<<
>>

§ 1. Проблемы правового положения Банка России как органа банковского регулирования и надзора

Проблемами правового статуса Банка России и центральных банков других стран в разное время занимались такие ученые и практики, как М.М. Агарков*(134), А.Г. Братко*(135), А.Ю.

Викулин*(136), Я.А. Гейвандов*(137), Л.Г. Ефимова*(138), М.Л. Коган*(139), Я.М. Макарова*(140), Н.М. Нестерова*(141), В. Смит*(142), В.М. Столяренко*(143), А.А. Тедеев*(144), Г.А. Тосунян*(145), Р.О. Халфина*(146) и другие авторы.

В действующем законодательстве Российской Федерации закреплена двухуровневая банковская система, в которой первый уровень представлен Банком России, являющимся в России единственным органом, осуществляющим банковское регулирование и надзор, а второй состоит из кредитных организаций: банков и небанковских кредитных организаций.

Однако функции, осуществляемые сегодня центральными банками, не были закреплены за ними единовременно. Исторически первой государственно-властной функцией можно назвать монопольное право национальных банков на денежную эмиссию, возникшее одновременно с появлением центральных банков как таковых*(147). Более того, как отмечается другими авторами, с момента создания центральные банки исполняли роль финансового слуги правительства. На них возлагались задачи по обслуживанию бюджета, управлению налоговыми платежами, кредитованию правительства и только затем функция денежной эмиссии*(148). Наделение центральных банков данными функциями приходилось в целом на период с XVI по XVIII в. Исторически второй функцией является осуществление банковского регулирования и надзора, закрепленная за центральными банками в XIX в. и тесно связанная с выполнением функции кредитора последней инстанции, направленная на регулирование банковской системы и стабильность рынка банковских услуг путем устранения дефицита ликвидности в банковской системе. И, наконец, только в ХХ в. национальные банки получили право самостоятельно или совместно с правительством определять и реализовывать денежно-кредитную политику государства*(149).

По справедливому замечанию В.М. Столяренко, "наделение центральных банков функциями регулирования кредитно-денежных отношений явилось историческим открытием, позволившим эффективно обуздать стихию рынка при сохранении свободы частного предпринимательства"*(150). В качестве исключения можно назвать американский центральный банк, который в отличие от европейских национальных банков, помимо эмиссионной функции был одновременно наделен "функцией обеспечения устойчивости денежной системы и надзорными полномочиями за деятельностью банков"*(151).

С исторической точки зрения, для стран, где за центральными банками закреплены функции банковского регулирования и надзора, более распространенным был вариант их создания и развития через частные коммерческие банки с извлечением прибыли в качестве основной цели своей деятельности и к постепенному наделению их властными функциями, в частности, банковского регулирования и надзора. Если за рубежом центральные банки в основном создавались "снизу", следуя потребностям финансово-кредитной системы, то в России верхний уровень банковской системы в лице, на тот момент, Госбанка России был сформирован принципиально иначе - он был учрежден "сверху"*(152) (Устав Госбанка был утвержден 31 мая 1860 г. Указом Александра II*(153)). Это предопределило тот факт, что Госбанк России традиционно был более зависим от государственной власти, нежели его зарубежные аналоги. Более того, ради справедливости необходимо отметить, что система государственного регулирования банковской деятельности была создана в России раньше образования Госбанка.

"Началом государственного регулирования кредитной системы Российской Империи можно считать 1802 г., когда было учреждено и к 1811 г. организовано Министерство финансов. В 1817 г. создается Совет государственных кредитных учреждений, который должен был осуществлять ревизию кредитных учреждений, а также составлять и рассматривать законопроекты, затрагивающие кредитную сферу"*(154). Однако системного контроля за стабильностью банковской системы не существовало, так как регулирующие полномочия были рассредоточены между различными органами государственной власти.

Созданный в 1860 г. Госбанк России первоначально не был наделен, как и его зарубежные аналоги, функцией регулирования банковской системы. Согласно Уставу он был учрежден "для оживления торговых оборотов и упрочения денежной кредитной системы"*(155). Данную задачу Госбанк не мог выполнять вплоть до 1881 г., пока он не был освобожден от обязанности кредитовать государственную казну, а, следовательно, использовать большую часть своих ресурсов не на предоставление краткосрочного коммерческого кредита, а на прямое и косвенное финансирование казны*(156).

