§ 2. Понятие и система средств, обеспечивающих стабильность рынка банковских услуг

Понятия "правовое обеспечение", "правовое регулирование", "механизм правового регулирования", правовые и иные средства теснейшим образом взаимосвязаны как с рассмотренными в предыдущем параграфе настоящей главы понятиями государственного регулирования, государственного управления и другими, так и между собой.

Несмотря на наличие многообразных и разносторонних исследований указанных понятий, в юридической науке не существует единого понимания данных терминов.

В то же время комплексное исследование вопросов правового обеспечения стабильности банковской системы без изучения данных понятий, анализа их взаимодействия, применения и преломления в рассматриваемой области общественных отношений, не представляется возможным.

"Правовое обеспечение" понимается большинством исследователей как наиболее общее понятие. В частности, А.Б. Ольшанецкий считает, что понятие "правовое обеспечение" несколько шире понятия "правовое регулирование" вследствие того, что правовые нормы могут действовать в двух направлениях: либо способствовать поиску, принятию и осуществлению оптимальных решений, либо наоборот, препятствовать этим процессам. Во втором случае правовое обеспечение отсутствует, так как действующее правовое регулирование не гарантирует достижение целей*(62). По нашему мнению, приведенная аргументация как раз подтверждает обратную взаимосвязь, так как если только при достижении определенных целей правовое регулирование "становится" правовым обеспечением, то последнее понятие, безусловно, является более узким.

По мнению Р.Н. Салиевой, основными признаками "правового обеспечения" являются следующие:

- вид правовой деятельности, включающий механизмы, институты, которые обеспечивают действие права в целях достижения различных результатов (в зависимости от целей права);

- тесная взаимосвязь с механизмом правового регулирования, который при помощи системы правовых средств воздействует на те или иные общественные отношения, обеспечивая развитие в необходимом направлении*(63).

"Правовое регулирование" определяется в юридической литературе, в частности, как "деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата"*(64). При этом Г.В. Атаманчук делает акцент на том, что правовое регулирование начинается только тогда, когда в целях, содержании, требованиях правового акта отражается назревшая общественная потребность в упорядочении взаимосвязей и взаимодействий людей, причем определенным образом (моделью, логической структурой) и в определенном направлении*(65). Правовое регулирование определяется также как "осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями"*(66).

Таким образом, очевидно, что момент направленности на достижение общественно полезного результата присущ не только правовому обеспечению, но и правовому регулированию общественных отношений, как более общему понятию.

Основой правового обеспечения являются различные средства, составляющие неотъемлемую часть механизма правового регулирования рассматриваемых общественных отношений.

"Действие механизма правового регулирования реализуется через особые комплексы правовых средств, которые нередко обозначаются как "правовые режимы"*(67). При этом, применительно к регулированию банковской деятельности, необходимо уточнить, что "особенность определения правового режима участия государства в регулировании экономики заключается в том, что оно само устанавливает соответствующий режим правового регулирования для себя"*(68).

В юридической литературе правовой режим банковской деятельности определяется, как установленный законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России, специфический порядок государственного регулирования и осуществления банковской деятельности с целью развития и укрепления банковской системы, защиты интересов вкладчиков и клиентов банков от банковских рисков, предотвращения правонарушений в банковской сфере*(69). При этом дифференциация правого режима банковской деятельности по субъектам определяет пределы вмешательства государства, регулирующих органов в деятельность кредитных организаций, действующих в рамках установленного для них правового режима. Реализуется же правовой режим через специфическую совокупность правовых средств.

Хотя понятие правовых средств исследовалась многими авторами, здесь также не наблюдается единства в подходах к определению данного термина.

Правовые средства определяются, в частности, как "такие институционные установления и формы, использование которых приводит в действие силу (энергию) права и благодаря этому может способствовать наступлению реального, фактического результата, дает нужный эффект в социальной жизни"*(70), как "способы и приемы действий, выработанные юридической практикой и выражающие оптимальные варианты поведения субъектов отношений на стадии осуществления права"*(71) или как "правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей"*(72).

Определенным своеобразием обладает позиция Б.И. Пугинского, который определяет гражданско-правовые средства как "сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества"*(77). К правовым средствам он относит, в частности: договор, внедоговорное обязательство, имущественную ответственность участников гражданского оборота, отдельные средства вспомогательного характера, применяемые для содействия использованию других средств или осуществлению гражданских прав, сводя, таким образом, правовые средства к достаточно узкому кругу правовых институтов.

