§ 3. Виды банковского регулирования. Классификация средств банковского регулирования и надзора

Целью настоящего параграфа является классификация существующих средств банковского регулирования как основных инструментов, используемых государством с целью обеспечения стабильности рынка банковских услуг.

После проведенного анализа основных для данной книги конституирующих понятий и прежде, чем перейти к рассмотрению основных средств банковского регулирования, следует, на наш взгляд, ответить на один из важнейших вопросов: может ли стабильность рынка банковских услуг достигаться при помощи иных средств, не связанных с банковским регулированием и надзором?

Как было отмечено в § 1 настоящей главы, банковская деятельность имеет в целом три специфические характеристики: высокий уровень финансовой взаимозависимости, возможность легко изымать денежные средства, недостаточную открытость, - которые наряду с особой значимостью самого рынка банковских услуг и предполагают необходимость государственного воздействия на отношения в данной сфере с целью поддержания их стабильности. Безусловно, теоретически возможен и иной вариант обеспечения надежности банковской системы, при котором необходимость разработки и использования различных средств банковского регулирования будет сведена к минимуму. Так, надежность рынка банковских услуг и отдельно взятой кредитной организации в принципе может быть достигнута при реализации следующей схемы. Если все вкладчики явятся в один и тот же день для того, чтобы забрать свои вклады, то банк с высокой вероятностью разорится, так как будет вынужден по ряду причин реализовывать свои активы по заниженной цене. Очевидно, что при наличии указанных выше характеристик банковской деятельности, банкротство или даже очевидное неблагополучие отдельно взятого, особенно крупного банка, в принципе, способно вызвать панику, и встревоженные вкладчики захотят забрать свои вклады из вполне "здоровых" банков. Один из способов застраховаться от такого набега - это хранить все деньги вкладчиков в ликвидной форме и не выдавать ссуд, т.е.

Таким образом, при помощи иллюстрации данных экономических взаимозависимостей становится вполне очевидна целесообразность государственного воздействия на банковскую деятельность при помощи средств (инструментов) банковского регулирования и надзора, а, в настоящий момент, практически единственная возможность обеспечить устойчивость банковской системы в целом.

К такому выводу можно прийти не только анализируя современную российскую банковскую систему, но и исследуя международный опыт обеспечения стабильности в сфере банковских услуг, тем более, что российская банковская система, являясь сравнительно молодой по отношению к западной, стремится соответствовать более разработанным и совершенным международным стандартам.

Безусловно, кризисные явления на рынке банковских услуг время от времени проявляются не только в России, но и в странах с достаточно отлаженной, стабильной рыночной экономикой, что еще раз подтверждает необходимость пристального внимания к проблемам банковского регулирования, поиску наиболее оптимальных для конкретной ситуации инструментов регулирования и надзора за банковской деятельностью.

Так, причиной создания такого органа международного сотрудничества государств в области банковского регулирования и надзора, как Базельский комитет по банковскому надзору*(94), послужил крах крупного западногерманского банка "Банкхаус Херштатт" (Bankhaus Herschtatt) в 1974 г., известный как первый международный банковский кризис. На протяжении ряда лет Базельским комитетом разрабатывались и достаточно успешно применялись документы, направленные на предотвращение возникающих время от времени негативных тенденций в банковских системах различных стран. В то же время ряд последующих банковских кризисов (крах крупного итальянского банка "Банко Амброзиано" (Banko Ambrosiano) в 1982 г., крупнейшего из британских банков - "Банка международного кредита и торговли" (The Bank of Credit and Commerce International) в 1991 г. и банка "Бэрингс банк" (Barings Bank) в 1995 г.) снова и снова подтверждали необходимость постоянного совершенствования инструментов банковского регулирования и надзора, их приспособления к меняющимся реалиям. Так, подвергнув тщательному анализу ранее принятые документы, в 1997 г. Базельский комитет разработал и принял такой обширный документ, как "Основные принципы эффективного банковского надзора" *(95) (далее - Базель I). Следует отметить, что хотя Базельский комитет и является своего рода неформальным объединением, а его документы, строго говоря, не обладают признаком юридической обязательности, тем не менее государства стараются как можно полнее и шире использовать их при создании своего внутригосударственного правового регулирования банковской деятельности. Одновременно, если в документах, принятых Базельским комитетом до Базель I, речь шла в основном о международных банках, то в указанном документе были сформулированы 25 принципов эффективного банковского надзора, которые применяются, в том числе, и к банкам, чья деятельность не выходит за рамки территории государства происхождения. Все это свидетельствует о наличии уже устоявшейся на сегодняшний день тенденции унификации требований, предъявляемых к банковской деятельности в разных государствах*(96).

