§ 3 Функции банковского регулирования. Проблема разграничения компетенции субъектов банковского регулирования.
Настоящий параграф йосвящен анализу одной из принципиальных проблем государственного регулирования банковской деятельности - концепции системы органов государственного управления, входящих в управленческую систему в сфере банковской деятельности.
При этом, по нашему мнению, под системой органов банковского регулирования следует понимать совокупность органов, находящихся в определенной связи друг с другом, наделенных специальной компетенцией в области банковского регулирования и обладающих определенной независимостью при принятии решений, которые осуществляют государственное регулирование банковской деятельности на основе принципов разделения компетенции, укрепления банковской системы, баланса интересов государства, кредитных организаций, клиентов и вкладчиков.
Системы органов может и не существовать, когда все функции государственного регулирования выполняет один орган банковского регулирования, - как правило, Центральный банк страны. В такой модели могут существовать организационно выделенные органы управления (регулирования), но фактически находится в отношениях полной субординации с Центральным банком. Именно такая система е\\ ществует в настоящий момент в Российской Федерации.
Мы исходим из того, что такая система не является оншмальной для России и играет роль временного переходного этапа к трансформированию данной системы в систему с несколькими субъектами регулирования и перераспределением функций регулирования между Банком России и иными органами государственного регулирования.
Для анализа системы органов банковского регулирования и места в ней конкретных субъектов, осуществляющих государственное регулирование банковской системой, необходимо выделить в регулировании функционально укрупненные категории, которые позволили бы анализировать государственное регулирование на уровне системных процессов.
Представляется, что для данных целей можно выделить следующие функции регулирования:
- Надзор за созданием и государственная регистрация кредитных организаций;
- Лицензирование банковской деятельности;
- Общий и пруденциальный надзор за банковской деятельностью, установление и поддержание правового режима банковской деятельности;
- Экономическое регулирование банковской системы (регулирование обязательных резервов коммерческих банков, система рефинансирования и политика учетной ставки);
- Обеспечение кредитных организаций банковскими услугами (ведение банковских счетов банков и их расчетно-кассовое обслуживание, кредитование и др.);
- Антимонопольное регулирование в сфере банковской деятельности;
- Нормотворчество в сфере банковской деятельности (делегированное нормотворчество).
Действующее законодательство все вышеперечисленные функции, за исключением антимонопольного регулирования, в настоящий момент возлагает на Центральный банк Российской Федерации, который является практически единственным в сфере банковской деятельности органом государственного управле-
Некоторые авторы даже отождествляют принцип государственного регулирования банковской деятельности с банковским регулированием, осуществляемым Банком России.[60]
В литературе активно ведется дискуссия о целесообразности совмещения всех регулятивных функций в компетенции одного лица.
Г. А. Тосунян справедливо отмечает, что перечень задач, решаемых Банком России согласно действующему банковскому законодательству, вызывает серьезные сомнения, - во всяком случае, такого сочетания функций которым он наделен, нет ни у одной банковской структуры в мире. Нигде лицензирование и регистрация коммерческих банков и других кредитных учреждений, контроль и надзор за их деятельностью, расчетно-кассовое обслуживание, резервные функции, а вдобавок еще и подзаконное нормотворчество не сосредотачиваются в одних руках. И уже полным нонсенсом считается сочетание всего этого с деятельностью Банка России как хозяйствующего субъекта. Больший монополизм трудно представить.[61]
JI. Г. Ефимова также отмечает, что сосредоточение всех административных функций в руках банка России приводит к чрезмерной бюрократизации, излишней зарегламентированности, злоупотреблениям и, в конечном счете снижению эффективности государственного управления.[62]
Иная точка зрения, высказываемая в основном представителями банка России, состоит в том, что такое полный объем функций регулирования, сосредоточенный в компетенции Банка России играет положительную роль, поскольку
позволяет осуществлять системный надзор и регулирование деятельности кредитных организаций.[63]
Как отмечает Я. А. Гейвандов, Банк России представляет собой государственный орган управления с возложенными на него особыми функциями, применяемыми в сфере денежно кредитных отношений, а также банковской деятельности[64].
Особенность правовой природы Банка России состоит в том, что он как орган государственного управления осуществляет конституционные функции и функции, возложенные на него законом. В соответствии со ст. 75 Конституции Российской Федерации Центральный банк обладает исключительным правом на осуществление денежной эмиссии, обеспечение и защита устойчивости рубля - основная функция Банка России.