Основная часть полномочий в рамках выполнения функции банковского регулирования принадлежала Министерству финансов*(157) вплоть до 1917 г., а сам Госбанк и создаваемые в его составе Управления (Сберегательными кассами, по делам мелкого кредита и др.) были полностью подчинены и зависимы от Министерства финансов, выступая на протяжении всего дореволюционного периода в качестве органа экономической политики правительства*(158).

Советский период существования Госбанка характеризовался в основном усилением в его статусе публично-правовых начал и становлением его как государственного органа власти. Изменялась только его подотчетность в сторону ее усиления и уменьшения независимости Госбанка. Госбанк СССР был придатком бюджетной системы СССР, так как ссудный фонд страны расходовался на покрытие негласного бюджетного дефицита по распоряжению Совета Министров СССР, который отвечал за исполнение бюджета страны и в подчинении которого находился Госбанк СССР. Следовательно, все отношения по образованию и использованию ссудного фонда страны фактически представляли собой отношения по собиранию, распределению и использованию государством денежных средств для решения собственных задач, предусмотренных планом экономического и социального развития. Не случайно поэтому в финансовую систему СССР долгое время включался и фонд банковского кредитования*(159).

"Банковская система СССР к моменту его развала представляла собой иерархически выстроенную систему государственных органов (банков), экономически и юридически связанных между собой, сочетавших кредитование и финансирование народного хозяйства с контролем за расходованием государственных средств, являясь единой кассой советского государства и народного хозяйства"*(160).

Основы банковской системы и системы банковского законодательства Российской Федерации формируются в октябре - декабре 1990 г. с принятием законов РСФСР от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"*(161) и N 395-1 "О банках и банковской деятельности в РСФСР"*(162).

В декабре 1990 г. Государственный банк РСФСР был переименован в Центральный банк РСФСР (Банк России). В 1991 г. Центральный банк РСФСР провел перерегистрацию всех расположенных на территории РСФСР кредитных организаций, уставы которых были зарегистрированы в Государственном банке СССР. С 1 января 1991 г. отозваны все лицензии, выданные Госбанком СССР российским кредитным организациям, и заменены на лицензии Банка России. С этого момента начинает формироваться современная банковская система Российской Федерации*(163).

Закон о Банке России впервые закрепил статус Банка России на высшем законодательном уровне и установил независимость Банка России от распорядительных и исполнительных органов государственной власти. В то же время им была установлена подотчетность Банка России Верховному Совету РСФСР и только действующая Конституция РФ в ч. 2 ст. 75 закрепила независимость Банка России от других органов государственной власти на высшем законодательном уровне.

Со времени принятия данного закона в России существует двухуровневая банковская система, для которой характерно выполнение центральными банками в основном надзорных и регулирующих функций, обеспечивающих стабильное функционирование кредитных организаций*(164).

Следует отметить, что традиционно все нормативные акты, касающиеся правового положения национального банка России, обходили стороной спорный вопрос относительно того, является ли Центральный банк органом государственной власти или нет. По сути, только из анализа того или иного акта можно было сделать вывод о том, какой правовой статус придавался Банку России в тот или иной исторический период.

Эта проблема осталась открытой и сегодня.

Действующее законодательство не позволяет нам сделать однозначный вывод по данной проблеме.

Конституция РФ, как было отмечено, упоминает о нем и его функциях, закрепляя в ч. 2 ст. 75 независимость Банка России от других органов государственной власти и порождает, таким образом, неиссякаемые дискуссии о том, что Банк России сам является таким государственным органом. Действительно, вопросы независимости Банка России и признания его органом государственной власти неразрывно связаны. Закрепленная Конституцией РФ правовая норма о независимости Банка России от других органов государственной власти при осуществлении им основной своей функции защиты и обеспечении устойчивости рубля развивается в ст. 1 Закона о Банке России, где устанавливается независимость Банка России от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не только при обеспечении Банком России защиты и устойчивости национальной валюты, но и при осуществлении им всех функций и полномочий, установленных Конституцией РФ и указанным законом. В то же время действующий Закон о Банке России в ст. 5 устанавливает подотчетность Банка России Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации по важнейшим кадровым и функциональным вопросам.

