§ 1. Система средств денежно-кредитного регулирования, обеспечивающих стабильность рынка банковских услуг
Как было неоднократно отмечено, в текущей главе предполагается раскрыть такие проблемы, как наличие в существе денежно-кредитной политики направленности не только на обеспечение стабильности национальной валюты, но и надежности национальной банковской системы и соответствующего рынка, а также адекватность существующего правового регулирования основных инструментов денежно-кредитной политики потребностям банковской системы в обеспечении ее устойчивости.
Вместе с тем при анализе основных средств денежно-кредитного регулирования целесообразно дать общую характеристику таких инструментов, выявив существующие проблемы в их правовом регулировании, а основное внимание в отдельных параграфах настоящей главы уделить таким средствам, как рефинансирование кредитных организаций и формирование обязательных резервов. Данное решение предопределено рядом факторов. Во-первых, всеобъемлющее рассмотрение инструментов денежно-кредитного регулирования банковской деятельности представляется нецелесообразным в силу того, что подробное изучение каждого из таких инструментов в настоящем исследовании привело бы к поверхностности соответствующего анализа. Во-вторых, выбор с целью более глубокого исследования таких средств как рефинансирование кредитных организаций и политика минимальных резервов продиктован, с одной стороны, их длительным применением в практике денежно-кредитного регулирования, а, с другой стороны, отсутствием должного внимания к их изучению со стороны не только представителей юридической, но и экономической науки. Кроме того, рассмотрение указанных инструментов интересно также и с той позиции, что они представляют собой экономические средства, противоположные с точки зрения волевого властного воздействия регулятора: рефинансирование традиционно относится к косвенным методам денежно-кредитного регулирования, в то время, как политика минимальных резервов реализуется посредством прямого метода банковского регулирования.
Традиционно вопросами разработки и применения денежно-кредитной политики, ее инструментов занимаются представители экономической науки и практики, среди которых можно назвать следующих авторов: С.Р. Моисеев*(303), А.Н. Новиков*(304), Ю.П. Савинский*(305), А. Буздалин*(306), Ю.С. Голикова*(307), А.А. Казимагомедов и С.М. Ильясов*(308), О.В. Наумченко и В.Н. Шенаев*(309), Ю.Л. Родзинский*(310), В.М. Хатунцев*(311), И.А. Янкина*(312) и другие. Среди представителей юридической науки к проблемам правового регулирования денежно-кредитной политики обращались, в частности, такие авторы, как А.Ю. Викулин, Г.А. Тосунян*(313), Н.И. Быкова*(314), С.А. Голубев*(315), Л.Г. Ефимова*(316), Н.Г. Семилютина*(317). В рассматриваемой области существует ряд интересных исследований зарубежных авторов*(318), в том числе сделанных в рамках деятельности Международного валютного фонда*(319).
В классическом понимании денежно-кредитная политика представляет собой направление политики государства, воздействующей на количество денег в обращении с целью обеспечения стабильности цен, полной занятости населения, роста реального объема производства и выравнивания платежного баланса.
Являясь составной частью экономической политики государства, денежно-кредитная политика, как система денежно-кредитных инструментов, выполняет роль регулятора экономики страны, направленного на решение ее современных экономических проблем, таких как инфляция, безработица, возможность экономического спада и способствует улучшению экономической ситуации в обществе*(320).
Однако инструменты денежно-кредитной политики, помимо направленности на обеспечение устойчивости национальной валюты, в то же время являются важнейшим регулятором различных процессов на рынке банковских услуг и направлены на обеспечение стабильности данного рынка. Как справедливо отмечают В.Н. Шенаев и О.В. Наумченко, "Центральный банк осуществляет регулирование экономики не прямо, а через денежно-кредитную систему. Воздействуя на кредитные институты, он создает определенные условия для их функционирования.