Из этого следует важный вывод, что любые другие функции, за исключением денежной эмиссии и защиты рубля не могут рассматриваться как имманентно присущие именно Банку России и в перспективе не исключается возможность перераспределение компетенции по управлению банковской системой между Центральным банком и другими управленческими органами.[65]
Необходимость разделения управленческих функций прослеживается на протяжении всего существования российской банковской системы в ее современном виде.
Неадекватные и неэффективные действия Центрального банка РФ во время банковских кризисов, особенно в августе 1998 г., неоднократно демонстрировали это.Необоснованность установления отдельных нормативов (в частности ситуация с установлением минимального размера собственных средств для кредитных организаций рассматривалась выше), дискриминационный характер применения мер воздействия к отдельным банкам, волюнтаризм в формировании банковской системы - все это снижает привлекательность инвестирования средств в банковскую систему России, затрудняет работу коммерческим банкам, ведет к снижению авторитета Банка России.
По мнению ряда авторов для эффективного регулирования банковской деятельности функции регулирования должны быть распределены между несколькими органами. Помимо этого в управленческую систему банковского регулирования должен быть заложен принцип противодействия централизации. Данное построение системы государственного регулирования характерно для всех банковских систем развитых стран Запада, Японии и других стран.[66]
В качестве примера децентрализации банковского регулирования как правило рассматриваются банковские системы Франции[67] и ФРГ[68].
Анализируя французскую модель банковского регулирования Л. Зубчен- ко, выделяет следующие принципы построения системы надзора:
- двойной надзор за деятельностью банков со стороны Министерства экономики и финансов и центрального Банка Франции;
- разработка конкретных направлений, правил и функций контроля четырьмя организациями: Национальным кредитным Советом, Комитетом банковского регулирования, Комитетом кредитных учреждений и Банковской комиссией;
- обязательное участие банков в профессиональных объединениях - французской ассоциации банков, ассоциации финансовых обществ.[69]
Национальный кредитный совет состоит из 31 члена и выполняет консультационные функции при разработке денежной и кредитной политики, основных условий функционирования банковской системы Франции.
Комитет банковского регулирования возглавляет министр экономики и финансов. В состав Комитета входят представители Французской ассоциации банков, профсоюзов, специалисты в области банковской деятельности. Комитет устанавливает нормы и правила в сфере банковской деятельности: состав и размер уставного капитала банков, правила открытия структурных подразделений, антимонопольные правила и поддержание конкуренции, стандарты банковских операций и др. Решения комитета оформляются в виде постановлений министерства экономики и финансов.
Комитет кредитных учреждений состоит из шеста членов и возглавляется управляющим Банка Франции. Основной функцией Комитета является рассмотрение вопросов создания и преобразования банков и выдача разрешений на их создание.
Основной функцией Банковской комиссии является непосредственный надзор за деятельностью банков. Банковская комиссия применяет принудительные меры воздействия в виде требований о соблюдении законодательства, предписаний о необходимости принятия мер для улучшения работы банков, дисциплинарные меры по отношению к руководству банков, денежные штрафы, отзыв лицензий.
Особенностью данной системы органов является их автономия друг от друга путем различной подчиненности и разделения функций. Кроме того, Банк Франции напрямую практически не выполняет функции лицензирования и надзора за кредитными организациями. Данные функции возложены на ряд независимых органов, что обеспечивает объективность рассмотрения вопросов банковской деятельности.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что “система органов управления кредитных учреждений Франции построена таким образом, чтобы соблюдалось своеобразное разделение властей, в котором Банк де Франс отведена роль исполнительного органа”[70].
Верхний уровень банковской системы ФРГ составляют Немецкий Федеральный банк, а также Федеральное ведомство по надзору за кредитным делом, которое помимо осуществления контрольно-надзорных функций над субъектами нижнего уровня и применения к ним санкций, выполняет также функцию лицензирования банковской деятельности.[71]
Достаточно интересна система органов государственного регулирования банковской деятельности в США.
В США действует дуалистическая банковская система, включающая в себя более 15 ООО банков. Под дуалистической банковской системой понимается такая система регулирования в которой компетенция и функции регулирования распределены между федеральными органами регулирования и органами банковского регулирования штатов. В основе разделения полномочий лежит как субъектный состав - банковское учреждения, регистрируемые федерацией и штатами, так и функциональное разделение в зависимости от компетенции субъектов. На федеральном уровне основными распорядительными органами являются Служба финансового контролера, Совет управляющих Федеральной резервной системы и Корпорация страхования вкладов. Кроме того, банковским регулированием занимается также комиссия по ценным бумагам и бирже, министерство финансов, министерство юстиции, Федеральный Совет по ревизии финансовых учреждений и другие учреждения. На уровне штатов действуют департаменты по банковскому регулированию, которые не только осуществляют банковский надзор, но и проводят регистрацию уставов банков.[72]Здесь следует отметить, что система государственного регулирования США в принципе не приемлема для России в силу того, что во-первых, американская система государственного регулирования банковской деятельности основана на совершенно иных принципах построения банковской системы, принципах федерализма и иной правовой системе, чуждой российскому праву. В силу этого, как совершенно справедливо отмечает А. В. Молчанов[73], концепция реформирования банковской системы, выдвинутая Межбанковским Финансовым Домом в основе которой лежат принципы построения Федеральной Резервной Системы США, не может быть применена в России и, по мнению Банка России, является вредной[74], поскольку развитие данной теории ведет к расшатыванию федерализма.