Для целей решения проблемы об отнесении Банка России к органам государственной власти важно, на наш взгляд, исследовать сущность независимости Банка России и выяснить, каково ее содержание в соотношении с установленным законодателем принципом подотчетности Банка России. Рассмотрение проблемы независимости центрального банка важно и с точки зрения общей задачи настоящей книги, т.е. выявления и рассмотрения правового регулирования инструментов, обеспечивающих стабильность банковской системы.

По справедливому замечанию В.М. Столяренко, "стабильность и независимость центрального банка - есть залог слаженной бесперебойной работы всего государства. Центральный банк обеспечивает стабильность национальной валюты, осуществляет проведение денежно-кредитной политики в государстве, выполнение финансовых поручений правительства, контроль и надзор за деятельностью коммерческих кредитных организаций, тем самым обеспечивает стабильность всей финансовой системы государства"*(165).

По мнению указанного автора, принципы независимости и стабильности взаимодополняют друг друга, ведь стабильная валюта возможна только при независимом центральном банке*(166).

Следует добавить, что независимость центрального банка является не только залогом стабильной национальной валюты, но и экономически взвешенной и политически независимой денежно-кредитной политики, адекватного применения ее инструментов, обеспечивающих стабильность рынка банковских услуг в целом*(167).

Проблема наличия зависимости между степенью независимости центрального банка и эффективностью его антиинфляционной, денежно-кредитной политики, а также уровнем безработицы, темпом экономического роста и другими макроэкономическими показателями достаточно подробно исследовалась экономистами. Хотя результаты исследований не дают однозначного ответа на вопрос о наличии прямой зависимости, однако в целом можно констатировать, что такая зависимость в ряде случаев существует*(168). Вследствие изложенного, рассмотрение проблем независимости Банка России является не только целесообразным, но и необходимым.

Действующее законодательство не раскрывает понятия принципа независимости Банка России. В то же время в юридической и экономической литературе существует ряд классификаций основных элементов указанного принципа. Например, С.Ю. Кашкин предлагает пять критериев независимости Центрального банка: целевую, функциональную, институционально-финансовую, личную и юридической автономии*(169). Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин выделяют семь составляющих указанного принципа, как: институциональную, функциональную, имущественную, инструментальную, бюджетную, финансовую и кадровую независимости*(170). Указанные авторы определяют также и элементы, обеспечивающие такую независимость: "неделимость и неотчуждаемость уставного капитала и иного имущества, находящегося в собственности Банка России; самоокупаемость; освобождение от ответственности по обязательствам государства, если только банк и государство не примут на себя такие обязательства; наличие в распоряжении Банка России особого инструментария регулирования денежно-кредитной системы, свобода выбора конкретных форм и методов регулирования"*(171).

Интересным представляется подход В.Н. Шенаева и О.В. Наумченко, обобщивших зарубежный подход к определению и оценке независимости центральных банков. Исходя из этого, ими выделяется политическая независимость центральных банков, определяемая наличием у него большей или меньшей самостоятельности по отношению к органам государственного управления при выборе и проведении соответствующей денежной политики, и экономическая независимость, степень которой определяется возможностью центрального банка "использовать свой инструментарий без существенных ограничений"*(172). По их мнению, можно выделить следующие факторы оценки независимости центральных банков промышленно развитых стран: "участие государства в капитале центральных банков и распределении прибыли; процедура назначения (выбора) руководства банка; степень отражения в законодательстве целей и задач центральных банков; права государства на вмешательство в денежно-кредитную политику; правила, регулирующие возможность прямого и косвенного финансирования государственных расходов центральным банком страны"*(173).

В зарубежной литературе выделяют также следующие факторы: установление основ нормотворчества центрального банка; ответственность за определение и реализацию денежно-кредитной политики; запрет кредитования правительства, а также правила, определяющие порядок назначения и освобождения от должности служащих центрального банка*(174).

На основании существующих правовых норм представляется наиболее оптимальным проведение аналогии в раскрытии содержания принципа независимости Банка России и неразрывно связанного с ним принципа подотчетности с аналогичными принципами, действующими в Европейском праве в отношении Европейского Центрального банка, детальное исследование которых было проведено Н.Ю. Ерпылевой*(175).

