Поэтому актуальной задачей является разработка методики определения объема затрат на реализацию основных правоохранительных функций, которая:

позволила бы сделать содержательным анализ и обоснование взаимосвязи объема (структуры) бюджетных расходов и результатов деятельности правоохранительных органов;

давала качественную оценку результативности бюджетных расходов с точки зрения их влияния на основные показатели социально-экономического развития;

обосновывала меры, направленные на оптимизацию методов бюджетного планирования.

Представляется, что разработка методики, отвечающей перечисленным требованиям, позволит более объективно обосновывать потребности в ресурсах, необходимых для решения стоящих перед правоохранительными органами задач, а также описывать поддающиеся количественной оценке ожидаемые результаты реализации соответствующих мероприятий, анализировать их экономическую и социальную эффективность, создавая тем самым основу для оценки результативности бюджетных расходов на правоохранительную деятельность в целом.

Первые попытки внедрить экономические принципы организации деятельности правоохранительных органов с целью обоснования государственных расходов на правоохранительную деятельность в нашей стране начали предприниматься в 70-е годы XX века. В этот период появился ряд работ отечественных ученых, заложивших основы научной организации труда сотрудников органов внутренних дел. В частности, в исследованиях таких специалистов по уголовному процессу и криминалистике, как А.И. Михайлов, А.Б. Соловьев, Л.А. Соя-Серко, приводились сведения о фактических затратах рабочего времени следователей [36]. В 1975 году во ВНИИ МВД СССР было выполнено комплексное исследование вопросов нормирования штатной численности в органах внутренних дел [10], в котором рассматривались основные принципы нормирования и особенности труда различных категорий работников МВД России, раскрывались факторы, оказывающие наиболее веское влияние на численность отдельных подразделений и служб. Работа также содержала описание методов изучения затрат рабочего времени и рекомендации по применению математических методов в процессе разработки нормативов.

В более позднее время появился также ряд других научно-прикладных исследований и разработок отечественных авторов, посвященных вопросам оптимизации расходов на правоохранительную деятельность[12]. Общим, объединяющим все эти работы подходом было сопоставление сложившегося уровня затрат на выполнение правоохранительных функций с нормативным. На этой основе предлагались способы выявления сверхнормативных потерь, определения слабых сторон и внесения необходимых корректив в планы будущего финансирования. Данный подход также является основанием для определения имеющихся резервов с целью снижения затрат, анализа и повышения экономической эффективности оперативно-служебной деятельности ОВД по раскрытию и расследованию преступлений. Подобный сравнительный анализ затратности служит основанием для разработки и проведения стратегических мероприятий по снижению затрат и оптимизации деятельности правоохранительных органов.

В последние годы приоритетом научно-прикладных исследований в  области оптимизации расходов на правоохранительную деятельность в нашей стране стало смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Основным направлением деятельности по достижению этой цели является разработка показателей эффективности деятельности государственных органов исполнительной власти по реализации ими основных функций и показателей эффективности их финансирования. Данное положение отражено в Указе Президента Российской Федерации №825 от 28 июня 2007 года "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Ключевым в данном контексте становится правильное определение системы показателей, по которым оценивается эффективность реализации основных функций органами, финансируемыми из средств бюджета. Решение этой задачи невозможно без изучения особенностей управления расходами в бюджетных организациях.