Вместе с тем, опыт американской модели государственного регулирования банковской деятельности имеет ряд положительных моментов. Во-первых, это наличие и эффективная деятельность нескольких органов государственного регулирования с определенной компетенцией и ответственностью за конкретные действия; во-вторых, это принцип разделения компетенции и противодействие централизации; в третьих, это интересный опыт предоставления субъекту частного права - Федеральной корпорации страхования вкладов прав по надзору и регулированию банковской деятельности.
Данный опыт тем более актуален для нашей страны, поскольку у нас сложилась аналогичная ситуация, в связи с созданием Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) в организационно-правовой форме открытого акционерного общества, а затем, в соответствии с законом, преобразования еге в некоммерческую организацию - государственную корпорацию. В соответствии с Федеральным Законом “О реструктуризации кредитных организаций” на АРКО возложены отдельные функции, присущие государственному регулированию деятельности кредитных организаций, что в целом не удивительно, поскольку реструктуирование банковской системы является целенаправленным процессом основанном на жестком государственном регулировании.Данные положения куда более как ярко иллюстрируют наличие в механизме государственного регулирования банковской деятельности большинства развитых в экономическом отношении стран сложной системы регулирующих органов.
В настоящий момент в Российской Федерации не существует системы органов банковского регулирования в силу того, что почти все функции банковского регулирования и надзора сосредоточены в компетенции Банка России. Наличие же внутренних структурных подразделений в Центральном Банке, осуществляющих банковское регулирование, в силу их организационной подчиненности, неопределенности функций и структурной аморфности нельзя рассматривать как систему. Создание Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) также нельзя рассматривать как создание полноценного органа государственного регулирования банковской деятельности, поскольку АРКО не обладает самостоятельными регулятивными функциями.
В настоящий момент Банк России наделен не только полномочиями осуществлять почти все надзорные функции и функции банковского регулирования, но и осуществляет банковскую деятельность, а также проводит денежнокредитную политику. Соединение всех этих функций на наш взгляд недопустимо и приводит к снижению эффективности регулирования, нарушениям прав кредитных организаций.
Следует отметить, что в структуре Банка России существуют подразделения, между которыми определенным образом распределены функции, определены процедуры принятия решений.
Например, в Положении Банка России “Об отзыве лицензий на осуществление банковских операций у банков и иных кредитных организаций” от 2 апреля 1996 г. N 264 с изм., утвержденным Приказом Банка России от 2 апреля 1996 г. N 02-78, решение об отзыве лицензии на осуществление банковских операций принимается Комитетом банковского надзора Банка России на основании ходатайств территориальных Главных управлений (Национальных банков) Банка России, а также структурных подразделений Банка России и оформляется Приказом Центрального банка Российской Федерации. Но все департаменты, комитеты и иные структурные подразделения не обладают главным необходимым фактором, обеспечивающим беспристрастность и объективность при принятии решений - независимостью от Банка России.
Известны случаи, когда принятие решений о создании или прекращении банков обуславливалось не заботой об укреплении банковской системы, а политическими и иными интересами Банка России, в том числе и как субъекта банковской деятельности.
Представляется, что, по крайней мере должны быть разделены конституционные функции, возложенные на Банк России по обеспечению устойчивости рубля, эмиссии денег и проведения финансово-кредитной политики, а также примыкающая к ним функция валютного (экономического) банковского регулирования и функции по регистрации и лицензированию банковской деятельности, банковскому надзору и нормотворческая функция.
Государственное регулирование банковской деятельности, как было показано выше, является сложным процессом и представляется вполне обоснованной позиция, высказанная Г. А. Тосуняном о необходимости специального закона о государственном управлении банковской системой страны[75]. Вместе с тем, реалии нашей политической и правовой действительности приводят к выводу, что
принятие такого закона в ближайшее время крайне проблематично, поэтому целе-
\\
сообразнее в данной ситуации иДти по пути эволюционного развития законодательства в банковской сфере и внесения соответствующих изменений в действующие законодательные акты.