На основании Статута Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ)*(176) можно сформулировать несколько видов независимости Европейского центрального банка, составляющих ее содержание. Так, организационная независимость означает наделение органов валютного регулирования Европейского союза статусом юридического лица, что позволяет более четко отграничить место Европейского центрального банка в рамках Европейского союза от положения союзных управленческих органов (аналогичная норма о признании Банка России юридическим лицом закреплена в ст. 1 Закона о Банке России). Персональная (личная) независимость понимается как сбалансированная система правил, касающихся назначения на должность и отстранения от должности членов управленческих органов Европейского центрального банка, а также разграничение статуса его служащих от статуса лиц, состоящих на гражданской службе (аналогичные нормы закреплены в ст. 5, ст. 12, ст. 14, ст. 15, ст. 19, ст. 20, ст. 88-92 Закона о Банке России). Функциональная независимость означает наделение Европейского центрального банка полномочиями принимать независимые (автономные) решения в пределах своей компетенции, при этом под автономностью понимается независимость от политических органов Европейского союза, за исключением тех полномочий, установление которых политическими органами не влияет на автономность принятия решений Европейского центрального банка (аналогичные нормы содержатся в ст. 1, ст. 4, ст. 7, ст. 13, ст. 18 и др. Закона о Банке России). Финансовая независимость предполагает наличие собственного бюджета Европейского центрального банка, отличного от бюджета Европейского союза (аналогичные нормы закреплены в ст. 2, ст. 10, ст. 11 Закона о Банке России).

Вторым принципом, регулирующим деятельность Европейского центрального банка, а также Банка России является принцип подотчетности. Его смысл согласно Статуту ЕСЦБ заключается в том, что любая структура, выполняющая публичные функции, должна нести ответственность за надлежащее выполнение таких функций.

"В таком контексте принцип подотчетности выступает как оборотная сторона принципа независимости... общее определение подотчетности могло бы включать процесс широкого предварительного обсуждения проектов предлагаемых решений по тому или иному вопросу, а также прозрачность предпринимаемых действий для политических структур и общественности"*(177).

Подобно содержанию принципа независимости Европейского центрального банка, принцип подотчетности также содержит определенные ключевые элементы, которые с уверенностью можно распознать и в аналогичном принципе, основы которого закреплены в ст. 5 Закона о Банке России.

Составным элементом указанного принципа является взаимное участие в заседаниях Европейского центрального банка и органов, ответственных за проведение скоординированной экономической политики (аналогичные нормы установлены в ст. 21 Закона о Банке России).

Представление отчетности, как второй элемент принципа подотчетности, предполагает как представление ежегодного и ежеквартального отчета о деятельности Европейского центрального банка, так и издание ежемесячного бюллетеня о своей деятельности, который служит главным инструментом его постоянной связи с общественностью, хозяйствующими субъектами и финансовыми рынками, а также ежегодного Собрания законодательных актов Европейского центрального банка, как инструмента обеспечения прозрачности в его деятельности*(178). Близкие по смыслу правовые нормы, важные с точки зрения понимания принципа подотчетности Банка России, содержатся и в российском банковском законодательстве. Так, гл. V Закона о Банке России устанавливает правила представления Банком России отчетности, ст. 7 указанного закона определяет порядок издания и публикации нормативных актов Банка России. В ст. 72, 77-78 закрепляются основы взаимодействия Банка России с кредитными организациями, их ассоциациями и союзами. Принцип подотчетности раскрывается в данном случае через проведение Банком России консультаций с указанными субъектами перед принятием наиболее важных решений нормативного характера, представление необходимых разъяснений и рассмотрение предложений по вопросам регулирования банковской деятельности, а также создание соответствующих комитетов и рабочих групп для изучения отдельных вопросов банковского дела.

Третьим элементом рассматриваемого принципа в европейском банковском праве является бухгалтерский контроль и аудит. В Законе о Банке России данному вопросу также посвящен ряд правовых норм, закрепленных в гл. V "Отчетность Банка России", и гл. XV "Аудит Банка России".