В июне 2004 г. Базельский комитет опубликовал новое "Соглашение по оценке достаточности капитала" или Базель II ("The International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards" or Basel II Framework). В отличие от Базеля I, устанавливавшего принципы по расчету безопасного с точки зрения обеспечения надежности кредитной организации уровня значения собственного капитала, Базель II представляет собой развивающуюся методологию, которая рассматривает необходимый уровень капитала банка в неразрывной связи с принимаемыми им рисками. В соответствии с Информацией Банка России от 4 августа 2004 г. "О новом соглашении по оценке достаточности капитала Базельского комитета по банковскому надзору и перспективах его реализации в России" Базель II нацелен на развитие системы управления банковскими рисками и системы надзора за банками и представляет собой существенный элемент реализации Базель I. Базель II в большей степени отражает характер принимаемых банками рисков и представляет более существенные стимулы для повышения эффективности процесса управления рисками. Данный документ основывается на базовой структуре определения требований к капиталу Базеля I, но при этом повышает степень соответствия требований к капиталу рискам, в действительности принимаемым банками. Основной целью Базеля II является содействие адекватной капитализации банков и совершенствование систем управления рисками, а значит, укрепление стабильности финансовой системы в целом. По сути, Базель II состоит из трех компонентов, последовательное внедрение которых в соответствующие национальные рынки банковских услуг позволит со временем значительно повысить их устойчивость. Первый компонент, как было отмечено, приближает минимальные требования к капиталу к реальному риску экономических потерь каждого банка, т.е. в значительной степени позволяет индивидуализировать соответствующие показатели. Второй компонент Базеля II устанавливает необходимость осуществления эффективного надзорного процесса за внутренними системами оценки рисков, принимаемых банками, а третий - определяет перечень информации, подлежащей публичному раскрытию, что позволяет более точно оценить адекватность капитализации банка, а также поднимет значимость рыночной дисциплины в целях разумного управления банками путем повышения степени открытости официальной отчетности*(97).

В соответствии с п. 71 Стратегии развития банковского сектора, основным принципом совершенствования системы регулирования банковской деятельности и банковского надзора является внедрение международно признанных норм и международного опыта с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг, что предполагает существенное развитие Банком России содержательных подходов при осуществлении банковского регулирования и надзора.

Необходимо отметить, что институт мотивированного суждения, лежащий в основе содержательного подхода, является новым для российской банковской системы, что предопределяет существование некоторых трудностей, связанных с его применением кредитными организациями на практике. В первую очередь это связано с тем, что кредитные организации традиционно ориентированы на следование четким указаниям и правилам регулятора, нежели на выработку собственного мотивированного суждения. Одновременно возникают значительные сложности для регулятора, который при четком следовании требованиям международных документов по внедрению на национальной почве содержательного подхода лишается в значительной степени возможности применять средства банковского регулирования и надзора, основанные на принуждении. Рекомендации же центрального банка об оптимальном уровне рисков для конкретной кредитной организации, об исправлении неэффективных методик управления рисками, о необходимости повышения качества мотивированных суждений в целом, российские кредитные организации выполнять не склонны.

По важнейшему вопросу о видах банковского регулирования единства мнений также не наблюдается.

В юридической литературе обосновывается, что основными видами банковского регулирования выступают:

- валютное;

- пруденциальное*(99).

В соответствии с Базелем I надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляется с помощью двух методов:

- пруденциальное регулирование и надзор;

- инспектирование.

Термин "пруденциальный" позаимствован из западной практики и в переводе означает "осторожный, мягкий, благоразумный" (от англ. слова prudential - благоразумный).

