§ 2. Установление экономических нормативов, регулирующих деятельность кредитных организаций

Без преувеличения одним из основных инструментов пруденциального регулирования являются экономические нормативы деятельности кредитных организаций, правом установления которых также наделен Банк России как орган банковского регулирования и надзора.

В связи с рассмотрением экономических нормативов, как одного из основных средств, созданных для обеспечения стабильности банковской системы, следует указать на различие стратегической и текущей банковской надежности, о которой упоминают ряд авторов*(241). Так, текущая надежность кредитной организации тесно связана с текущей эффективностью деятельности банка, которая определяется ее финансовыми результатами. Что касается "стабильности банка в долгосрочном плане, то здесь банк может и не получать сегодня сверхприбылей, но стремиться проводить политику обеспечения стратегической стабильности своего положения"*(242). Именно для этого и существуют обязательные нормативы, призванные гарантировать банк от банкротства, в чем и заключается общий смысл банковского регулирования и надзора со стороны Банка России. Таким образом, обязательные нормативы прежде всего должны гарантировать стратегическую надежность банка вне зависимости от мгновенной эффективности его работы.

В ст. 62 Закона о Банке России дан открытый перечень экономических нормативов - разновидности ограничения прав кредитных организаций пруденциального характера, которые кредитная организация обязана соблюдать при осуществлении банковской деятельности. Нормативы установлены в целях защиты прав и законных интересов кредиторов и вкладчиков банков и являются ограничениями права на распоряжение имуществом.

Обязательные нормативы - "требования публичного характера, направленные на поддержание кредитной организацией определенных пропорций показателей деятельности"*(243).

Основным документом, устанавливающим правила определения большинства экономических нормативов, на сегодняшний день является Инструкция Банка России N 110-И.

Таким образом, в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций закон предоставляет Банку России право устанавливать на сегодняшний день следующие экономические нормативы:

- предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации;

- максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков;

- максимальный размер крупных кредитных рисков;

- нормативы ликвидности кредитной организации;

- нормативы достаточности собственных средств (капитала);

- размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков;

- минимальный размер резервов, создаваемых под риски;

- нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц;

- максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим участникам (акционерам).

Экономические нормативы являются классическим примером средства государственного регулирования, основанного на применении экономических закономерностей, и направленного на минимизацию различных банковских рисков, а также на устойчивое функционирование банковской системы в целом. Действительно, в основном они имеют экономическое содержание, доступное для понимания только специалистам в этой области.

Для иллюстрации действия экономических нормативов, необходимо рассмотреть основополагающий норматив, правовое регулирование которого осуществляется сегодня не ст. 62 Закона о Банке России, а ст. 11 и 11.2 Закона о банках и банковской деятельности: минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций, минимальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций. Правовое регулирование указанного норматива выведено также из под действия Инструкции Банка России N 110-И и в целом из компетенции Банка России, который сегодня имеет право определения только его рублевого эквивалента. Включение норм о минимальном размере уставного капитала и собственных средств кредитных организаций в текст Закона о банках и банковской деятельности, а также исключение его установления из компетенции Банка России было осуществлено Федеральным законом от 3 мая 2006 г. N 60-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" и Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(247) (далее - Федеральный закон N 60-ФЗ), вступившим в силу с 1 января 2007 г.

До принятия указанного закона данный экономический норматив в силу его особой значимости также регулировался специальным Указанием Банка России. В соответствии с Указанием Банка России от 1 декабря 2003 г. N 1346-У "О минимальном размере уставного капитала для создаваемых кредитных организаций, размере собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций в качестве условия создания на территории иностранного государства их дочерних организаций и (или) открытия их филиалов, размере собственных средств (капитала) для небанковских кредитных организаций, ходатайствующих о получении статуса банка"*(248), Банк России устанавливал следующие требования:

1.

2. Минимальный размер уставного капитала для создаваемых небанковских кредитных организаций, на день подачи документов в территориальное учреждение Банка России, должен составлять сумму, эквивалентную 500 тыс. евро.

3. Размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций в качестве условия создания на территории иностранного государства их дочерних организаций и (или) открытия их филиалов, по состоянию на первое число месяца, предшествующее дню подачи документов в территориальное учреждение Банка России, должен быть не менее суммы, эквивалентной 5 млн евро. Рублевый эквивалент указанных минимальных размеров ежеквартально устанавливается Банком России.

Такие значения кредитная организация обязана была соблюдать на установленные в данном указании моменты своей деятельности*(249). Однако в силу существования указанного правила была достаточно распространена ситуация, когда размер уставного капитала кредитной организации, которая была зарегистрирована значительное время назад, соответствовавший на момент регистрации установленному размеру, по истечении времени не мог выполнить одной из основных своих функций - гарантировать интересы кредиторов. Безусловно, такое положение не способствовало стабильности в рамках банковской системы. Ситуация осложнялась еще одним немаловажным фактором. При проверках деятельности кредитных организаций часто выявляется также недобросовестность учредителей при формировании уставного капитала, и в первую очередь, это касается кредитных организаций, созданных в начале - середине 90-х гг. прошлого века, которые на сегодняшний день имеют не только небольшой уставный капитал, но и возникают обоснованные опасения в отношении его формирования "ненадлежащими источниками (активами)"*(250).

Сегодня согласно Федеральному закону N 60-ФЗ банк, имевший на 1 января 2007 г. собственные средства (капитал) в размере ниже суммы рублевого эквивалента 5 млн евро, вправе продолжать свою деятельность при условии, что размер его собственных средств (капитала) не будет снижаться по сравнению с уровнем, достигнутым на 1 января 2007 г. При снижении размера собственных средств (капитала) банка вследствие изменения методики определения размера собственных средств (капитала) банк в течение 12 месяцев должен достичь либо минимального размера собственных средств (капитала), рассчитанного по новой методике (для банков, имевших на 1 января 2007 г. собственные средства (капитал) в размере, равном сумме рублевого эквивалента 5 млн евро и выше), либо размера собственных средств (капитала), имевшихся у него на 1 января 2007 г., рассчитанного по новой методике (для банков, имевших на 1 января 2007 г. собственные средства (капитал) в размере ниже суммы рублевого эквивалента 5 млн евро).

Следует заметить, что рассматриваемый норматив минимального размера уставного капитала представляет собой так называемый статический аспект достаточности капитала, необходимость соблюдения которого, как было отмечено, привязывается к определенным моментам деятельности кредитной организации. В то же время существует и понятие динамической стабильности собственных средств, которому в банковском праве соответствует второй важнейший норматив - достаточности собственных средств (капитала) банка*(253) (Н1), числовые значения и методика расчета которого установлены в Инструкции Банка России N 110-И. Как верно отмечается в научной литературе, "размер уставного капитала, зафиксированный в уставе общества, никогда не соответствует стоимости реально полученных обществом денежных средств и имущества, ибо речь идет о статике и динамике в соотношении уставного капитала и имущества в условиях функционирования банка"*(254). Указанный норматив согласно п. 2.1 указанной Инструкции регулирует (ограничивает) риск несостоятельности банка и определяет требования по минимальной величине собственных средств (капитала) банка, необходимых для покрытия кредитного и рыночного рисков, и который определяется как отношение собственных средств (капитала) банка*(255) к суммарному объему активов, взвешенных по уровню риска ("коэффициент Кука"). Минимально допустимое значение норматива Н1 устанавливается в зависимости от размера собственных средств (капитала) банка: для банков с размером собственных средств (капитала) не менее суммы, эквивалентной 5 млн евро - 10%, для других - 11% и должно соблюдаться банком в процессе его деятельности.

С учетом выделяемой в литературе классификации, обязательные экономические нормативы делятся на две группы: нормативы, несоблюдение которых следует рассматривать в качестве признаков (например, норматив ликвидности), сигналов к проведению дополнительного содержательного анализа ситуации, а также нормативы, выполнение которых следует рассматривать в качестве критериев развития ситуации в банке. Главным нормативом из последней группы является норматив достаточности капитала*(256).