С другой стороны, такой известный исследователь в области общей теории права, как С.С. Алексеев, наоборот, достаточно широко понимает "правовые средства", определяя их как объективированные субстанциональные правовые явления, обладающие фиксированными свойствами, которые позволяют реализовывать потенциал права, его силу*(78). По его мнению, попытки свести правовые средства только к определенному кругу правовых явлений, притом таких, которые во многом носят "ненормативный" характер, вряд ли могут увенчаться успехом. Основным вопросом является, по мнению С.С. Алексеева, "не столько вопрос обособления в особое подразделение тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько вопрос их особого видения в строго определенном ракурсе - их функционального предназначения, их роли как инструментов правового регулирования, средств оптимального решения социальных задач"*(79). Следует согласиться с С.С. Алексеевым, что социально-политический смысл постановки проблемы о правовых средствах заключается именно в том, что они являются не только социальной необходимостью, своего рода объективной закономерностью, но и оптимальным, адекватным способом, который выражает социальную ценность права как регулятора общественных отношений.

- определенность, надежность и устойчивость складывающихся отношений;

- корреляцию регулирования субъективными правами;

- строгую регламентацию и в то же время гарантированность, защищенность субъективных прав;

- комплекс способов, гарантирующих реальное фактическое исполнение юридических обязанностей;

- необходимую процедуру для осуществления юридических действий, процессуальные формы и механизмы, нацеленные на реализацию субъективных прав и достижение истины в конфликтных ситуациях*(80).

Таким образом, очевидно, что одним из важнейших признаков правовых средств является нацеленность на определенный результат, их способность связывать цель с результатом*(81).

В то же время следует признать вслед за Е.П. Губиным, что единого понимания правовых средств не существует, а включение в данную категорию тех или иных явлений, связанных с правом, но не относящихся к правовым средствам (в частности, обсуждение законопроектов в рамках комитетов и комиссий парламента, премии и др.), размывает категорию правовых средств, делает ее неопределенной, не позволяет выяснить истинную сущность данного правового явления*(82).

Как отмечает Р.Н. Салиева, правовые средства в целом собирательное понятие, которое не поддается определению, так как невозможно установить специфические для него характеристики, а можно лишь выделить определенные общие признаки, такие как:

1) многоуровневый характер;

2) обеспечение достижения намеченных целей, результатов;

3) обеспечения действия механизма правового регулирования, правовых режимов и права в целом*(83).

Можно сказать, что, как и в общей системе государственного регулирования экономики, так и в банковском регулировании, правовые средства занимают особое место.

"С одной стороны, правовые средства (например, норма права, договор, юридическая ответственность, юридическое лицо и т.д.) - инструменты государственного регулирования, наряду с экономическими и иными средствами, с другой стороны, - правовые средства находятся как бы над иными - прямыми, косвенными, организационными, административными, экономическими и другими средствами, поскольку без них последние не могут эффективно использоваться"*(84).

В целом же всю совокупность средств, используемых для регулирования соответствующих общественных отношений, можно назвать социально-правовыми.

Таким образом, правовые средства - это "обусловленные природой права, оптимально адекватные условиям общественного строя способы решения задач (социальных проблем), стоящих перед социальным субъектом"*(85), в данном случае государством в лице органа, осуществляющего банковское регулирование.

Исходя из данного определения, можно выделить средства социального (неюридического) и юридического характера (собственно правовые).

Банковское регулирование опирается на богатый арсенал, в основном, административных и экономических средств регулирования, опосредованных определенной правовой нормой, вследствие чего данные средства приобретают свою правовую форму и становятся правовыми. Действительно, административные, и экономические средства, чтобы реально воздействовать на банковскую деятельность, обеспечивать ее стабильность, как было отмечено, всегда должны иметь свою правовую форму, т.е. опосредоваться, регламентироваться правом. Без такого опосредования данные средства не могут регулировать соответствующие правовые отношения, так как объективно нуждаются в правовой регламентации. Более того, "придание тем или иным средствам, прежде всего экономическим, правовой формы означает не столько издание госорганом соответствующего акта, сколько урегулирование всей совокупности отношений, возникающих при использовании государством тех или иных средств"*(86).

Однако возникает вопрос о том, при помощи каких методов воздействия реализуются данные средства. Государственное регулирование опирается на использование прямых и косвенных методов воздействия. Так, общепризнанной является классификация, основанная на выделении прямых и косвенных методов регулирования экономики*(87), согласно которой посредством прямого метода воздействия реализуются в основном административные средства регулирования экономических отношений. Прямой метод регулирования характеризуется непосредственным властным воздействием государственных органов на регулируемые отношения и поведение соответствующих субъектов. При таком методе регулирования субъект управления принимает юридически обязательный для адресата акт управления, содержащий прямое предписание императивного характера на совершение конкретных действий. Соответственно, при помощи прямого метода воздействия реализуются в основном административные средства регулирования. К административным средствам представители экономической доктрины относят, например, целевое финансирование отдельных секторов экономики, включая различные целевые программы, систему государственных закупок, создание государственных унитарных предприятий, взятие под контроль различных акционерных обществ путем скупки акций, национализацию отдельных предприятий*(88). К таким средствам можно, в частности, отнести государственную регистрацию субъектов предпринимательства, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности и др.

