§ 1. Нормативное регулирование в правовом механизме государственного регулирования банковской деятельности.

Как уже отмечалось выше, государственное регулирование банковской деятельности выражается в принятии федеральными органами государственной власти законодательных актов, устанавливающих основы организации банковской системы, ее структуру и принципы функционирования и в осуществлении Банком России от имени государства банковского регулирования контроля и надзора за деятельностью банков.[79]

Таким образом, правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности включает в себя два основных вида регулирования: нормативный и индивидуально-правовой.

Нормативное регулирование представляет собой процесс разработки с использованием правовых средств нормативного регулирования и издания нормативных актов по вопросам банковской деятельности.

Второй вид регулирования носит характер применения права и основывается на существующих нормах права, реализуется в конкретной правовой среде, как следствие установленного правового режима и является вторичным по отношению к нормативному регулированию.

Как отмечает С. С. Алексеев, анализируя механизм правового регулирования, юридические нормы - основа правового регулирования, когда на уровне позитивного права закрепляются в абстрактном виде типизированные возможности и необходимость определенного поведения субъектов, которые впоследствии

92

выражаются и конкретизируются в правоотношениях и актах применения права.

Таким образом, с учетом изложенных в Главе I настоящей работы положений, можно утверждать, что посредством нормативного регулирования в правовом механизме государственного регулирования банковской деятельности решаются следующие задачи:

1. закрепляется нормативное определение банковской деятельности путем перечисления в законе банковских операций и сделок, правил их совершения, определения субъектов банковской деятельности и банковской системы в целом;
2. устанавливается состав и компетенция регулирующих органов;
3. закрепляются основные принципы, презумпции, права, обязанности и ответственность объектов и субъектов регулирования;
4. устанавливаются правовые режимы банковской деятельности, включающие в себя основные режимные требования, гарантии, порядок осуществления банковской деятельности, пределы вмешательства органов государственного регулирования банковской деятельности;
5. устанавливается статус отдельных субъектов банковской деятельности;
6. устанавливается процедура осуществления государственного регулирования банковской деятельности, своего рода “регулятивный банковский процесс”[80];
7. устанавливается ответственность в банковских правоотношениях.

Каждая из вышеприведенных функций реализуется посредством использования особого правового инструментария - правовых средств банковского права.

По мнению О. М. Олейник к специфическим правовым средствам банковского права относятся: разработанная система принципов, презумпций и ого-

ворок; введение в широких масштабах обычаев делового оборота, развитие дис- позититвности через усиление арбитражных начал, вводимых в материальноправовые нормы; страхующие нормы, правовые определения рисков; нормы о защите субъектов банковской деятельности; организационно - устройственные нормы; процедурные нормы; стандарты и др.94 Однако, вышеуказанные правовые средства являются средствами банковского права в целом. В правоотношениях, складывающихся в процессе государственного регулирования банковской деятельности, они преломляются через специфический публично-правовой характер данных отношений и обретают особые свойства.

Для анализа используемых правовых средств в нормативном регулировании банковской деятельности необходимо исходить из реально существующей управленческой системы в банковском регулировании, а также взаимодействия управляющей и управляемой подсистем.

Для описания управляющей подсистемы необходимо и достаточно: в законодательном порядке определить состав управляющих органов, их правовой статус и компетенцию, права и обязанности субъектов правоотношений, возникающих при государственном регулировании банковской деятельности.

го законодательства приведет к формированию данного института и использованию данного термина в практике.

Приведенные выше положения позволяют выделить из всего многообразия правовых средств, используемых в банковском праве, специфические юридические приемы и способы посредством которых реализуется правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности. При этом следует отметить, что неразвитость и противоречивость действующего банковского законодательства не содержит в большинстве случаев данные средства в систематизированном и проявленном виде. Зачастую они завуалированы, могут быть вычленены только на основе системного анализа ряда норм, либо сформулированы как желаемая тенденция развития банковского законодательства.

1. закрепление принципов и презумпций государственного регулирования банковской деятельности, определение объектов и субъектов регулирования;
2. определение статусов и компетенции органов государственного управления;
3. установление и нормативное закрепление режимных требований;
4. нормативное закрепление мер воздействия, применяемых к субъектам банковской деятельности;
5. установление процедуры применения мер воздействия, определение и нормативное закрепление понятия банковское правонарушение;
6. нормативное закрепление системы средств защиты прав субъектов банковской деятельности от незаконного вмешательства в банковскую деятельность, включая незаконное применение мер воздействия, а также установление ответственности органов регулирования;

Основополагающей нормативной базой государственного регулирования банковской деятельности в настоящий момент являются два федеральных закона: “О Центральном банке РФ” и “О банках и банковской деятельности”.

Как следует из норм, содержащихся в законах, да и из самих названий этих законов, в основном они посвящены определению статусов субъектов и объектов регулирования и лишь опосредовано регулируют процесс государственного воздействия на банковскую деятельность, оставляя этот процесс вне предмета правового регулирования, хотя российское законодательство имеет опыт непосредственного правового регулирования государственного воздействия на определенные отношения. К примеру, законодатель посчитал необходимым принять закон “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности”, а рассматриваемые в настоящей работе отношения, не менее сложные и проблематичные, во многом остаются за пределами правового регулирования, недостаток которого во многом восполняется нормотворческой деятельностью Банка России. С одной стороны, следует отдать должное деятельности Банка России, поскольку в результате этого хоть как-то преодолевается правовой вакуум в этой области, но ситуация, когда в столь социально-значимой сфере общественных отношений, орган, по сути, являющийся правоприменительным, и монопольно осуществляющий все функции регулирования банковской деятельности, еще и устанавливает сам для себя процедуру применения права, толкуя нормы закона по собственному усмотрению, на наш взгляд не приемлема.

