Финансирование международных организаций

Одним из существенных элементов международно-правового статуса международной организации является наличие обособленного бюджета. Финансовая самостоятельность международных организа­ций является показателем и средством более эффективной защиты их полномочий и, в конце концов, действенности их правосубъектности.

Практика МО выработала несколько способов их финансирова­ния: за счет добровольных или обязательных взносов государств- членов (обязательные могут быть равными, определяться с учетом финансовых возможностей каждого государства-члена или по иным критериям); временно за счет кредитов; за счет собственных средств.

Принятие бюджета. В международных организациях зачастую главным бюджетным органом выступает представительский орган. Например, в ООН таковым является Генеральная Ассамблея, прини­мающая бюджет всей организации положительным голосованием 2/3 делегатов. В резолюции 3043 (XXVII) от 19 декабря 1972 г. Генераль­ная Ассамблея приняла принцип программного формирования бюд­жета и двухлетнего бюджетного цикла. С 1988 г. бюджет утверждает­ся на основе консенсуса, что позволяет странам ограничивать расхо­ды. В то же время значительные суммы не включены в этот бюджет. Они направляются на исполнение оперативных программ на основе добровольных взносов в специальные фонды или программы - ЮНЕП, миротворческие операции и т.д. Например, в 1960-е гг. СССР и Франция отказались от включения в бюджетный процесс расходов на проведение операций по поддержанию мира на Ближнем Востоке и в Конго, рассматривая их как «не обязательные расходы», которые Ассамблея не имеет права включать в обычный бюджетный процесс. В своем консультативном заключении от 20 июля 1962 г. Международный Суд ООН указал, что превышение полномочий ор­гана не должно вести к признанию, что связанные с этим расходы не относились к расходам организации, особенно если оно базируется на задачах организации в целом.

Процедура принятия регулярного бюджета ООН выглядит так. Генеральный секретарь представляет проект бюджета Генеральной Ассамблее после его детального изучения различными департамен­тами ООН. Затем Консультативный комитет по административным и бюджетным вопросам в составе 16 членов и Комитет по программе и координации в составе 34 членов проводят его анализ. Рекомендации этих комитетов идут в Комиссию по административным и бюджет­ным вопросам Генеральной Ассамблеи, членами которой являются все государства, и которая вновь рассматривает бюджет. И только за­тем двухлетний регулярный бюджет направляют в Генеральную Ас­самблею для окончательного рассмотрения и утверждения.

Существенным отличием бюджета Европейского союза от бюд­жетов иных международных организаций являются не только его огромные объемы в сравнении с иными организациями, но и то, что большая его часть идет не на нужды организации и ее персонала, а на поддержку различных сфер деятельности государств-членов, хотя и в рамках общих политик ЕС - например, сельского хозяйства. Принятие бюджета, как основного финансового документа ЕС, имеет свои осо­бенности. Во-первых, в ЕС принимаются фактически два бюджета: один из них - пятилетний финансовый план (многолетняя финансовая программа), второй - ежегодный бюджет. В многолетнем финансовом рамочном плане, утверждаемом Советом ЕС после одобрения Евро­пейского парламента, установлены предельные размеры бюджетных расходов (ст. 312 ДФЕС). Собственные бюджеты имеют Европейский фонд развития и различные европейские агентства.

Структура бюджета. Бюджет международных организаций состоит из доходной и расходной частей. Исполнению бюджета и контролю отводится важнейшее место в финансовой деятельности.

Доходная часть большинства международных организаций осуществляется за счет взносов их государств-членов. Взносы явля­ются частично «обязательными», а частично «добровольными» (ко­гда они не определяются бюджетным документом, представляющим собой обязательное для всех решение). В то же время в ОАГ его Ге­неральная Ассамблея определяет вклад государства-члена, принимая во внимание его способность платить и такую интересную вещь как «его намерение внести справедливый вклад» (ст. 53 Устава ОАГ).

Наиболее простым является вариант установления равных сумм членских взносов государств-членов. В то же время этот способ не является очень распространенным и сейчас присутствует только в ОПЕК. При этом строго придерживаются принципа суверенного ра­венства государств, хотя организация значительно ограничивает свои финансовые возможности, поскольку долгие невыплаты взносов од­ним из участников фактически блокируют деятельность организации.