Наконец, последний элемент принципа подотчетности Европейского центрального банка, - судебный контроль, т.е. правомочие Европейского суда давать правовую оценку актам и упущениям в актах Европейского центрального банка на предмет их соответствия европейскому законодательству, аналогичен закрепленному в ст. 7 Закона о Банке России положению о том, что нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Таким образом, все рассмотренные составные элементы принципов независимости и подотчетности Европейского центрального банка существуют и в российском банковском законодательстве применительно к правовому статусу Банка России. Вместе с тем следует констатировать, что степень независимости Европейского центрального банка и Банка России различна. Организационная, персональная (личная), функциональная и финансовая составляющие принципа независимости, по мнению большинства исследователей, в силу ряда причин не реализуются надлежащим образом в деятельности Банка России*(179). Объясняется это тем, что степень независимости центрального банка может быть выявлена не столько посредством анализа правовых норм, ее закрепляющих, сколько при помощи анализа различных фактических обстоятельств.

Данное утверждение можно проиллюстрировать на примере измерений с помощью показателя частоты смены руководства центрального банка. Как отмечает С.Р. Моисеев со ссылкой на экономиста г. Вагнера, "правовая независимость центрального банка без фактической независимости может быть не только неэффективна, но даже контрпродуктивна. Формально независимый Центробанк, находящийся на неустойчивых позициях, рискует скомпрометировать антиинфляционную политику"*(180). Показательно в этой связи, что коэффициент фактической независимости Банка России среди пяти стран с переходной экономикой, стремящихся войти в еврозону (Чехия, Венгрия, Польша, Словакия и Словения), оказывается самым низким*(181).

Существует ряд интересных исследований, выявляющих степень независимости центрального банка на основе вычисления индексов отдельных правовых факторов независимости. Исходя из так называемого индекса Цукермана, основанного на оценке таких факторов (или переменных) как кадровая автономия, полномочия по разработке денежно-кредитной политики, приоритета целей денежно-кредитной политики, ограничения на финансирование государственного бюджета среди указанных выше стран, Россия набирает 0,656 баллов, опережая при этом только Словению и Чехию. При исследовании независимости Банка России по индексу GMT, в основе которого лежат подиндексы политической и экономической независимости, Россия вообще оказывается на последнем месте*(182).

Результаты данных исследований экономистов подтверждаются и мнениями представителей юридической науки. В частности, в отношении процедуры назначения и увольнения, сроков пребывания в должности руководства центрального банка, являющихся составной частью персональной (личной) независимости Банка России, высказываются обоснованные точки зрения о целесообразности нормативного закрепления несовпадения срока пребывания у власти президента и правительства со сроком, на который назначается руководство центрального банка.

Кроме того, считается, что продолжительный (не менее 8 лет) срок пребывания в должности главы центрального банка также является одним из факторов, укрепляющих его независимость, и позволяет избежать зависимости руководства центрального банка от четырехлетних политических циклов*(183).

Данное положение является неизменно актуальным, так как следует признать, что органы государственной власти фактически имеют возможность вмешиваться в деятельность Банка России при осуществлении им своих законодательно закрепленных функций. В частности, "вопреки закону фактически ограничивается использование Банком России инструментов рефинансирования кредитных организаций. Широкое освещение в прессе получило решение суда о признании виновным при выдаче стабилизационных кредитов видного чиновника Московского ГТУ Банка России. Между тем вопрос о предоставлении стабилизационных кредитов касается регулирования банковской ликвидности и всецело относится законодательством к компетенции ЦБ"*(184). Можно приводить и иные примеры фактического вмешательства органов государственной власти в "независимую деятельность" Банка России.

Учитывая изложенное, на наш взгляд, принцип независимости Банка России требует особого внимания со стороны законодателя, специальной регламентации недопустимости вмешательства в деятельность Банка России и установлением реальной ответственности как Банка России за несоответствующие закону действия, так и государственных органов и должностных лиц, вмешивающихся вопреки закону в деятельность регулятора. Кроме того, учитывая исследования экономистов с помощью показателя частоты смены руководства центрального банка, считаем целесообразным внести изменения в ст. 14 Закона о Банке России, увеличив срок пребывания Председателя Банка России в свой должности, а также в ст. 15 Закона о Банке России, увеличив на аналогичный срок пребывание в должности членов Совета директоров Банка России.