Эти условия в известной мере определяют направление деятельности коммерческих банков и других финансовых институтов, что и оказывает влияние на ход экономического развития страны. Поэтому национальные особенности кредитной системы, с одной стороны, определяют степень регулирующего воздействия центрального банка на экономику, а с другой - обратная связь коммерческих банков существенно влияет на условия функционирования центрального банка. Особенности национальной банковской системы в значительной степени воздействуют на выбор путей и методов денежно-кредитного регулирования центральным банком, на предпочтение им тех или иных инструментов денежной политики"*(321). Вместе с тем следует отметить, что такое опосредованное воздействие центрального банка на экономику существовало не всегда. Например, в России до революции 1917 г. и в особенности в период подготовки и проведения денежной реформы Витте (80-90-х гг. XIX в.) Государственный банк России был главным экспортером российского зерна за границу, а полученное в обмен золото использовал для обеспечения выпускаемых кредитных билетов, разменивавшихся на золото. И только после отмены в ХХ в. размена банкнот на золото в законодательстве многих стран был предусмотрен запрет для центральных банков проводить операции на денежно-товарных или, так называемых, первичных рынках. Одновременно произошло расширение операций центральных банков на денежно-нетоварных рынках, что и позволило использовать данные операции в качестве наиболее эффективного метода денежно-кредитного регулирования*(322). Однако вместе с переориентацией центральных банков на проведение денежно-кредитной политики исключительно посредством осуществления определенных мероприятий на рынке банковских услуг, появилась и продолжает усиливаться направленность регулятора на использование соответствующих средств денежно-кредитного регулирования в целях стабилизации такого рынка.А.Н. Новиков со ссылкой на В.П. Полякова и Л.А. Московкину также отмечает, что "денежно-кредитная политика, первоначально направленная на конъюнктурное регулирование и имеющая множество целей и разнообразие инструментов, все больше стала ориентироваться на улучшение финансовой среды: стабильность валютных курсов и цен финансовых активов, контроль за рисками финансовых посредников, создание условий, необходимых для повышения эффективности кредитно-финансовой системы.
Добиваясь этих целей, центральные банки изменили методы денежно-кредитной политики: на смену регулирующему воздействию с использованием многообразия инструментов пришло применение нескольких косвенных инструментов "точной настройки" денежного рынка, позволяющих быстро реагировать на конъюнктурные колебания"*(323).Таким образом, преследуя свою основную законодательную цель обеспечения стабильности национальной валюты, применение регулятором инструментов денежно-кредитной политики посредством регулирующего воздействия на кредитные организации направлено, в том числе, и на обеспечение устойчивости национальной банковской системы.
В связи с этим следует отметить, что в научной литературе исследователи также не ограничиваются указанной законодательной целью денежно-кредитной политики, выделяя в общей сложности шесть следующих основных целей денежно-кредитного регулирования: высокий уровень занятости, экономический рост, стабильность цен, устойчивость ставки процента, устойчивость валютного рынка и, наконец, собственно равновесие на финансовых рынках*(324). Среди задач денежно-кредитного регулирования представители экономической науки также среди основных называют обеспечение стабильности денежно-кредитной системы*(325).
Согласно ст. 4 Закона о Банке России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. В соответствии с п. 3 ст. 151 Бюджетного кодекса РФ Банк России является органом денежно-кредитного регулирования, под которым понимается совокупность осуществляемых Банком России мероприятий, направленных на изменение различных показателей денежного обращения, в частности, таких как денежная масса в обращении, объем выдаваемых кредитов, уровень процентных ставок*(326).
В соответствии со ст. 35 Закона о Банке России инструментами денежно-кредитной политики являются: процентные ставки по операциям Банка России; резервные требования; операции на открытом рынке; рефинансирование кредитных организаций; валютные интервенции; установление ориентиров роста денежной массы; прямые количественные ограничения; эмиссия облигаций от своего имени.
Таким образом, инструменты денежно-кредитной политики - "это тесно связанные с целевыми ориентирами денежно-кредитной политики показатели, находящиеся в сфере воздействия Банка России как органа денежно-кредитного регулирования, величина которых может быть достаточно быстро скорректирована"*(327).