Иногда размер взносов каждого государства-члена определяется органом самой организации. Так, в ОЭСР размер взносов определяет­ся Советом данной организации (ст. 20 устава), так же происходит в Совете Европы, где взносы распределяются Комитетом министров (ст. 38 Устава Совета Европы), в то время как в Организации афри­канского единства взносы определялись Советом министров в соот­ветствии со шкалой ООН (ст. XXIII Устава ОАЕ).

Но в большинстве организаций устанавливается разделение гос­ударств-членов по категориям для выплаты взносов, например, в ООН (ст. 17 Устава ООН). В то же время иногда государства сами причисляют себя к определенной категории (например, в ВОИС и МСЭ). Категории устанавливаются в учредительном договоре или в соответствующем руководящем документе организации по бюджету.

Часто используется комбинация нескольких критериев. Годовой бюджет Африканского союза обеспечивается взносами государств- членов в соответствии со шкалой, пропорции в которой определяют­ся, учитывая площадь, количество населения и доход на душу насе­ления. При этом одно государство-член не обязано платить сумму, превосходящую 20% годового бюджета организации. В ОАГ Гене­ральная Ассамблея принимает бюджет организации и определяет квоты государств-членов (ст. 54 Устава ОАГ). Верхней границы вы­плат не установлено и на практике оказывается, что США оплачива­ют 59% бюджета. В ИКАО и ВМО критерий заинтересованности чле­на в работе организации комбинируется с уровнем его возможностей. В ОБСЕ шкала взносов ориентируется как на финансовые возможно­сти, так и на значение государства в деятельности организации.

Другим источником доходов являются добровольные пожертво­вания государств и частных лиц. Сумма добровольных пожертвова­ний является значительной, например, в 1997 г. Т. Тернер пожертво­вал ООН 1 млрд дол. США. В некоторых уставных документах это четко предусмотрено. Так, в ст. XIV Устава МАГАТЭ рассматривает­ся возможность получения Агентством добровольных взносов, в то время как ст. 57 Устава ВОЗ предполагает возможность получения подарков и пожертвований. Как указано, подарки могут исходить от физических лиц, так и от государств. При этом статья требует, что все условия получения пожертвований должны быть приемлемы и «соот­ветствовать целям и политике Организации».

В системе ООН добровольные пожертвования обычно осу­ществляются в рамках отдельных программ или на нужды специаль­ных организаций. К ним относятся, например, Программа развития ООН (ПРООН), Фонд помощи детям (ЮНИСЕФ), Верховный комис­сар ООН по делам беженцев и Университет ООН (УООН). Дополни­тельно оплачиваются бюджеты миротворческих операций ООН. Так, Миссия по поддержанию мира на Кипре с 1964 г. финансируется на добровольных началах. Десять стран имеют наибольший уровень начисленных взносов для операций по поддержанию мира ООН (на 1 января 2020 г.): США, Япония, Германия, Великобритания, Франция, Италия, Китай, Канада, Испания и Республика Корея. В свою оче­редь, МАГАТЭ имеет двойной бюджет — взносы государств-членов (идут на административные расходы) и добровольные взносы (для финансирования технической помощи и программ сотрудничества).

В большинстве случаев добровольные взносы вносятся государ­ствами - членами организации. Основная выгода для них состоит в том, что благодаря таким взносам они получают значительное поли­тическое влияние - возможность контролировать, на какие цели ис­пользуются их добровольные взносы, спонсировать избранные проек­ты, программы или агентства и отказывать в спонсорстве другим. Из- за этого возникает риск, что чрезмерное влияние получат несколько наиболее богатых государств-членов, что может привести к разруше­нию организации изнутри.

В свою очередь, в рамках ФАО возникла практика учреждения трастовых фондов, через которые члены ФАО оказывают двусторон­нюю помощь другим членам (иногда этот процесс называется «мно­госторонней» помощью). Это считается полезным, но тем не менее возникает опасность, что ФАО превратится в своего рода «агентство по предоставлению услуг», обслуживающее государства- доноры.

Характерно, что, хотя добровольные пожертвования, является добровольными, но их можно приравнять к юридическому обязатель­ству со стороны государства-члена, пообещавшего внести доброволь­ный взнос. Поэтому, как только обещание сделано, а особенно после того как бюджет запланирован, государство-член обязано выполнить свое обещание. В данном случае юридическое обязательство не бази­руется на каком-либо положении уставных документов, но скорее на общечеловеческих понятиях доверия и принципе эстоппеля^[6].