Под пруденциальным регулированием в доктрине понимают "систему норм, устанавливающих специальные ограничения на деятельность кредитных организаций, и направленных на уменьшение банковского риска, а также систему норм, регулирующих процедуры контроля Банком России за соблюдением кредитными организациями этих ограничений"*(100), "систему норм государственновластного характера, имеющую целью обеспечение стабильного и надежного функционирования банковской системы в целом, а также защиту интересов вкладчиков с помощью лицензирования банковской деятельности, установления экономических нормативов функционирования банков и осуществления банковского надзора, главным инструментом которого выступает применение норм воздействия (санкций) от имени государства"*(101), а также "правовую форму закрепления экономически обоснованных требований, предъявляемых к функционированию кредитных организаций, в целях повышения их финансовой устойчивости и минимизации рисков ликвидности и неплатежеспособности"*(102).

Задачей валютного регулирования является проведение разумной денежно-кредитной политики в условиях рыночной экономики, которая выступает инструментом достижения макроэкономических целей государства. В то же время, хотя валютное регулирование, как и иные инструменты денежно-кредитной политики, безусловно, служит целям обеспечения стабильности банковской деятельности, оно является самостоятельной темой для рассмотрения и в настоящем исследовании специально анализироваться не будет.

Задачей пруденциального регулирования является обеспечение стабильности и надежности банков, защита интересов вкладчиков, а также минимизация банковских рисков. "Пруденциальное регулирование не ставит своей задачей предотвратить крах каждого отдельно взятого банка, а всегда нацелено на защиту системного интереса и в этом смысле носит макроэкономический характер"*(103).

Учитывая изложенное, по нашему мнению, пруденциальное банковское регулирование представляет собой систему правовых норм, в которых закрепляются основанные на прямом методе воздействия средства банковского регулирования, устанавливающие специальные ограничения деятельности кредитных организаций, и направленные на обеспечение стабильности банковской системы, защиту прав и интересов вкладчиков и кредиторов, а также минимизацию банковских рисков.

В юридической литературе выделяется также ряд функций, выполняемых пруденциальным регулированием банковской деятельности. Это:

1. Превентивная функция. Главной ее целью является ограничение операций банков, несущих высокую степень риска, для того, чтобы уменьшить потенциальную возможность краха банков. Эта функция имеет три аспекта:

- введение определенных ограничений для предпринимателей, желающих заняться банковской деятельностью, которые заключаются в требовании обязательной государственной регистрации и лицензировании банковской деятельности;

- установление кредитным организациям экономических нормативов, касающихся достаточности капитала, ликвидности и платежеспособности банков, которые определяют основные параметры их функционирования и тем самым сдерживают излишне рискованную активность;

- осуществление непосредственного надзора за соответствием деятельности банков предписаниям экономических нормативов и осуществление непосредственного контроля за законностью их операций.

2. Защитная функция призвана гарантировать интересы вкладчиков в случае краха конкретного банка.

Однако в юридической литературе существует и такое мнение, что функцию защиты банковской системы в целом следует рассматривать в качестве обязанности органа, уполномоченного регулировать деятельность кредитных организаций. Нормы права, регулирующие отношения по контролю Банком России за соблюдением пруденциальных ограничений, образуют институт пруденциального контроля главного регулятора в банковской сфере. Таким образом, пруденциальный контроль Банка России - это правовая процедура, направленная на выявление возможных составов правонарушений, состоящая из трех стадий: получения Банком России необходимой информации, правовой квалификации и принятия решения о применении мер принуждения к подконтрольному субъекту*(104).

3. Обеспечительная функция призвана обеспечить финансовую поддержку конкретного банка в случае его кризисного состояния, которую оказывает Банк России, как кредитор последней инстанции*(105).

Представляется, что сущностью пруденциального регулирования является именно установление специальных ограничений деятельности кредитных организаций. При этом отмеченная выше направленность на ограничение операций банков, несущих высокую степень риска, характерна, как было отмечено, исключительно для пруденциального регулирования. Банковское регулирование, всегда преследуя цель минимизации банковских рисков, достигает ее не всегда путем предъявления требований по ограничению осуществления банковских операций. В ряде случаев минимизация банковских рисков, защита прав и интересов вкладчиков и кредиторов, а также обеспечение стабильности рынка банковских услуг в целом, могут быть достигнуты при помощи инструментов, стимулирующих банковскую активность.