В научной литературе указанные инструменты денежно-кредитной политики классифицируются по различным основаниям. Традиционно данные средства подразделяются на экономические и административные*(328). К административным средствам относят, например, лимитирование уровня процентных ставок по кредитам; ограничение объема кредитов, выдаваемых кредитным организациям; селективную кредитную политику; портфельные ограничения, предполагающие вменение кредитным организациям в обязанность приобретение государственных ценных бумаг; валютные ограничения. К экономическим инструментам относят: отчисления в фонд обязательных резервов; коэффициенты и нормативы, устанавливаемые для кредитных организаций; процентные ставки; операции на открытом рынке; валютные интервенции*(329). В то же время такие авторы как А.А. Казимагомедов и С.М. Ильясов относят лимитирование процентных ставок, квотирование отдельных видов пассивных и активных операций, в основе которого лежит формирование обязательных резервов, к административным средствам денежно-кредитного регулирования*(330), что еще раз подтверждает правомерность утверждения о том, что в основе выделения экономических средств регулирования лежит сущностный подход, который не должен основываться на наличии или отсутствии свободы выбора субъектов, на которых направлено такое регулирование, т.е. метода воздействия. В противном случае неизбежно происходит смешение административных и экономических средств как между собой, так и с прямым и косвенным методом регулирования рассматриваемых отношений.
Например, главными инструментами денежно-кредитного регулирования Европейского центрального банка являются на сегодняшний день обязательные резервы; так называемые, "постоянно действующие механизмы" и операции на открытом рынке.
Требования о создании обязательных резервов предъявляются ЕЦБ ко всем банкам по всем видам банковских депозитов и эмитированных ценных бумаг. Исключаются лишь обязательства по отношению к кредитным институтам, формирующим обязательные резервы, и учреждениям Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ); по операциям РЕПО и некоторым другим. В настоящее время норматив обязательных резервов установлен на уровне 2% при нормативно закрепленном диапазоне от 0 до 10%. К постоянно действующим механизмам относятся депозиты ЕСЦБ как инструмент, позволяющий изымать излишнюю ликвидность кредитных организаций, а также операции рефинансирования, предоставляющие возможность кредитным организациям наоборот поддерживать собственную ликвидность. Данные средства денежно-кредитного регулирования реализуются исключительно посредством косвенного метода банковского регулирования, и поэтому их применение основано на инициативе самих кредитных организаций*(331).Как было отмечено, ст. 35 Закона о Банке России предоставляет Банку России возможность применять целый ряд инструментов денежно-кредитной политики. Выбор и применение Банком России конкретных средств денежно-кредитного регулирования зависит от многочисленных факторов, вследствие чего на разных этапах развития экономики страны приоритетными могут становиться различные инструменты. В соответствии с Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики на 2007, 2008 г. *(332), в зависимости от различных вариантов могло потребоваться использование инструментов, как предоставления, так и изъятия свободной ликвидности. В связи с этим Банк России обеспечивает применение инструментов как по предоставлению ликвидности кредитным организациям, так и по абсорбированию свободных денежных средств в банковском секторе. Однако в силу складывающейся экономической ситуации Банк России в последние несколько лет проводит больше операций, направленных на абсорбацию ликвидности в банковском секторе. Вместе с тем действия Банка России, направленные на формирование условий для развития банковского рынка и постепенного перехода к более гибкому курсообразованию и системе управления, опирающейся преимущественно на процентные ставки, предопределяют совершенствование и развитие инструментов денежно-кредитной политики с учетом приоритета рыночных инструментов в сочетании с использованием инструментов постоянного действия.