Определение статусов и компетенции управляющих органов является одним из основных средств нормативного регулирования в правовом механизме государственного регулирования банковской деятельности.

С использованием данного средства закрепляется монополия Банка России на государственное регулирование, устанавливаются функции, правомочия, пределы вмешательства в деятельность кредитных организаций. Закрепление статуса Банка России определяется многочисленными нормами, в частности, статьями 4, 5, 6, 35,48, 51, 55-76 Закона “О Центральном банке РФ”, другими законодательными актами.

Для банковского права характерно использование такого правового средства как закрепление особых статусов, в частности особых организационноправовых форм управляющих органов. Например, статус Банка России в статьях Закона “О Центральном банке РФ” сформулирован так, что в течение нескольких лет в научной литературе ведется дискуссия об организационно-правовой форме Банка России, которая не подпадает ни под один вид юридического лица согласно гражданскому праву. До сих пор вышеуказанный закон, несмотря на многочисленные внесения изменений, не определил в полной мере его статус.

Практически все авторы отмечают, что Центральный банк имеет двойственную правовую природу, две ипостаси правового статуса.

Банк России одновременно является уполномоченным органом государственного управления специальной компетенции в сфере банковской деятельности и юридическим лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность для финансирования собственных расходов и получения прибыли, изымаемой собственником - государством в соответствии с Законом “О Центральном банке РФ .

Как отмечает О. М. Олейник, “в настоящее время в российском праве нет института, который мог бы отразить специфику правового положения Банка России ... В качестве такого института следует рассматривать категорию юридического лица публичного права, хорошо известную банковскому праву многих стран”95.

Вышеприведенные положения позволяют сделать вывод о том, что Банк России обладает особым правовым статусом, не предусмотренным Гражданским кодексом, который регулируется специальным банковским законодательством (Законом “О Центральном банке РФ”).

При принятии Федерального закона “О реструктуризации кредитных организаций” законодатель более качественно использовал правовое средство определения статуса управляющего субъекта.

Одновременно с принятием данного закона были внесены изменения в Федеральный Закон “О некоммерческих организациях” в результате чего в соответствии со ст. 7.1 данного закона в российском праве появился новая организационно-правовая форма субъекта - государственная корпорация.

Специфика правового статуса субъектов, элементом которого выступает организационно-правовая форма субъекта государственного регулирования объясняется особенностью решаемых в связи с банковским регулированием задач, поскольку государственное регулирование в сфере банковской деятельности включает в себя не только административный механизм, но и экономический, или валютное регулирование, которое не является объектом исследования данной работы, но, безусловно, является составным элементом процесса регулирования.

Нормативное закрепление режимных требований является одним из основных правовых средств банковского регулирования.

Особенностью режимных требований является то, что они выступают не только как средства нормативного регулирования, но и находят свое выражение в индивидуально-правовом регулировании. К примеру, лицензирование банковских операций - это общее требование ко всем субъектам банковской деятельности (ст.ст. 1, 5 Закона “О банках и банковской деятельности”), с другой стороны, лицензирование банковской деятельности - это индивидуально-правовой акт, выносимый в отношении конкретной кредитной организации (ст. 15, 17 Закона “О банках и банковской деятельности”), экономические нормативы установлены для всех кредитных организаций (ст. 61 Закона “О Центральном банке РФ”), с другой стороны, Банк России в качестве санкции (ст. 75 Закона “О Центральном банке РФ”), либо как средство предупреждения возникновения ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов, стабильности банковской системы (статья 76 Закона “О Центральном банке РФ”) вправе изменить для кредитной организации обязательные нормативы на срок до 6 месяцев и т.д.

Среди режимных требований можно выделить следующие: исключительность банковской деятельности, которое находит свре выражение в тексте закона как запрет кредитной организации заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью (Ст. 5 Закона “О банках и банковской деятельности), лицензирование банковской деятельности (ст. 1 Закона “О банках и банковской деятельности”), обязанность соблюдения экономических нормативов, обязанность формирования резервов (фондов) (статья 24 Закона “О банках и банковской деятельности”) и их депонирования в Банке России, обязанность соблюдения банковской тайны (ст. 26 Закона “О банках и банковской деятельности”).

В соответствии со статьей 61 Закона “О Центральном банке РФ” в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России может устанавливать им определенные законом обязательные экономические нормативы. Кроме того, Банк России в целях снижения валютных рисков устанавливает лимит открытой валютной позиции для банков, осуществляющих валютные операции[81].

Банк России устанавливает методики расчета обязательных нормативов и устанавливает их конкретные значения в пределах, которые определены зако-

97

ном.

К правовым средствам регулирования банковской деятельности относится нормативное закрепление мер воздействия, применяемых Банком России, а в перспективе, и иных органов банковского регулирования.

Основания применения этих мер сформулированы в статьях 75,76 Закона “О Центральном банке РФ”.