Указанное можно проиллюстрировать на примере регулирования риска ликвидности, направленного на минимизацию указанного риска, которая может быть достигнута сочетанием различных средств регулирования. Нормативы ликвидности (мгновенной, текущей и долгосрочной) регулируют риски потери банком ликвидности, т.е. ограничивают проведение кредитной организацией таких операций, в результате осуществления которых происходит снижение ниже минимально допустимого отношения между активами и пассивами с учетом сроков, сумм и типов активов и пассивов, а также других факторов. При этом такие операции не всегда могут быть связаны с повышенным уровнем риска, а просто могут являться обычными операциями, увеличивающими долю обязательств (пассивов) кредитной организации. Однако согласно требованиям п. 3.4 Инструкции Банка России от 16 января 2004 г. N 110-И "Об обязательных нормативах банков" (с изм. от 31 марта 2008 г. N 1991-У)*(106) (далее - Инструкция Банка России N 110-И) к ликвидным и высоколиквидным активам, т.е. к тем, благодаря наличию которых банк может увеличить свои обязательства, уменьшив при этом опасность нарушения норматива ликвидности, относятся только те финансовые активы банка, которые в соответствии с Положением Банка России от 26 марта 2004 г. N 254-П "О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности" (с изм. от 13 мая 2008 г. N 2010-У)*(107) (далее - Положение Банка России N 254-П) и Положением Банка России от 20 марта 2006 г. N 283-П "О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери" (с изм. от 14 ноября 2007 г. N 1907-У)*(108) (далее - Положение Банка России N 283-П) относятся, в частности, к I и II категориям качества, а также согласно изменениям, внесенным в Инструкцию Банка России N 110-И Указанием Банка России от 14 июня 2007 г. N 1838-У ссуды, вошедшие в портфель однородных ссуд с величиной резерва, не превышающей 20%*(109).

Таким образом, указанные требования побуждают кредитную организацию ограничить осуществление высоко рискованных операций, например, выдачу кредитов, которые в соответствии с требованиями Положения Банка России N 254-П нельзя отнести к первым двум категориям качества, т.е. такие кредиты относятся к сомнительным, проблемным или безнадежным.

С другой стороны, уменьшить риск мгновенной или текущей ликвидности позволяют операции кредитных организаций, связанные с привлечением кредитов рефинансирования, что предполагает, таким образом, увеличение деловой активности банков.

Учитывая изложенное, можно заключить, что банковское регулирование достигает своих целей при помощи инструментов, не только ограничивающих, но и стимулирующих банковскую активность. При этом те инструменты, которые ограничивают осуществление банковских операций, имеют объектом воздействия исключительно такие операции, которые связаны с повышенным уровнем риска. Полагаем, что в государстве с рыночной экономикой, основанной на свободе предпринимательской деятельности, принципиально, чтобы средства банковского регулирования не ограничивали каким-либо образом банковские операции с нормальным уровнем риска.

Инструменты денежно-кредитного регулирования, в основном, стимулируют операции по абсорбированию или стерилизации ликвидности и основаны на косвенном методе воздействия. Что касается такого инструмента денежно-кредитного регулирования, как обязательные резервные требования, которые, являясь "скрытым налогом на банковский бизнес", отнимают часть от пассивных банковских операций, не привязывая состав резервируемых обязательств к уровню их риска, то следует отметить, что роль указанного средства денежно-кредитного регулирования постепенно уменьшается.

В то же время следует комплексно рассмотреть инструменты банковского регулирования, обеспечивающие стабильность рынка банковских услуг, которые не сводятся исключительно к пруденциальному регулированию и надзору*(110). Исходя из этого, выделим вторую важнейшую группу инструментов, применяемых Банком России для обеспечения надежности банковской системы, охватываемых понятием денежно-кредитного регулирования.

В российской юридической литературе некоторые авторы также объединяют инструменты денежно-кредитной политики понятием денежно-кредитного регулирования*(111).