Таким образом, очевидно, что для регулятора одним из важнейших объектов воздействия при проведении денежно-кредитной политики является ликвидность кредитных организаций*(333), а главное, такое ее регулирование, которое позволяет удерживать определенный баланс, не допуская наличия в банковской системе как излишней ликвидности, так и ее дефицита. Как было отмечено в гл. II настоящей книги в связи с рассмотрением проблемы регулирования банковских рисков, риск ликвидности минимизируется в основном посредством использования инструментов денежно-кредитного регулирования. Экономическая сущность целого ряда инструментов денежно-кредитной политики позволяет выполнять Банку России указанную задачу регулирования ликвидности, и именно правовое регулирование этих инструментов представляет для нас интерес, ведь успешное управление ликвидностью кредитных организаций позволяет в числе иных средств банковского регулирования обеспечить устойчивость рынка банковских услуг. Негативное воздействие дефицита ликвидности кредитных организаций на стабильность банковской системы проявляется в том, что нехватка ликвидности у кредитных организаций в состоянии вызвать кризис платежной системы, который в свою очередь может перерасти в системный банковский кризис. В данном случае существенную роль играют все три негативные характеристики банковской деятельности: высокий уровень финансовой взаимозависимости, возможность легко изымать денежные средства и недостаточная открытость банковской информации. Таким образом, при недостаточности денежных средств у кредитной организации она может не исполнить обязательства перед другой кредитной организацией, которая, в свою очередь, также, будучи зависимой от поступления указанных платежей и имея дефицит свободных денежных средств, может не исполнить обязательства перед своими контрагентами и так далее. Указанная взаимосвязь особенно отчетливо проявляется на рынке межбанковского кредитования, так как его участниками являются кредитные организации, деятельности которых свойственны указанные выше характеристики. Рассмотренная ситуация в состоянии привести к возникновению кризиса всей платежной системы, особенно если в цепочке неплатежей задействованы крупные кредитные организации, активно участвующие на межбанковском рынке, и если вся банковская система испытывает дефицит ликвидности. Как верно отмечается в литературе, в такой ситуации возникает "эффект домино"*(334). Далее проявляются такие характеристики банковской деятельности, как возможность для вкладчиков легко изымать денежные средства и недостаточная открытость банковской информации. Так, при возникновении кризиса неплатежей и при отсутствии достаточного объема достоверной информации о финансовом состоянии задействованных в данном процессе кредитных организаций, их контрагенты, в том числе другие кредитные организации и кредиторы-вкладчики, теряют к ним доверие и, опасаясь неисполнения перед ними соответствующих обязательств, либо отказывают в предоставлении кредитов на межбанковском рынке, либо спешат расторгнуть договоры банковского вклада (счета). Безусловно, предотвратить на данном этапе жесточайший кризис ликвидности отдельных кредитных организаций не представляется возможным, но не допускать его дефицита на первоначальном этапе, еще до возникновения платежного кризиса, возможно, чему в значительной мере способствует применение Банком России основных инструментов денежно-кредитного регулирования*(335).
Аналогично и избыток ликвидности негативно может сказываться на стабильности рынка банковских услуг. Под избытком ликвидности понимается значительное превышение суммы требований кредитных организаций над суммой их обязательств. Избыток ликвидности приводит к снижению рентабельности и доходности кредитной организации из-за избытка неразмещенных денежных средств, что в конечном итоге также может угрожать ее стабильности*(336). Однако необходимо отметить, что избыток ликвидности в банковской системе, в отличие от дефицита ликвидности, может оказывать негативное влияние на стабильность соответствующей системы лишь опосредованно. В первую очередь, избыток ликвидности приводит к увеличению темпов инфляции, т.е. угрожает стабильности национальной валюты, и уже как следствие макроэкономических негативных процессов может возникать угроза стабильности для самого рынка банковских услуг.
С учетом изложенного к основным инструментам денежно-кредитного регулирования, являющимся на сегодняшний день наиболее эффективными с рассмотренных выше позиций, относятся процентные ставки по операциям Банка России, резервные требования, операции на открытом рынке, депозитные операции и рефинансирование кредитных организаций.
Инструменты денежно-кредитного регулирования, направленные как на стерилизацию, так и на предоставление ликвидности, основаны в большинстве случаев на косвенном методе воздействия. Что касается такого инструмента денежно-кредитного регулирования, как обязательные резервные требования, которые, являясь "скрытым налогом на банковский бизнес", не привязывают состав резервируемых обязательств к уровню их риска, то следует отметить, что роль указанного средства денежно-кредитного регулирования постепенно уменьшается.