Как справедливо отмечает А.В. Ерицян, "необходимо подчеркнуть особую значимость базового норматива - минимального размера собственных средств (капитала) кредитной организации. Данный норматив обеспечивает наличие достаточного объема капитала банка и является основой для расчета значений иных нормативов. Поэтому необходим особый режим контроля за соблюдением кредитными организациями данного норматива, устанавливающий такие правила, которые бы стимулировали поддержание значения данного показателя в допустимых значениях"*(257).

Следует отметить, что такой стимуляцией, по сути, является сама методика определения обязательных экономических нормативов, практически все из которых, за исключением норматива ликвидности, рассчитываются исходя из размера собственных средств кредитной организации, побуждая, таким образом, для соблюдения необходимых значений таких нормативов поддерживать размер собственных средств на необходимом уровне. Например, согласно п. 4.1 Инструкции Банка России N 110-И норматив максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков (Н6) регулирует (ограничивает) кредитный риск банка в отношении одного заемщика или группы связанных заемщиков и определяет максимальное отношение совокупной суммы кредитных требований банка к заемщику или группе связанных заемщиков к собственным средствам (капиталу) банка, и не должен превышать 25%. Таким образом, очевидно, что чем больше размер собственных средств банка, тем больше будет допустимая максимальная сумма кредитных требований банка к заемщику или группе взаимосвязанных заемщиков, иными словами, тем больше банк сможет выдать кредитов. Обратной стороной наличия такой зависимости от размера собственных средств (капитала) являются попытки банков всеми законными и незаконными путями увеличить размер собственных средств, если не в реальности, то на бумаге. Таким образом, применение обязательных экономических нормативов, как основных инструментов пруденциального банковского регулирования, направленных на обеспечение стабильности банковской системы, не всегда достигает искомой цели, а, наоборот, при превращении в необходимость для кредитных организаций соблюдения неких формальных критериев может стать фактором дестабилизации из-за потери прозрачности и достоверности информации, представляемой банками регулятору.

Следует отметить, что частично минимизировать негативные последствия низкого размера уставного капитала и собственных средств российских кредитных организаций и ориентировать их на поддержание адекватной величины капитала призваны нормы указанного выше Федерального закона N 60-ФЗ.

Как отмечается в пресс-релизе Базельского комитета по банковскому надзору о Базеле II, капитал служит основой развития любого банка и обеспечивает способность банка компенсировать неожидаемые убытки. Эффективно управляемые банки с адекватной величиной капитала более устойчивы в отношении потерь и в большей степени способны (по сравнению с недостаточно капитализированными банками) предоставить кредиты розничным клиентам и субъектам бизнеса на протяжении всего цикла деловой активности, в том числе в периоды ее спадов. Таким образом, достаточный уровень капитала способствует укреплению общественного доверия к банковской системе в целом*(258).

Вместе с тем очевидно, что отмеченные выше изменения смогут лишь частично решить проблему формального соблюдения банками экономических нормативов как критериев устойчивости кредитных организаций. В то же время это позволит встать на путь достижения должного уровня капитализации российской банковской системы и в большей степени приблизиться к обеспечению реальной ответственности банка перед кредиторами в пределах минимального размера имущества, в силу наличия надзора со стороны Банка России за соответствующим размером и порядком формирования имущества банка*(259).

В целях характеристики правового регулирования обязательных экономических нормативов, следует, на наш взгляд, остановиться на рассмотрении норматива минимального размера резервов, создаваемых под риски.

Так, ст. 24 "Обеспечение финансовой надежности кредитной организации", включенная законодателем в гл. III "Обеспечение стабильности банковской системы, защита прав, интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций" Закона о банках и банковской деятельности, предусматривает, что в целях обеспечения финансовой надежности кредитная организация обязана создавать резервы (фонды), в том числе под обесценение ценных бумаг, порядок формирования и использования которых устанавливается Банком России. При этом минимальные размеры резервов (фондов) устанавливаются Банком России.