В дополнение к взносам некоторые организации получают до­ход от предоставления услуг или продажи товаров на коммерческих условиях. Например, организации финансового или валютного харак­тера могут рассчитывать, кроме более массового привлечения займов, на создание и пополнение собственного капитала. Так, Всемирный банк и банки развития финансируются прежде всего из доходов, по­лучаемых от вступительных платежей членов и от предоставления финансовых услуг за вознаграждение (проценты). МБРР, кроме пере­численных выше источников, финансирует свои кредитные операции за счет заемных средств с финансовых рынков, а также платежей в погашение ранее предоставленных займов. МАР располагает тремя

основными источниками финансирования: прибыли МБРР, взносы государств-членов, взносы состоятельных государств-членов. Сюда добавляется возврат ранее предоставленных кредитов. Однако и в та­ких случаях государства-члены сохраняют право распоряжения сред­ствами, так как они сами устанавливают размер увеличения капитала и долю каждого из них в объеме пополнения средств. Организации в сфере ядерных технологий (МАГАТЭ, Евратом) также берут оплату за предоставление услуг. Бюджет ВОИС частично состоит из взносов частных лиц за регистрацию патентов, торговых марок, промышлен­ных дизайнов и тому подобного. Незначительные поступления в бюджет международных организаций обеспечиваются за счет публи­каций, сдачи помещений в аренду, продажи почтовых марок, откры­ток и сувениров. Например, ЮНИСЕФ получает примерно 7% своих доходов от продажи открыток, в то время как другие организации иногда выпускают специальные марки, чтобы пополнить фонды. В то же время самостоятельная деятельность организаций координацион­ного типа чаще всего не обеспечивает их потребностей.

Ссуды, которые могут брать международные организации для пополнения своих денежных средств или для финансирования непредвиденных расходов, не обеспечивают им настоящую самостоя­тельность: если решение об эмиссии принимается самой организаци­ей, то подписка на них в значительной степени зависит от доброй во­ли государств - членов. Например, Договор о Европейском сообще­стве угля и стали (1951 г.) предусматривал займы, размещенные на рынке (ст. 49). В свою очередь ООН брала кредиты на строительство главного здания в Нью-Йорке и на преодоление кризисной ситуации, возникшей в результате отказа в начале 1960-х гг. от уплаты взносов, кроме того, выпустив облигации на сумму 200 млн дол.^[7]

Специфическую систему использует ЕС. Бюджет ЕС полностью финансируется за счет собственных ресурсов Союза (ст. 311 ДФЕС). Собственные ресурсы не являются прямыми финансовыми взносами государств-членов в бюджет Союза. Их первой правовой основой стало Решение Совета № 70/243 от 21 апреля 1970 г., Решением Сове­та в дополнение Решения 1970 г. был установлен четвертый источник собственных ресурсов — фиксированный процент (не больше 1,335) от валового национального продукта государств-членов. Фактически

это видоизмененная форма ранее существовавших взносов. Иногда его даже называют прямым налогом на доходы государств. В ст. 311 предусмотрено формирование бюджета ЕС из «прочих поступлений» кроме собственных ресурсов. К ним относятся отчисления от зара­ботных плат служащих ЕС, финансовые санкции, проценты, переход­ный остаток средств бюджета предшествующего года и т.п.

Расходная часть бюджетов международных организаций реали­зуется по нескольким направлениям, чаще всего подразделяясь на административные и оперативные цели, решая при этом уставные за­дачи организации. Например, в ООН расходы направляются на адми­нистративные цели (38%) и программные (62%). В ЕС 5% направля­ется на административные цели, а 95% - на операционные, среди ко­торых до 50% - на поддержку сельского хозяйства, структурных пре­образований в экономике стран-участниц, на проведение научных ис­следований, на образование, реструктуризацию экономик стран, ко­торые в ближайшее время планируют войти в ЕС. Кроме того, обла­дая фондами денежных средств, международные финансовые инсти­туты ведут финансовые операции, которые могут быть связаны как с денежными платежами (расчеты, трансферт и др.), так и с движением капитала (лизинг, траст, кредит, франчайзинг и др.). Следует отли­чать финансовую деятельность международных организаций от дея­тельности финансовых институтов (Международный банк рекон­струкции и развития и его филиалы: Международная финансовая корпорация, Международная ассоциация развития и Международное агентство по гарантированию инвестиций и его филиалы - в общем Всемирный банк). Первая является преимущественно бюджетной, в то время как вторая использует возможности самозарабатывания де­нег для использования их в предусмотренных Уставом направлениях.