Проведенный анализ принципов независимости и подотчетности Банка России был также важен и в целях определения соотношения правового положения Банка России и иных органов государственной власти, независимость от которых закрепляет Конституция РФ, для дальнейшего рассмотрения проблемы правового статуса Банка России и ответа на вопрос о том, является ли он органом государственной власти.

В пользу того, что Банк России является органом государственной власти, свидетельствует характер его полномочий. Практически все они имеют государственно-властный характер, и в первую очередь, это относится к полномочиям в рамках осуществления им банковского регулирования и надзора.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 14 декабря 2000 г. N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(185) отнес полномочия Банка России по своей правовой природе к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.

Кроме того, в пользу точки зрения о том, что Банк России является федеральным органом государственной власти говорит и то, что Банк России наделен полномочиями по изданию нормативных актов, а также, как отмечено выше, по применению юридических санкций. Такие полномочия характерны только для государственных органов. В то же время нормотворческие полномочия Банка России ограничены законодательными рамками, пределами которых являются полномочия Банка России в той или иной области. В отношении же вопросов банковского регулирования Банк России обладает всей полнотой полномочий по изданию нормативных актов в данной области, так как является единственным в Российской Федерации органом банковского регулирования и надзора, обладающим специальной компетенцией в указанной области.

В ст. 7 Закона о Банке России закреплено, что Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Таким образом, законодатель намеренно ограничил перечень издаваемых Банком России нормативных актов, преследуя цель прекращения порочной практики длительного нормотворчества Банка России, когда по важнейшим общим вопросам банковской деятельности издавались в виде общеобязательных такие документы, как телеграммы и письма. Более того, в Положении Банка России от 15 сентября 1997 г. N 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (утв. Приказом Банка России от 15 сентября 1997 г. N 02-395) (с изм. от 24 июня 1998 г. N 262-У)*(186) определяется круг и подробно разъясняются категории вопросов, по которым Банк России принимает инструкции, положения или указания, соответственно. Теперь нормативные акты должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, за исключением указанного в ст. 7 исчерпывающего перечня правовых актов, не подлежащих государственной регистрации.

С другой стороны, Конституция РФ вместе с Законом о Банке России и действующим законодательством не относит Банк России ни к одной ветви власти, закрепляя за ним право действовать независимо от власти в принципе. При этом все органы государственной власти финансируются из бюджета. В отличие от них, Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, активно при этом участвуя в имущественном обороте, в том числе и извлекая немалую прибыль от такого участия.

Уместным здесь будет отметить и долгие судебные тяжбы относительно обязанности Банка России по уплате налогов. Действующий Закон о Банке России в некотором смысле ограничил финансовую независимость Банка России, признав его налогоплательщиком.

Согласно ст. 26 Закона о Банке России после утверждения финансовой отчетности Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50%*(187) фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом РФ. При этом отдельно отмечается, что налоги и сборы уплачиваются Банком России и его организациями в соответствии с Налоговым кодексом РФ*(188).

Таким образом, Банк России на сегодняшний день платит все налоги, за исключением тех, от которых он освобожден. В то же время, как верно отмечается, такое положение нельзя признать справедливым, ведь Налоговый кодекс РФ декларирует равенство налогоплательщиков, т.е. все обязаны платить одинаковые налоги по одной ставке. Тем не менее ни один хозяйствующий субъект, кроме Банка России, не перечисляет 50% прибыли в бюджет, а, следовательно, в данной ситуации вероятно необходим некий индивидуальный подход*(189). Действительно, "максимум, что можно требовать от Банка России, - это перечислять все его доходы в федеральный бюджет. Но в таком случае у Банка России не будет юридических оснований и экономических возможностей для формирования федеральных внебюджетных денежных фондов и золотовалютных резервов. Это в свою очередь создаст для Российской Федерации дополнительные экономические и юридические проблемы... так как не будет внебюджетных федеральных денежных средств для их использования в качестве экономического инструмента государственной денежно-кредитной политики"*(190). Таким образом, затруднительно будет использование таких инструментов денежно-кредитной политики, обеспечивающих стабильность банковской системы, как рефинансирование кредитных организаций, операции на открытом рынке и другие, ведь бремя расходов по их использованию будет возложено на федеральный бюджет.