Общий порядок формирования резервов установлен Положением Банка России N 283-П. По сравнению с ранее действовавшим Положением Банка России от 9 июля 2003 г. N 232-П "О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери"*(260) новое Положение Банка России N 283-П, следуя международному содержательному подходу к банковскому регулированию и надзору, в большей степени ориентировано на применение кредитными организациями мотивированного суждения.

Согласно п. 1.3 указанного Положения под возможными потерями кредитной организации применительно к формированию резервов понимается риск понесения убытков в будущем по причине возникновения таких обстоятельств, как, например, неисполнение обязательств контрагентами кредитной организации по заключенным ею сделкам (совершенным операциям); снижение стоимости активов кредитной организации или увеличения объема обязательств и (или) ее расходов по сравнению с ранее отраженными в бухгалтерском учете.

С целью минимизации соответствующих рисков кредитная организация обязана создавать резервы, классифицируя на основании п. 1.4 Положения Банка России N 283-П отдельные элементы расчетной базы резерва в одну из пяти групп риска с точки зрения вероятности потерь. Для реализации указанной задачи кредитная организация самостоятельно, исходя из оценки влияния различных факторов риска, выявленных в результате анализа финансовой отчетности контрагента и других данных о состоянии и финансовых результатах деятельности контрагента, в соответствии с методиками, утвержденными внутренними документами кредитной организации, отвечающими требованиям Положения Банка России N 283-П, оценивает финансовое состояние контрагента с целью выявления вероятности невыполнения им договорных обязательств.

При этом перечень используемых для анализа финансового положения контрагента показателей и порядок их расчета определяются кредитной организацией самостоятельно в зависимости от отрасли (направления) и сферы деятельности контрагента, задач анализа и с учетом всей имеющейся информации как на отчетные, так и на внутримесячные (внутриквартальные) даты.

На основании указанной информации и с учетом иных существенных факторов кредитная организация выносит мотивированное (профессиональное) суждение об уровне соответствующего риска. При этом она должна приложить все разумные усилия для получения информации, необходимой для принятия мотивированного суждения о размере резерва на возможные потери.

Практически аналогичный порядок для формирования резервов на возможные потери по ссудам установлен Положением Банка России N 254-П.

Собственно, "само понятие мотивированного суждения (хотя и не называвшегося так) появилось вместе с первой инструкцией Банка России по резерву на возможные потери по ссудам"*(261). Роль регулятора здесь выражается в том, что ему "важно знать, что его "подопечные" правильно оценивают риски, верно выстраивают свою кредитную политику и не подвергают свою организацию и ее клиентов опасности катастрофы"*(262).