В соответствии с п. 22 разд. III Стратегии развития банковского сектора, определяющим принципы и сферу участия государства в реформировании банковского сектора, политика государства в отношении банковского сектора базируется на сохранении и укреплении рыночного начала в деятельности кредитных организаций и на использовании преимущественно косвенных методов влияния на процессы, происходящие в банковской сфере.

Посредством таких косвенных методов государственного воздействия реализуются экономические средства регулирования деятельности субъектов предпринимательской деятельности. Здесь уже не наблюдается прямого властного воздействия, эти методы воздействуют опосредованно через создание определенных стимулов, как материального поощрения, так и ответственности, направленных на формирование должного поведения. При этом косвенные методы воздействия зачастую именуют экономическими, акцентируя, таким образом, внимание на опосредованном характере их воздействия.

Экономические способы (методы) государственного воздействия характеризуются в юридической литературе следующими признаками:

1) использованием стимулирующих средств, созданием материальной заинтересованности, понуждающей действовать без специальных распоряжений или указаний руководящих органов;

2) предоставлением возможности выбора между разными образами действия;

3) обязательным характером экономических способов, не влекущим, однако, в случае их нарушения прямого взыскания, а лишь приводящим к отрицательным последствиям материального порядка, которые субъект испытывает в результате своих неправильных действий*(89).

Экономические средства - это основные средства денежно- кредитной и бюджетной политики, косвенное планирование, инструменты ценообразования. К основным экономическим средствам относят также регулирование учетной политики (дисконтная политика центрального банка), установление и изменение размеров обязательных резервов, которые финансовые институты страны обязаны хранить в центральном банке, такие операции государственных учреждений на рынке ценных бумаг как их эмиссия и др.*(90) В экономической литературе к таким средствам относят также налоговую, валютную, таможенную политику государства*(91). При этом традиционно считается, что такие экономические средства реализуются исключительно при помощи косвенного метода регулирования. Поэтому зачастую исследователи принимают за аксиому реализацию любых экономических средств исключительно посредством косвенного метода воздействия.

Однако, на наш взгляд, при отнесении тех или иных средств государственного регулирования к экономическим, следует, в первую очередь, исходить из сущности соответствующего инструмента как имеющего в своем содержании экономические закономерности и только во вторую очередь руководствоваться характером метода государственного воздействия. Безусловно, наиболее часто экономическим средствам соответствуют косвенные методы государственного регулирования. В то же время даже в рамках денежно-кредитного регулирования, например, такой инструмент как формирование обязательных резервов, который по свой сущности относится к экономическим средствам регулирования банковской деятельности, имеет форму юридически обязательного для адресата акта управления, содержащего прямое предписание императивного характера на совершение конкретных действий, т.е. основывается на прямом методе государственного воздействия. Банком России императивно определяется как сама обязанность, так и размер отчислений кредитных организаций в фонд обязательных резервов. Учитывая изложенное, на наш взгляд, некорректным является привязывание косвенного метода государственного воздействия, основанного на использовании стимулирующих средств, создании материальной заинтересованности, понуждающей действовать без специальных распоряжений или указаний руководящих органов, ко всем средствам экономического характера.

Для достижения стабильности рынка банковских услуг используются как административные, так и экономические средства, имеющие определенную правовую форму.

К основным экономическим средствам, используемым в целях обеспечения стабильности рынка банковских услуг, можно отнести такое средство пруденциального регулирования, как установление экономических нормативов, а также большинство инструментов денежно-кредитной политики, являющихся одновременно средствами банковского регулирования, такие как политика минимальных резервов и рефинансирование кредитных организаций. Что касается административных средств, то они также широко используются в данной области, посредством, например, осуществления регистрации кредитных организаций и лицензирования банковских операций, инспектирования кредитных организаций, истребования информации, а также применения Банком России принудительных мер воздействия к кредитным организациям.

Как уже отмечалось, дать исчерпывающий перечень соответствующих средств представляется невозможным вследствие их разноплановости и многообразия. Кроме того, как справедливо отмечают представители экономической науки, иногда бывает сложно провести четкую грань, разделяющую экономические и административные средства. Например "индикативное (рекомендательное) планирование может включать в себя целый комплекс самых различных регуляторов, прямо или косвенно воздействующих на развитие экономики страны в целом в соответствии с предусмотренными целями и задачами"*(92). То же можно сказать и о многих средствах, применяемых в рамках банковского регулирования и надзора. Так, в "чистом виде" к экономическим средствам следует отнести, пожалуй, только основную массу инструментов денежно-кредитной политики, применяемых в рамках банковского регулирования. Основная совокупность средств банковского регулирования и надзора относится к административным средствам или же носит смешанный характер.

Для выявления основополагающих средств, составляющих основу стабильности рынка банковских услуг, следует рассмотреть их виды и провести соответствующую классификацию.