Так, по мнению Г.А. Тосуняна, денежно-кредитное регулирование - это "относительно самостоятельный вид регулирующего воздействия на банковскую систему страны, представляет собой совокупность мер, направленных на изменение таких показателей денежного обращения, как денежная масса в обращении, объем выдаваемых кредитов, уровень процентных ставок и др."*(112).

В то же время указанный автор отмечает, что посредством денежно-кредитного регулирования достигаются цели денежно-кредитной политики*(113), основной из которых, как известно, является обеспечение устойчивости национальной валюты.

Таким образом, при рассмотрении средств банковского регулирования исследователи либо сосредотачиваются в основном на анализе инструментов пруденциального регулирования банковской деятельности, либо если и усматривают в средствах денежно-кредитной политики регулирующее воздействие, то оставляют без внимания тот факт, что средства денежно-кредитной политики, помимо направленности на обеспечение устойчивости национальной валюты, в то же время являются важнейшим регулятором различных процессов на рынке банковских услуг и направлены на обеспечение стабильности такого рынка*(114).

В частности, как отмечается в зарубежной литературе, средства денежно-кредитной политики обеспечивают не только устойчивость национальной валюты, но и подобно инструментам банковского регулирования и надзора, направлены на обеспечение стабильности банковской системы*(115).

Показательна в данном случае организация контроля над банковской системой в Великобритании. Так, Правительство при помощи Банка Англии осуществляет различные формы контроля над банковским сектором. Все они служат двум основным целям. Во-первых, Банк обязан проводить правительственную монетарную (денежно-кредитную и валютную) политику, являющуюся частью общего контроля над экономикой Великобритании. Во-вторых, необходимо поддерживать порядок в банковской системе для защиты населения от возможного краха банков. Эти две функции называют контролем над осмотрительностью и монетарным контролем. При этом требования в этих двух областях часто пересекаются, и основные методы применяемого контроля затрагивают уровни ликвидности банков*(116).

Аналогично и в России такой инструмент денежно-кредитной политики, как например, рефинансирование кредитных организаций или формирование обязательных резервов направлены на регулирование их ликвидности и минимизации банковских рисков с целью обеспечения стабильности в банковской системе и в полной мере могут быть отнесены к средствам банковского регулирования. Как будет показано далее при отнесении тех или иных инструментов к средствам банковского регулирования необходимо применять сущностный, а не формальный подход. При использовании содержательного подхода целесообразно относить к средствам банковского регулирования те инструменты, которые оказывают активное упорядочивающее воздействие на деятельность кредитных организаций с целью обеспечения стабильности в рассматриваемой области, а значит не ограничиваться отнесением к средствам банковского регулирования только тех инструментов, правовое регулирование которых осуществляется законодателем в одноименной главе Закона о Банке России.

Несмотря на то, что основное внимание в данной книге уделено правовому регулированию средств денежно-кредитной политики, а также пруденциального регулирования банковской деятельности, как совокупности основных инструментов, обеспечивающих стабильность банковской деятельности, необходимо правильно определить место пруденциального и денежно-кредитного регулирования в ряду других видов банковского регулирования и дать правильную классификацию тем средствам, которые они используют.

В научной литературе встречается большое число различных классификаций видов банковского регулирования, средств банковского надзора, методов контроля Банка России, мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности, причем во многих случаях имеется в виду одни и те же понятия. К сожалению, единой развернутой классификации средств банковского регулирования не существует, выводы авторов часто противоречат друг другу, в то же время, во многом пересекаясь и совпадая.

Рассмотрим основные классификации средств банковского регулирования и надзора, которые встречаются в литературе.

Как было отмечено, в широком смысле основными видами банковского регулирования выступают валютное и пруденциальное регулирование*(117), с другой стороны, пруденциальное регулирование и инспектирование являются методами (средствами) банковского надзора. Кроме того, выделяются следующие методы осуществления Банком России непосредственного контроля за деятельностью кредитных организаций. Эти методы (средства) следующие:

1. Истребование информации.

2. Направление предписаний.

3. Проведение проверок.

4. Применение санкций*(118).

Вместе с тем в экономической литературе также существуют классификации достойные внимания. Так, экономистами выделяются следующие виды банковского регулирования:

- страхование депозитов;

- ограничения на виды банковских активов;

- разделение банковской деятельности и профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

- требования к капиталу банков;

- проверки банков и лицензирование банковской деятельности*(119).

В то же время в отношении данной классификации следует отметить, что, например, ограничения на виды банковских активов и требования к капиталу банков, по сути, представляют собой разновидность обязательных экономических нормативов, поэтому остается не ясным, почему авторами данной классификации не указываются в этом случае по отдельности и иные экономические нормативы, на основании гл. X Закона о Банке России являющиеся инструментами банковского регулирования и надзора.

Заслуживает внимания классификация средств (инструментов) "пруденциального управления", разработанная белорусским исследователем К. Рудым банковской деятельности, согласно которой пруденциальное управление осуществляется посредством лицензирования банковской деятельности, установления обязательных экономических нормативов, системы страхования вкладов, анализа отчетности и проверок кредитных организаций*(120). Данная классификация интересна тем, что к средствам пруденциального регулирования возможно отнесение системы страхования вкладов. Действительно, цели, функции и сущность пруденциального регулирования и системы страхования вкладов идентичны.

В отношении средств банковского надзора интерес представляет классификация, обосновываемая директором Департамента пруденциального банковского надзора Банка России А.Ю. Симановским:

1. Лицензирование и регистрация кредитных организаций.

2. Текущий надзор, т.е. надзор за повседневной деятельностью кредитных организаций:

а) офсайт надзор, т.е. надзор, осуществляемый без выхода в банк (дистанционный или документарный надзор). Средства, используемые в рамках данного вида надзора, замыкаются в основном на получении и анализе банковской отчетности;

б) онсайт надзор - надзор, осуществляемый непосредственно в банке. Наиболее распространенной формой этого надзора является инспектирование кредитных организаций*(121).

В качестве еще одного подтверждения того, что стабильность рынка банковских услуг обеспечивается совокупностью средств банковского регулирования и надзора, можно привести следующую классификацию средств, обеспечивающих устойчивость банковской системы, содержание которой, собственно, и составляет определенный набор средств банковского регулирования и надзора. В рамках данной классификации выделяются следующие инструменты:

1. Создание системы страхования вкладов.

2. Организация межбанковской информационной службы (автоматизированного банка данных о выданных кредитах).

3. Установление специальных правил ликвидации и регистрации банков, в том числе в случае неплатежеспособности банка.

4. Установление контроля за соблюдением банками установленных экономических нормативов и система действенных имущественных санкций за их нарушение.

5. Установление требований к квалификации и хорошей репутации руководящих лиц банков.

6. Ограничение практики участия банков в капитале компаний, не связанных с финансами, в том числе через дочерние компании*(122).

Наиболее содержательна, на наш взгляд, классификация средств банковского регулирования, предложенная Н.И. Быковой, по мнению которой, к направлениям деятельности Банка России, охватываемым понятием банковского регулирования, можно отнести: "установление обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций; установление обязательных экономических нормативов для кредитных организаций; осуществление денежно-кредитного регулирования (процентные ставки по операциям, операции на открытом рынке, рефинансирование и др.); установление порядка ведения бухгалтерского учета, составления бухгалтерской и статистической отчетности для кредитных организаций; установление порядка создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций; установление требований к уровню подготовки и квалификации руководителей и главных бухгалтеров кредитных организаций, а также установление порядка осуществления банковского надзора и контроля"*(123).

Существуют и классификации средств непосредственно денежно-кредитного регулирования. Так к средствам денежно-кредитного регулирования в экономической литературе относят: квотирование отдельных видов пассивных и активных операций (речь в данном случае идет о формировании обязательных резервов кредитных организаций); введение лимитов на выдачу различных видов кредитов; ограничение на открытие подразделений банков; лимитирование процентных ставок; лицензирование банковских операций; определение видов обеспечения кредитов; регулирование условий выпуска ценных бумаг; различные налоговые методы; операции на открытом рынке и установление экономических нормативов*(124).

Однако, как уже было отмечено, недостатком приведенных классификаций является их неполнота, они не охватывают всех средств, используемых для обеспечения стабильности рынка банковских услуг. Кроме того, такая эклектичность во мнениях различных исследователей не способствует единому пониманию рассматриваемых средств и их места в системе банковского регулирования.

Из приведенных научных позиций видно, что не существует даже единого мнения о соотношении терминов "банковское регулирование" и "банковский надзор (контроль)". Остается не ясным, охватывают ли данные понятия разные инструменты, применяемые Банком России для регулирования банковской деятельности, и в чем их отличие, или же данные термины используются в законодательстве и на практике для обобщенного понимания одних и тех же инструментов. Для выявления и рассмотрения основополагающих средств, призванных обеспечивать стабильность банковской системы, а также для целей настоящей главы в частности, т.е. для создания стройного категориального аппарата по обсуждаемой проблеме и проведения классификации соответствующих средств, следует проанализировать соотношение понятий "банковское регулирование" и "банковский надзор". Исследованию термина "банковское регулирование" был посвящен § 1 настоящей главы, поэтому здесь следует лишь соотнести его с понятием "банковский надзор", чтобы выяснить, какие средства, применяемые Банком России к кредитным организациям, могут быть отнесены к регулированию, а какие, в свою очередь, к надзору.

В юридической и экономической научной литературе также часто используются оба термина и также не раскрывается их соотношение или же данные понятия смешиваются*(125), что приводит к тому, что, например, пруденциальная функция Банка России при описании одних и тех же ее инструментов одинаково часто именуется как пруденциальным регулированием, так и пруденциальным надзором (контролем).

Необходимо уточнить, что понятия "надзор" и "контроль" также различаются по ряду признаков, прежде всего, представителями теории административного права. Основным же отличительным признаком контроля от надзора является наличие (отсутствие) отношений организационной подчиненности. Административный надзор, в отличие от контроля, предполагает осуществление юридически-властных действий в отношении организационно неподчиненных объектов. В процессе административного надзора применяются меры административного воздействия к соответствующим субъектам, а в процессе контроля применяются в основном меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц. Наконец, органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов в то время, как органы надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах*(126). Исходя из положений указанной классификации, становится очевидно, что в области банковской деятельности можно говорить лишь о банковском надзоре, но не о банковском контроле, в силу того, что Банк России как орган банковского регулирования и надзора за нарушение специального банковского законодательства применяет меры воздействия к организационно не подчиненным ему кредитным организациям. По нашему мнению, попытки некоторых авторов представить Банк России как контрольный орган, обосновывая данное предположение широтой предоставляемых ему ст. 75 Закона о Банке России полномочий, нельзя признать верными, так как исходя из приведенной классификации, очевидно, что полномочия Банка России, независимо от их обширности, носят надзорный характер*(127). В частности, С.А. Голубев при рассмотрении надзорных полномочий Банка России приходит к выводу, что Закон о Банке России "не содержит положений, позволяющих утверждать, что Банк России осуществляет какие-либо полномочия в области финансового контроля, кроме надзорных функций"*(128). Кроме того, в научной литературе выделяются принципы, на которых могут быть основаны надзорные функции: "во-первых, надзорный орган не должен быть субъектом тех правоотношений за соблюдением законности, в которых он сам выступает стороной. Во-вторых, орган, осуществляющий надзорные функции должен нести вполне конкретную, определенную законодателем ответственность за недобросовестное или некачественное осуществление своих функций. Причем спрос с контрольных и надзорных органов и их ответственность должны быть особо подробно обозначены именно на законодательном уровне"*(129). В то же время очевидно, что аналогичные принципы могут, и более того, должны быть применимы и к органам, осуществляющим не только надзорные и контрольные функции, но и регулятивные*(130).

При таком подходе предлагается при отнесении тех или иных инструментов к средствам банковского регулирования или банковского надзора исходить из следующего понимания различий указанных функций, согласно которому банковское регулирование - одна из функций Банка России, тесно связанная с функцией банковского надзора. У банковского регулирования и банковского надзора общая основная цель - поддержание стабильности банковской системы. Однако если надзор заключается, главным образом, в наблюдении за соблюдением кредитными организациями требований закона и нормативных актов Банка России и применении к ним в нормативно установленных случаях соответствующих мер воздействия, то банковское регулирование предполагает активное, упорядочивающее воздействие на деятельность кредитных организаций с помощью различного рода инструментов и методов*(131). Данное воздействие не всегда имеет властный характер и опирается, как было отмечено, в основном, на экономические закономерности и диктуемое ими поведение субъектов рынка банковских услуг. При этом основная цель банковского надзора, состоящая в приведении банковской системы и банковской деятельности каждой кредитной организации в соответствие с требованиями законодательства и нормативных актов Банка России, подчинена целям банковского регулирования*(132).