В то же время Банк России все-таки освобождается от уплаты некоторых налогов, и мотивировка такого освобождения указывает на признание за Банком России статуса органа государственной власти. Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 19 апреля 2002 г. N 5697/01*(191) в связи со спором по поводу уплаты Банком России налога на землю указал на то, что полномочия Банка России, касающиеся банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций и осуществления денежно-кредитной политики, по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной власти. Поэтому Банк России с учетом его конституционно-правового статуса пользуется правом на освобождение от уплаты земельного налога.

Таким образом, ни нормы законодателя не отличаются стройностью и единообразием, ни мнения правоведов в рассматриваемой области не отличаются единством. В частности, А.Г. Братко не считает Банк России органом государственной власти в силу того, что в соответствии с законодательством России он не относится ни к одной из трех ветвей власти, а его служащие не являются государственными служащими*(192). Так, согласно п. 1 ст. 3 ранее действовавшего Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(193) государственным служащим являлся гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации*(194).

В то же время согласно Закону о Банке России содержание служащих Банка России осуществляется не за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Справедливым уточнением в цепочке рассуждений данного автора является и указание на построение взаимодействия Банка России с Правительством РФ как независимых друг от друга органов, а, следовательно, невозможности отнесения Банка России к исполнительным органам государства. Не упоминается Банк России и в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(195).

Указанную формулировку ст. 75 Конституции РФ о независимости Банка России от других органов государственной власти можно понимать также как закрепление равенства статуса Банка России статусу других органов государственной власти в рамках определенных полномочий и соответствующую обязательность нормативных актов Банка России для всех органов государственной власти, юридических лиц и граждан*(196).

При таком понимании Банк России не является органом государственной власти, но имеет равное с такими органами положение. Аналогично, по мнению Я.А. Гейвандова "по смыслу ст. 75 Конституции Банк России находится на одном уровне с другими органами государственной власти Российской Федерации, включен в их систему в качестве самостоятельного, независимого элемента"*(197).

Согласно мнению Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированному в упомянутом Определении от 14 декабря 2000 г. N 268-О, Банк России обладает определенными полномочиями, характерными для органов государственной власти, но статус его как органа государственной власти прямо не закреплен.

В то же время большинство ученых все же склоняются к признанию за Банком России статуса органа государственной власти. Например, С.Н. Братусь, В.П. Грибанов отмечали, что Госбанк СССР является органом государственного управления*(198). Аналогичное мнение присутствует в доктрине и сегодня. Например, Л.Г. Ефимова считает Банк России органом государственного управления специальной компетенции*(199), С.Э. Жилинский также относит Банк России к специфическим органам государственного управления*(200). Однако ради справедливости необходимо отметить, что в законодательстве современной России термин "орган государственного управления" не употребляется. Ему на смену пришел обобщающий термин "орган государственной власти", который больше соответствует принципу разделения властей и делению государственных органов на органы законодательной, исполнительной и судебной власти*(201).

Более осторожна в определениях, но не менее справедлива позиция Я.А. Гейвандова относительно признания Банка России органом государственной власти*(202). По его мнению, конституционные нормы вполне определенно закрепляют общие правовые признаки, характеризующие качественную сторону юридического статуса Банка России как государственно-правового института. Конституция РФ, закрепив положения о Банке России в гл. "Федеративное устройство", посвященной государственному устройству страны и разграничению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, косвенно признает Банк России органом государственной власти. Возложенные на Банк России функции по вопросам денежной эмиссии, кредитного и валютного регулирования находятся согласно п. "ж" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации. Кроме того, в России существуют и иные государственные органы, основанные на принципе независимости и не включенные в ст. 11 Конституции РФ, в частности, Прокуратура Российской Федерации или Счетная палата Российской Федерации. Отличие состоит лишь в том, что независимость Банка России закреплена непосредственно Конституцией РФ, т.е. на уровне закона высшей юридической силы, а не соответствующим федеральным законодательством, как это сделано в отношении Генеральной прокуратуры РФ или Счетной палаты РФ. Таким образом, учитывая данные положения Конституции РФ, а также закрепленные ею в ст. 75 правовые нормы об исключительности полномочий Банка России по осуществлению в стране денежной эмиссии и его независимости от других органов государственной власти при осуществлении им своей основной функции по защите и обеспечении устойчивости рубля, следует согласиться с Я.А. Гейвандовым, обосновывающим несомненность федерального государственно-правового статуса Банка России.