По данному вопросу позиция Банка России в целом известна, бескомпромиссна и остается неизменной на протяжении ряда лет[76]. Попытка создать орган банковского регулирования, ограничивающий монополию Банка России в данной области, хотя бы с минимальными полномочиями - Национальный банковский совет, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 ноября 1994 г. встретила жесткую реакцию со стороны Центрального Банка.
Позиция Банка России была сформулирована на международном российско-германском симпозиуме “Банковское законодательство и проблемы формирования стабильной банковской системы”[77] в выступлении заместителя Председателя Банка России К. Д. Лубенченко и сводится к тому, что Национальный банковский совет может существовать только в форме консультационного органа, без каких-либо полномочий. Если Государственная Дума и иные органы будут вме- шиватъся в деятельность Банка России, то это неприемлемо, ведет к подрыву авторитета Центрального банка Российской Федерации. Почему-то, авторы данной позиции не учитывают, что наличие нескольких органов государственного регулирования не ведет к подрыву авторитета Федерального Банка Германии, Банка Франции, Федеральной резервной системы США, а также, тот факт, что произвол и неадекватные действия Банка России в гораздо большей степени подрывают авторитет и приносят вред банковской системе страны.
На наш взгляд, наиболее удачной системой органов государственного регулирования банковской деятельности в России явилось бы создание такой системы регулирования, в которой:
во-первых, проводилось бы четкое разделение государственного регулирования и саморегулирования с закреплением за саморегулирование^ в законодательном порядке определенных функций, в частности консолидирование и обобщение банковской практики, обжалование нормативных и иных актов, нарушающих права кредитных организаций, банковское законодательство. Это позволило бы в значительной мере преодолеть пробелы банковского законодательства и хаос, наблюдающийся в отдельных сферах банковской деятельности вследствие отсутствия у банков и их работников достаточного опыта.
во-вторых, функции банковского регулирования разделялись бы между несколькими органами, по нашему мнению оптимальное число - три, в которые входили бы представители законодательной и исполнительной власти, что позволило бы осуществлять контроль за деятельностью Банка России, привело бы к большей стабильности банковской системы;
в-третьих, четко установлена ответственность органов банковского регулирования и надзора за незаконные действия, приносящие ущерб субъектам банковской системы.
Создание такой системы явится фактором стабилизации государственного регулирования банковской деятельности, поскольку субъекты банковской системы будут защищены от произвольно принимаемых решений со стороны Банка России, будет отделено государственное регулирование от собственно банковской деятельности Банка России. Наиболее значимые акты регулирования (государственная регистрация кредитных организаций, выдача и отзыв лицензии) будут приниматься консолидированным решением органов, входящих в систему органов государственного регулирования банковской деятельности, что повысит их объективность, законность и целесообразность.
Кроме того, в настоящий момент государственная регистрация кредитных организаций осуществляется в соответствии с п. 6 статьи 4 Закона “О Центральном банке РФ” Банком России, независимым от органов исполнительной власти субъектом, которому данное правомочие делегировано Законом. Кредитные организации являются юридическими лицами, кроме того относятся к субъектам частного права.
В соответствии со статьей 51 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Таким образом, наблюдается некоторое несоответствие между банковским законодательством и гражданским. Данный факт можно объяснить атавизмом государственно-монополистической банковской системы, а также целесообразностью и концепцией выполнения Банком России всех функций банковского регулирования.
В силу этого, по нашему мнению, функция государственной регистрации кредитных организаций должна реализовываться подконтрольным органом Министерства юстиции Российской Федерации или, по крайней мере, осуществляться Банком России в соответствии с Законом “О Центральном банке Российской Федерации” на основании заключения такого органа.
Положительным моментом существующей системы банковского регулирования является оперативность в решении задач банковского регулирования, комплексность регулирования, однако данные факторы далеко не всегда способствуют стабилизации банковской системы, а чрезмерная оперативность иногда, напротив, ведет к дестабилизации деятельности кредитных организаций.
Представляется, что для формирования стабильной банковской системы в Российской Федерации необходимо создать систему органов государ-
ственного регулирования банковской деятельности, состоящую из следующих органов, обладающих функциональной независимостью:
- Государственный комитет по вопросам банковской деятельности, орган в состав которого целесообразно ввести представителей Палат Федерального собрания, а также, Министерства финансов РФ и Министерства юстиции РФ.
- Российская банковская комиссия (инспекция), - независимый орган надзора за банковской деятельностью.
- Банк России, выполняющий в сфере государственного регулирования банковской деятельности функции исполнительного органа банковского регулирования, а также осуществляющий валютное (экономическое) регулирование банковской системы страны.