Специфика кредитных соглашений, разработанных МВФ, за­ключается в том, что размер и условия предоставляемых кредитов находятся в зависимости от величины квоты государства-члена. В МБРР, в отличие от МВФ, размер предоставляемых займов не зависит от квоты государства-члена в этой организации. МБРР занимается не только предоставлением финансовой помощи, но и оказывает техни­ческое содействие государствам-членам в реализации экономических программ, составляет рекомендации и проводит консультации по во­просам экономической политики. В отличие от МВФ, который предо­ставляет кредиты в основном на краткосрочной основе (до 12 месяцев и меньше) либо на средний срок (от 1 года до 3 лет), средний срок предоставления кредита в МБРР - 20 лет, однако могут быть согла­шения долгосрочные (более 20 лет) и краткосрочные (менее 10 лет).

В ООН ст. 19 Устава гласит: «Член Организации, за которым числится задолженность по уплате Организации денежных взносов, лишается права голоса в Генеральной Ассамблее, если сумма его за­долженности равняется или превышает сумму взносов». По сути, са­ма проблема санкций за невыполнение финансовых обязательств в рамках ООН чаще всего является больше политической. Поэтому в той же статье имеется возможность избежания этой меры: «Генераль­ная Ассамблея может, однако, разрешить такому Члену Организации участвовать в голосовании, если она признает, что просрочка платежа произошла по не зависящим от него обстоятельствам».

Решение проблемы финансирования международных организа­ций. Финансы являются ахиллесовой пятой международных органи­заций. Пытаясь решить эту проблему, прибегают к нестандартным вариантам. Так, в ООН обсуждалось предложение существенно повы­сить свой доход, используя свое имя и эмблему в коммерческих це­лях, однако Управление по правовым вопросам Секретариата резко опротестовало такое использование. По их мнению, если бы ООН разрешила использовать свое имя и эмблему, «такое использование могло бы создать ошибочное впечатление, что ООН поддерживает или спонсирует данные продукты, или существует неофициальное партнерство между компанией-производителем и ООН». Такая прин­ципиальная позиция юристов ООН обоснована: имидж ООН всегда был выше мира финансов и коммерции, и вряд ли он остался бы та­ким после коммерческого использования. Хотя любопытно, что в том же меморандуме Управление по правовым вопросам не видит ника­ких юридических препятствий к тому, что эмблемы некоторых про­грамм, связанных с ООН (в данном случае эмблема Декады инвали­дов, проводимой ООН), используются в коммерческих целях.

Решение проблемы финансирования международных организа­ций существующими методами контрпродуктивно. Поэтому между­народные организации и отдельные государства предлагают иной путь решения - выбор способа полного или частичного финансирова­ния международных организаций из независимых источников.

В ОБСЕ финансирование также осуществляется за счет взносов государств-членов. Максимальную нагрузку несут Россия, Германия, Италия, США, Франция и Великобритания, финансируя по 9% от ос­новного бюджета ОБСЕ. Россия, недовольная политикой ОБСЕ, об­виняя ее в политике «двойных стандартов», под чем подразумевалось чрезмерно активное вмешательство этой международной организации в политические процессы в странах бывшего СССР, отказалась утверждать бюджет организации на 2005 г., что сделало невозмож­ным проведение запланированных мероприятий и поставило под во­прос возможность ОБСЕ реагировать на новые международные кри­зисы и конфликты.

Вопросы для самоконтроля

1. Основываясь на каких актах решаются вопросы, относящиеся к членству в международных организациях?

2. Назовите требования к государствам-кандидатам для вступ­ления в члены организации.

3. Назовите категории государств-членов в международных ор­ганизациях.

4. Какие формы партнерства существуют в международных ор­ганизациях? Приведите примеры.

5. Как соотносятся вопросы членства и правоприемства в меж­дународных организациях? Приведите примеры.

6. Назовите причины для приостановления и исключения госу­дарства из международной организации.

7. Определите функции представительств государств в между­народных организациях.

8. Определите какие международные договоры, регулируют привилегии и иммунитеты международных организаций.

9. Что общего и в чем отличия этих документов?

10. Какие основные привилегии и иммунитеты существуют у международных организаций?

11. Существуют ли такие ситуации, когда можно и необходимо снять иммунитет с международного чиновника?

12. Назовите различные способы финансирования международ­ных организаций.

13. Приведите примеры как формируются бюджеты междуна­родных организаций.

14. Как решаются вопросы финансирования международных ор­ганизаций в современном международном праве?