Таким образом, в рамках указанного средства пруденциального регулирования банковской деятельности можно наблюдать симбиоз банковского регулирования рассматриваемых отношений со стороны Банка России посредством установления комплекса специальных нормативных требований по формированию соответствующих резервов и саморегулирования кредитными организациями при помощи формулирования мотивированного суждения об уровне рисков и размере резервов. В качестве инструмента пруденциального банковского надзора в рассматриваемом случае выступают закрепленные в гл. 8 Положения Банка России N 283-П и гл. 9 Положения Банка России N 254-П полномочия Банка России, реализуемые его территориальными учреждениями в ходе инспекционных проверок, по оценке обоснованности мотивированного суждения кредитной организации и правильности формирования соответствующего резерва на возможные потери. Учитывая изложенное, применение данного экономического норматива является одним из перспективных направлений пруденциального регулирования, так как основывается не столько на мнении регулятора, сколько на суждении самой кредитной организации об уровне рисков, а, следовательно, как было отмечено, реализует на национальной почве тенденции международного пруденциального регулирования и надзора. В данном контексте следует остановиться на достаточно сложной для российского рынка банковских услуг проблеме эффективности мотивированного суждения кредитных организаций как способа минимизации банковских рисков и основы рассмотренных выше средств пруденциального банковского регулирования. Следует признать не вполне удачными нормы указанных положений Банка России с точки зрения обеспечения надежности банковской системы. Как было отмечено в гл. I настоящей книги, при отсутствии должного уровня развития соответствующего рынка и главное, рыночной дисциплины, прямое копирование зарубежного содержательного подхода к банковскому регулированию и надзору будет производить дестабилизирующий эффект. Практика применения указанных положений Банка России свидетельствует о преждевременности внедрения инструмента мотивированного суждения в том виде, в котором этот институт существует за рубежом. Рассматриваемыми положениями Банка России, с одной стороны, предоставлена практически неограниченная свобода кредитным организациям по классификации соответствующих активов в различные категории качества, а с другой стороны, полномочия Банка России по контролю за правильностью и обоснованностью классификаций активов кредитных организаций сведены к минимуму и ограничиваются в основном полномочиями рекомендательного характера. В российских условиях такое правовое регулирование неизбежно приводит к злоупотреблениям свободой со стороны кредитных организаций. В качестве иллюстрации можно привести установленный Банком России порядок оценки кредитного риска кредитной организацией. Согласно Положению Банка России N 254-П для минимизации кредитного риска кредитные организации должны изучать информацию о заемщиках. При этом в соответствии с п. 3.1 Положения Банка России N 254-П оценка кредитного риска по каждой выданной ссуде (профессиональное суждение) должна проводиться банком на постоянной основе. Кредитная организация выносит профессиональное суждение по результатам комплексного и объективного анализа деятельности заемщика с учетом его финансового положения, качества обслуживания долга по ссуде, а также всей имеющееся у кредитной организации информации о любых рисках заемщика. При этом источники получения информации кредитная организация определяет самостоятельно исходя из необходимости и достаточности такой информации для формирования профессионального суждения о размере расчетного резерва. Положением Банка России N 254-П устанавливается также примерный перечень информации, которую кредитная организация может использовать для анализа финансового положения заемщика. Указанные оценочные критерии необходимости и достаточности информации, отсутствие нормативно закрепленной обязанности кредитных организаций по включению в досье заемщиков определенного перечня информации, существенно затрудняют осуществление эффективного надзора за качеством профессиональных оценок и, главное, практически блокируют применение мер ответственности, так как профессиональному суждению регулятора противостоит основанное на содержании правовых норм профессиональное суждение банка.

В сложившейся ситуации представляется совершенно справедливым мнение начальника департамента банковского регулирования и надзора Банка России А.Ю. Симановского о том, что "признание приоритета за содержательным началом в общем случае не может в существующей ситуации восприниматься как принципиальный отказ от установления норм и правил"*(263). Вместе с тем, по нашему мнению, важным является не только потенциальное признание необходимости существования норм и правил в рассматриваемой области, но и достаточно детализированное их нормативное закрепление. Необходимо внести изменения в Положение Банка России N 283-П и Положение Банка России N 254-П, которыми бы определялись более четкие и детализированные ориентиры, по которым должны создаваться методики, в частности, оценки финансового состояния контрагентов кредитных организаций с целью выявления вероятности невыполнения ими договорных обязательств, за несоблюдение которых Банк России как орган банковского надзора имел бы возможность применять предупредительные и принудительные меры воздействия, в том числе основанные на профессиональном суждении регулятора. При этом необходимо обязать кредитные организации создавать такие внутренние правила, процедуры и методики, в которых бы детализировались достаточно четкие нормативные предписания.

Завершая характеристику правового регулирования обязательных экономических нормативов, следует отметить возможные в ближайшем будущем изменения в их правовом регулировании, связанные с отказом от унификации экономических нормативов и переходом к их дифференциации в зависимости от финансовой устойчивости банков. Согласно заявлению заместителя председателя Банка России г. Меликьяна, "предполагается создание системы поощрений для банков с высокой степенью финансовой устойчивости, имеющих прозрачную структуру собственности, большой опыт работы и хорошую систему корпоративного управления. Такие банки могли бы реже подвергаться проверкам, а нормативы для них могли бы стать такими, которые бы позволяли активнее двигаться вперед"*(264).