В сфере саморегулирования целесообразно наделение какого - либо негосударственного органа банковского саморегулирования, например, Ассоциации российских банков, определенными полномочиями, в области обобщения банковской практики, установления стандартов банковской деятельности, носящих обязательный для кредитных организаций характер, вынесения рекомендательных заключений по вопросам банковской деятельности, обжалования действий и нормативных актов Банка России, а также органов государственной власти, затрагивающих интересы всех субъектов банковской деятельности.
При такой системе в компетенцию Комитета по вопросам банковской деятельности входило бы рассмотрение вопросов о законности создания, реорганизации и прекращения деятельности банков и иных кредитных организаций, оформляемое заключением, на основании которого Банк России, как исполнительный орган, осуществлял бы государственную регистрацию кредитных организаций. К компетенции данного органа целесообразно отнести и нормотворческую функцию в области банковского законодательства.
Банковская комиссия (инспекция) явилась бы надзорным органом, осуществляющим контроль и надзор за банковской деятельностью и финансовым состоянием кредитных организаций. К компетенции данного органа относилось
бы применение мер воздействия к кредитным организациям, пруденциальный надзор, право ходатайствовать в Комитет по вопросам банковской деятельности о рассмотрении вопроса о прекращении деятельности кредитных организаций, нарушающих банковское законодательство и находящихся в критическом финансовом состоянии, банковское санирование, внешнее управление. Создание данного органа может быть осуществлено путем выделения Управления инспектирования банков из структуры Центрального банка РФ.
Банк России в данной системе выполняет именно ту функцию, которая возложена на него Конституцией - обеспечение устойчивости рубля и денежная эмиссия, для выполнения которой Банк России осуществляет экономическое регулирование деятельности банков, валютное регулирование и контроль. Следует подчеркнуть, что в данной системе сохраняется принцип независимости Банка России от органов государственной власти, как один из основных принципов банковской деятельности. По нашему мнению, это является одной из основных гарантий стабильной кредитно-финансовой политики государства и банковской системы страны. В данном случае позиция некоторых авторов, предлагающих закрепить зависимость Центрального банка РФ от органов исполнительной власти[78], представляется ошибочной по вышеизложенным причинам.
Кроме того, Банк России в данной системе выступает как исполнительный орган по применению мер воздействия на кредитные организации, на основании решения Банковской комиссии, а при лицензировании деятельности конкретной кредитной организации, отзыве лицензии, еще и при заключении Комитета по вопросам банковской деятельности.
При этом следует акцентировать внимание, что выдача лицензии и ее отзыв являются наиболее значимыми актами в деятельности банков. В данном случае затрагиваются не только интересы банка, его учредителей, но и интересы клиентов, других банков, находящихся в системных правоотношениях с ним, банковской системы в целом, поэтому данный акт должен быть тщательно взвешен, законен и обоснован. Представляется, что в силу значимости данного акта, он должен приниматься и реализовываться на основе скоординированного решения трех органов по строго установленной процедуре. На наш взгляд, она должна быть следующей: Банковская комиссия самостоятельно или совместно с Банком России после заключения о правомерности формирования уставного капитала создаваемого банка (выявления оснований для отзыва лицензии) подает ходатайство в Комитет по вопросам банковской деятельности о выдаче или отзыве лицензии у кредитной организации. Комитет по вопросам банковской деятельности дает заключение (предписание) о правомерности или неправомерности данного акта и Банк России на основе данного заключения выдает или отзывает лицензию. Причем, при вынесении заключения об отзыве лицензии целесообразно предусмотреть определенную процедуру состязательности между кредитной организацией и надзорным органом, что позволит кредитной организации защищать свои законные права и интересы.
Кроме того, создание Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) представляет определенный интерес для будущей системы, поскольку АРКО по сути выступает в качестве внутрисистемного проводника государственного экономического регулирования в банковской системе, по функциям в чем-то схожим с Федеральной корпорацией страхования вкладов в США, также имеющей определенные регулятивные функции.
Совмещение всех функций банковского регулирования в руках Банка России нельзя рассматривать как прогрессивную или стабильную систему банковского регулирования, имеющую право на существование наравне с другими, как представляют ее некоторые авторы. Весь, пусть и небольшой опыт развития банковской системы России, неоднократные банковские кризисы, показали неэффективность данной системы банковского регулирования и неспособность Банка России, несмотря на сосредоточение в его компетенции всех надзорных и регулятивных функций, не только предотвратить банковские кризисы, но и спрогнозировать их и принять адекватные меры, создать стабильную банковскую систему, обладающую тенденциями устойчивого развития.