Интересной, хотя и спорной, является позиция некоторых авторов, которым неопределенность законодательства в этом вопросе дает основание называть Банк России четвертой ветвью власти - "денежной властью"*(203). По их мнению, действующая Конституция РФ содержит в себе основные элементы материального обособления денежной функции государственной власти, что отражается в формальном обособлении в качестве самостоятельной ветви власти специальной системы органов, призванных осуществлять эту функцию, каковым является Банк России, образующий единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Анализируя действующее российское законодательство, указанные авторы приходят к выводу, что в России существует законодательно закрепленная, но недостаточно разработанная система сдержек и противовесов в отношениях между Банком России и другими ветвями власти. Причем, данная система обеспечивает проведение самостоятельной по отношению к другим органам государственной власти денежно-кредитной политики; создает условия, препятствующие узурпации любой из ветвей власти функции проведения денежно-кредитной политики и не позволяет денежной власти использовать свои функции в ущерб интересам общества и государства. При этом, в целом справедливо замечание о том, что закрепление в законодательстве положения о включении Банка России в систему разделения властей государства как раз и свидетельствует не об отнесении его к какой-либо из трех ветвей власти, а о наличии в единой системе государственной власти Российской Федерации четвертой (независимой) ветви власти*(204). Однако такое понимание статуса Банка России носит скорее публицистический, чем правовой характер, учитывая существующую в Российской Федерации систему разделения властей.

С точки зрения наличия у Банка России большого объема властных полномочий, следовало бы внести поправки в Закон о Банке России, которыми статус Банка России определялся бы в качестве федерального органа государственной власти. Для обеспечения осуществления своих полномочий в рамках пруденциального банковского регулирования и надзора официальное придание статуса органа государственной власти Банку России, особенно в период становления банковской системы, имело бы, в целом, положительное значение. В то же время аргументами против установления указанного статуса являются следующие возможные последствия. Во-первых, закрепление за Банком России статуса органа государственной власти с большой долей вероятности повлекло бы за собой необходимость его бюджетного финансирования подобно иным органам государственной власти, а, следовательно, применение им таких средств регулирования банковской деятельности, как рефинансирование кредитных организаций, операции на открытом рынке, могло бы стать затруднительным в силу отмеченного выше перенесения бремени изыскания средств на их использование в федеральном бюджете.

Во-вторых, такие изменения могли бы спровоцировать умаление закрепленной Конституцией РФ независимости Банка России от других органов государственной власти, так как с неизбежностью повлекло бы установление его подотчетности и, соответственно, могли бы отрицательно сказаться на выполнении Банком России своих функций, в том числе основной своей задачи - защиты и обеспечения устойчивости рубля. История существования российского центрального банка наглядно свидетельствует о пагубности практики всеобъемлющей подотчетности национального банка, как предпосылки неизбежной зарегламентированности, увеличения административных начал в регулировании банковской системы и зависимости от политических настроений.

Вместе с тем потребности сегодняшнего как российского, так и зарубежного банковского рынка диктуют применение, в первую очередь, средств банковского регулирования, основанных на косвенном методе воздействия, широкой автономии и свободе усмотрения самих участников рынка банковских услуг. О наличии указанной тенденции говорит и отмеченное выше направление международных и национальных органов банковского регулирования развитых стран на применение в практике банковского регулирования и надзора мотивированного суждения самой кредитной организации о своем финансовом положении. Как было отмечено, по нашему мнению, содержательный подход должен внедряться в российскую систему банковского регулирования и надзора постепенно, без одномоментного исключения из регулятивных полномочий Банка России императивных начал. Однако закрепление за Банком России статуса органа государственной власти могло бы негативно отразиться и на осуществлении Банком России своих властных полномочий вследствие отмеченных выше недостатков включения его в систему органов государственной власти.

<< | >>
Источник: Латус Е.Б.. Рынок банковских услуг: правовое обеспечение стабильности. – М.: "Волтерс Клувер",2008. – 134 с.. 2008

Еще по теме § 1. Проблемы правового положения Банка России как органа банковского регулирования и надзора:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -