§ 1. Система средств пруденциального регулирования, обеспечивающих стабильность рынка банковских услуг
Банк России имеет очень широкий круг властных полномочий, как в области денежно-кредитного (гл. VII Закона о Банке России), так и пруденциального регулирования, основные средства которого опосредованы нормами гл.
Х Закона о Банке России.В рамках текущего параграфа оптимальной, на наш взгляд, является характеристика правового регулирования системы средств пруденциального регулирования с целью иллюстрации полномочий Банка России в области правового обеспечения стабильности рынка банковских услуг и выявления наиболее эффективных из существующих инструментов такого регулирования в последующих параграфах настоящей главы.
Рассмотрению правового регулирования основных средств денежно-кредитного регулирования, с точки зрения влияния на стабильность банковской системы, будет посвящена гл. IV настоящей книги.
Действующий Закон о Банке России, принятый Государственной Думой 27 июня 2002 г., воспроизводит положения ранее действовавшего Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", закрепляя, что одной из основных целей деятельности Банка России является развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации.
Как было отмечено, в России закреплен и претворен в жизнь принцип осуществления Банком России функции регулирования и надзора за деятельностью банков и иных кредитных организаций, осуществляемых через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, порядок деятельности которого установлен соответствующим положением*(228). Целью такого регулирования и надзора согласно ст. 62 Закона о Банке России, собственно, и выступает поддержание стабильного функционирования банковской системы. Иными словами, пруденциальное регулирование банковской деятельности имеет целью минимизировать различного рода банковские риски и тем самым обеспечить стабильное функционирование банковского сектора экономики в целом*(229).
Банковский риск представляет собой вероятность финансовых потерь и банкротств в процессе банковской деятельности. При этом функционирование банка, как коммерческой организации специальной правоспособности, стремящейся к получению максимальной прибыли, сопряжено с многочисленными рисками, в том числе непредсказуемого характера. Так как риск банка никогда не равен нулю, то он должен планировать риски, взвешивая прогнозируемый размер денежных потерь и степень риска, выраженную как вероятность в процентах. Основной задачей управления банковскими рисками экономисты называют соотнесение прибыльности с соображениями безопасности и ликвидности в процессе управления банковским портфелем, т.е. активами и пассивами банков*(230). Банковские риски классифицируются по различным основаниям, в том числе в зависимости от состава клиентов банка, методов оценки, степени риска, особенностей их учета, возможности минимизации и методов регулирования. Так, на основании определенных Базельским комитетом трех групп рисков, Банком России Письмом от 23 июня 2004 г. N 70-Т было принято указание оперативного характера*(231), где под банковским риском понимается присущая банковской деятельности возможность (вероятность) понесения кредитной организацией потерь или ухудшения ликвидности вследствие наступления неблагоприятных событий, связанных с внутренними факторами (сложность организационной структуры, уровень квалификации служащих, организационные изменения, текучесть кадров и т.д.) и (или) внешними факторами (изменение экономических условий деятельности кредитной организации, применяемые технологии и т.д.).Согласно данному письму к типичным банковским рискам Банк России относит кредитный, страновой, рыночный, фондовый, валютный, процентный, операционный, правовой, стратегический, репутационный риски, а также риск потери ликвидности.
Следует подчеркнуть особое значение цели снижения банковских рисков, для решения которой Банк России использует, в первую очередь, инструменты пруденциального регулирования*(232).
С учетом разработанной классификации средств банковского регулирования, обеспечивающих стабильность банковской системы, полагаем необходимым рассмотреть некоторые средства пруденциального регулирования банковской деятельности с точки зрения эффективности и адекватности их правового регулирования выявленным в гл. I настоящей книги целям банковского регулирования.
Принятие решения о государственной регистрации кредитных организаций, лицензирование их банковских операций
Полномочия Банка России в области государственной регистрации кредитных организаций и лицензирования банковских операций установлены Законом о Банке России, Законом о банках и банковской деятельности, а также рядом нормативных актов Банка России, основными из которых являются Инструкция Банка России от 14 января 2004 г. N 109-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций" (с изм. от 5 февраля 2008 г. N 1977-У)*(233) (далее - Инструкция Банка России N 109-И) и Положение Банка России от 9 июня 2005 г. N 271-П "О рассмотрении документов, представляемых в территориальное учреждение Банка России для принятия решения о государственной регистрации кредитной организации, выдаче лицензий на осуществление банковских операций и ведении баз данных по кредитным организациям и их подразделениям" (с изм. от 27 ноября 2007 г. N 1935-У)*(234).
До вступления в силу Федерального закона от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц"*(235), государственная регистрация кредитных организаций осуществлялась непосредственно Банком России. После вступления указанного закона в силу Банк России только принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, а сама регистрация осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"*(236).
В то же время полномочия по выдаче и отзыву лицензий кредитным организациям на осуществление банковских операций по-прежнему закреплены за Банком России.Помимо общих требований Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", Законом о банках и банковской деятельности и указанными нормативными актами Банка России закреплен целый ряд дополнительных требований к кредитным организациям в целях принятия Банком России решения о государственной регистрации юридического лица в качестве будущей кредитной организации. Среди таких специфических дополнительных требований можно назвать, например, необходимость представления в Банк России наряду с другими документами, бизнес-плана, документов, подтверждающих источники происхождения средств, вносимых учредителями - физическими лицами в уставный капитал кредитной организации, а также анкеты кандидатов на должности руководителя кредитной организации, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации и филиалов.
Целый ряд требований Закон о банках и банковской деятельности и Инструкция Банка России N 109-И предъявляют к учредителям кредитной организации. Ими могут быть юридические и (или) физические лица, участие которых в кредитной организации не запрещено федеральными законами. При этом учредители банка не имеют права выходить из состава участников банка в течение первых трех лет со дня его государственной регистрации. Учредители - юридические лица должны соответствовать определенным требованиям, в частности, иметь устойчивое финансовое положение, достаточно собственных средств для внесения в уставный капитал кредитной организации, осуществлять деятельность в течение не менее трех лет и др. По прямому указанию Инструкции Банка России N 109-И учредители - юридические лица должны соответствовать требованиям Положения Банка России от 19 марта 2003 г. N 218-П "О порядке и критериях оценки финансового положения юридических лиц - учредителей (участников) кредитных организаций" (с изм.
от 15 декабря 2006 г. N 1764-У)*(237). Учредители - кредитные организации также должны быть финансово устойчивы*(238).Как отметил в своем Постановлении от 4 апреля 2002 г. N КА-А40/1767-02 Федеральный арбитражный суд Московского округа*(239), законодателем выражено особое внимание к финансовой стабильности и к благополучию учредителя, определены требования и к источникам денежных средств, которые могут быть использованы в качестве взноса в уставный капитал. Определены также особые правила проверки соответствия учредителей кредитной организации предъявляемым законом требованиям. Законом установлено право Банка России отказать в даче согласия при определенных условиях на совершение сделки купли-продажи доли кредитной организации, финансовое положение которой является неудовлетворительным.
Таким образом, ограничения учредителя в вопросах распоряжения его имуществом в виде доли в уставном капитале кредитной организации служит целям обеспечения финансовых гарантий ее кредиторам, и этим же целям служит предусмотренный ст. 11 Закона о банках и банковской деятельности комплекс мер по оценке финансового состояния каждого учредителя и обеспечения стабилизации вновь созданного банка не только через запрет на изменение размера его активов путем изъятия выбывающим участником-учредителем доли до истечения трех лет работы банка, но и запрет на замену этих лиц на какие-либо иные путем уменьшения доли учредителя банка в первые три года работы.
При представлении соответствующих документов Банк России согласно ст. 15 Закона о банках и банковской деятельности принимает в срок, не превышающий шести месяцев с даты представления всех необходимых документов, решение о государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций или об отказе в этом. Затем после внесения уполномоченным регистрирующим органом в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи, Банк России уведомляет учредителей кредитной организации об этом с требованием произвести в месячный срок оплату 100% объявленного уставного капитала кредитной организации.
И только при предъявлении документов, подтверждающих такую оплату, Банк России в трехдневный срок выдает кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций.Кроме того, за Банком России согласно Закону о банках и банковской деятельности и Положению Банка России от 25 октября 2005 г. N 277-П "О книге государственной регистрации кредитных организаций"*(240), закреплены полномочия по ведению Книги государственной регистрации кредитных организаций, представляющей собой электронную базу данных в отношении следующих объектов учета: кредитных организаций, их представительств и внутренних структурных подразделений, а также филиалов (в том числе созданных на территории иностранных государств) кредитных организаций, зарегистрированных на территории Российской Федерации, и содержащую определенные в данном Положении сведения о них.
Одновременно Банк России при наличии оснований, установленных ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности, вправе или, в определенных случаях, обязан отозвать лицензию у кредитной организации.
Установление квалификационных требований к должностным лицам кредитных организаций
Банк России в рамках полномочий по банковскому регулированию, установленных Законом о Банке России, имеет право предъявлять квалификационные требования к кандидатам на должности членов совета директоров (наблюдательного совета), единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, а также к кандидатам на должности руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиала кредитной организации.
При этом Банк России контролирует соответствие кандидатов на руководящие должности кредитной организации не только при принятии решения о ее государственной регистрации согласно Инструкции Банка России N 109-И. В процессе своей деятельности кредитная организация должна согласовывать с Банком России предполагаемые кандидатуры на указанные в Законе о банках и банковской деятельности должности путем направления в Банк России письменного уведомления, а Банк России, в свою очередь, в месячный срок со дня получения указанного уведомления дает согласие на соответствующие назначения или представляет мотивированный отказ в письменной форме на предусмотренных законом основаниях.
За кредитной организацией также закреплена обязанность в письменной форме уведомлять Банк России об освобождении соответствующих должностных лиц от занимаемых должностей.