Учитывая изложенное, основанием отнесения тех или иных инструментов к категории средств банковского регулирования, по нашему мнению, не должно служить формальное их закрепление в гл. Х Закона о Банке России. Для признания того или иного инструмента средством банковского регулирования, необходимо исходить из сущности соответствующего средства, применяемого в рамках банковского регулирования.

В свете разграничения регулятивных и надзорных полномочий Банка России представляется возможным сформулировать определение банковского регулирования, осуществляемого Банком России, как регулирование банковской деятельности в части делегированных ему государством полномочий при помощи системы средств, которые имеют правовую форму и оказывают активное, упорядочивающее воздействие на деятельность кредитных организаций, с целью поддержания стабильности банковской системы, защиты прав и интересов вкладчиков и кредиторов, а также минимизации банковских рисков.

При таком подходе становится очевидно, например, что требования к формированию обязательных резервов, которые являются инструментом денежно-кредитной политики и правовое регулирование которых осуществляется нормами гл. III Закона о банках и банковской деятельности, посвященной обеспечению финансовой надежности кредитных организаций, оказывая активное упорядочивающее воздействие на рынок банковских услуг с целью обеспечения его стабильности, безусловно являются средством банковского регулирования.

Сущностный подход должен применяться также и к средствам банковского надзора.

Предлагаемая классификация средств банковского регулирования и надзора по видам банковского регулирования и надзора с учетом используемых Банком России на сегодняшний день инструментов, включает в себя следующие положения:

Средства банковского регулирования и надзора

I. Банковское регулирование:

1. Пруденциальное регулирование:

а) принятие решения о государственной регистрации кредитных организаций и лицензирование банковских операций;

б) предъявление квалификационных требований к руководителям исполнительных органов и главному бухгалтеру кредитной организации;

в) установление обязательных экономических нормативов;

г) установление правил деятельности (банковской, бухгалтерской и статистической отчетности);

д) установление требований к внутреннему контролю;

е) установление требований по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма;

ж) организация системы страхования вкладов и др.

2. Денежно-кредитное регулирование:

а) процентные ставки по операциям Банка России;

б) резервные требования;

в) операции на открытом рынке;

г) депозитные операции;

д) рефинансирование кредитных организаций;

е) валютные интервенции;

ж) прямые количественные ограничения.

3. Валютное регулирование:

II. Банковский надзор:

1. Пруденциальный надзор:

а) истребование информации;

б) предупредительные меры воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности;

в) принудительные меры воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности.

2. Валютный контроль.

3. Инспектирование кредитных организаций*(133).

На наш взгляд, такая классификация позволяет упорядочить основные средства банковского регулирования и надзора в соответствии с их реальной экономической значимостью и современными международными тенденциями в области банковского регулирования и надзора и способствует уяснению места соответствующих средств в фундаменте стабильности рынка банковских услуг. Одновременно, необходимо отметить, что совершенствование механизма правового обеспечения банковской деятельности видится не в абсолютизации какого-либо одного или даже нескольких регуляторов, а в развитии различных инструментов регулирования при признании необходимости каждого из них. С учетом данного положения необходимо рассмотреть максимальное количество средств, обеспечивающих стабильность банковской системы.

Вместе с тем автор книги не ставит своей целью исследование содержания всех инструментов, обеспечивающих стабильность рынка банковских услуг. Как было показано в текущей главе, средства банковского регулирования и надзора отличаются значительным многообразием, вследствие чего подробное рассмотрение каждого из таких инструментов в настоящем исследовании привело бы к поверхностности соответствующего анализа. Таким образом, основное внимание в работе уделено наиболее перспективным, востребованным или же наименее изученным средствам банковского регулирования. Инструменты банковского надзора сознательно исключаются автором из анализируемого поля.