Проблеми і перспективи вирішення кримського казусу

Питання вирішення кримського казусу необхідно розглядати виключно через призму відновлення status quo Криму та Севастополя, який існував до їхньої анексії РФ в 2014 р. внаслідок повного та остаточного відновлення Україною фактичного контролю над Кримським півостровом, виведенням усіх російських військ з даної території та усунення юридичних норм про Крим і Севастополь із законодавства РФ^[413].

Ми не будемо займатися прогнозуванням можливого розвитку подій на Кримському півострові, як і не будемо розглядати військо-політичні сценарії трансформації геополітичної реальності Росії, які б обумовили можливість повернення Криму до України, оскільки ці проблеми знаходяться поза предметно-методологічною сферою міжнародного права^[414], а лише спробу­ємо надати юридичний аналіз можливих дій України та РФ у випадку наяв­ності у них спільної політичної волі щодо вирішення кримської ситуації·.

Як уже зазначалося в даній роботі, будь-яка анексія, порівняно з оку­пацією, викликає незворотні зміни у правовому статусі окупованої території з національній правовій системі держави-агресора. Якщо з точки зору Укра­їни правовий статус АРК і Севастополя як адміністративно-територіальних одиниць України з 18 березня 2014 р. не змінився (за винятком, хіба що проголошення даних територій тимчасово окупованими та створення вільної економічної зони), а Крим і Севастополь юридично розглядалися та розгля­даються як території, які перебувають під суверенітетом України, то, з точки зору правової системи РФ, фактичне приєднання Криму і Севастополя до РФ спричинило численні модифікації конституційного законодавства РФ (і в т.ч. внесення змін у саму Конституцію РФ), скасування яких є вимагатиме певного часу та зусиль. Тому, навіть у разі фактичного переходу Кримського півострова під юрисдикцію України, згідно з законодавством РФ дана тери­торія все одно певний час залишатиметься під суверенітетом Росії, а це од­нозначно може викликати в майбутньому певну напругу в даному регіоні через збереження формальних територіальних претензій з боку РФ.

За умови кардинальних змін в російській політичній системі і бажання нового політичного керівництва Росії відновити міжнародно-правовий імідж держави шляхом вирішення кримської колізії, йому можна було б запропо­нувати наступний план дій.

Оскільки анексія Криму була серйозним порушенням міжнародного права, то ліквідація наслідків цього злочину повинна відбутися виключно у правовій формі, наприклад, шляхом укладення міжнародно-правового дого­вору щодо остаточного врегулювання «кримського питання», в якому, зок­рема, можна передбачити наступне:

1) між Україною та РФ встановлюється чіткий морський кордон по Азовському морю, Керченській протоці та Чорному морю, розмежовується континентальний шельф та ще раз підтверджується існуючий сухопутній кордон між Україною та РФ;

2) РФ офіційно відмовляється від будь-яких юридичних прав на Крим­ський півострів, острів Тузла, територію материкової України, інші природні чи штучно створені об’єкти, які перебувають в межах державного кордону України;

3) створюються правові передумови, механізми та гарантії мирної та поступової передачі фактичного контролю над Кримським півостровом від РФ до України, процесу правової, фінансової, економічної тощо реінтеграції АРК та Севастополя в склад України;

4) передбачається процедура надання допомоги з боку представників відповідних міжнародних інституцій, правові підстави для їхнього знахо­дження на території півострова, їхні повноваження щодо нагляду і моніто­рингу ситуації, граничні строки мандату тощо;

5) врегульовується процедура мирного вирішення будь-яких спорів, які могли б з’явитися між сторонами в ході даного процесу;

6) встановлюються санкції за невиконання або порушення норм даного договору та заходи щодо її реалізації;

7) встановлюється процедура ратифікації даного договору всіма сторо­нами.

На наш погляд, ідеально було б перетворити Кримський півострів на демілітаризовану зону, звільнивши його як від Чорноморського флоту РФ, так і Чорноморського флоту України та перебазувавши його до будь-якої іншої військово-морської бази РФ, на її розсуд.

Ще одним надзвичайно складним питанням є проблема відшкодувань Росією фінансово-економічних збитків, завданих анексією Криму, Україні. Важливість цього питання взагалі потребує проведення окремого дослі­дження з позицій в першу чергу методології економічної та фінансової наук, що неможливо зробити у даних встановлених предметних рамках. Складно навіть приблизно підрахувати всю шкоду, заподіяну Україні. Наприкінці 2014 р. Міністр юстиції України заявив, що сума лише прямих збитків, які спричинені незаконним захопленням і створенням перешкод для користу­вання майном українським державним компаніям, складає 950 млрд. грн.^{[415] [416], а якщо врахувати упущену вигоду, вартість корисних копалин та морського шельфу, то сума буде значно більшою. Наприклад, авторський колектив монографії «Донбас і Крим: ціна повернення» (2015 р.) зазначає, що на сьо­годні, за попередніми оцінками міжвідомчої робочої групи з питань стяг­нення збитків, завданих окупацією Криму, яка працює при Міністерстві юстиції України, сукупні втрати України від анексії Криму становлять уже 1 трлн. 200 млрд. грн., при чому дана сума з кожним роком тільки зростати-,,„416 ме.}

Чи погодиться Росія навіть за ліберальнішого політичного режиму хо­ча б розглянути ці питання? Відповідь, очевидно, буде негативною, однак в такому разі можна застосувати судові та арбітражні механізми повернення цих втрат, наприклад, шляхом арешту власності РФ на території України.

Таким чином, на нашу думку, включення або не включення питання відшкодування фінансових збитків Росією в ході анексії Криму, так само як і прийняття чи неприйняття Україною геополітичних вимог РФ, будуть в повній мірі залежати від дипломатичного мистецтва тих осіб, що братимуть участь у цих переговорах.

Очевидно, що після відновлення Україною фактичного контролю над Кримським півостровом законодавцю варто було б скасувати існуючі та вже не актуальні на той момент заходи національного реагування, які вчинила Україна як відповідь на анексію Криму (зокрема, прийняття Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», тимчасове перенесення Представництва Президента України в АРК у м. Херсоні, створення Державної служби України з питань АРК та міста Севастополя тощо), а також провести оптимі- зацію правового регулювання територіального устрою України відповідним конституційним способом de lege lata.

Щодо Росії, то питання приведення конституційного законодавства РФ у відповідність до фактичної' ситуації буде набагато складнішим, оскільки кількість федеральних нормативно-правових актів, з яких необхідно буде усунути будь-які згадки про Крим і Севастополь, є численною. Однак най­складнішим є усунення змін, внесених до ч. 1 ст. 65 Конституції РФ, в якій виписані всі наявні суб’єкти РФ, включно з Республікою Крим і містом федерального значення Севастополем. Спробуємо проаналізувати усі мож­ливі юридичні сценарії правомірного виключення даних суб’єктів федерації з Конституції РФ.

Сценарій № 1. Сецесія Республіки Крим та міста Севастополя зі складу РФ

Незважаючи на те, що відповідно до Конституції РФ, республіки РФ називаються «державами» (ч. 2 ст. 5), федеральний устрій РФ заснований на «рівноправності та самовизначення народів в РФ» (ч. 3 ст. 5), а РФ постійно критикувала Україну за те, що українська влада не давала реальної можли­вість населенню Кримського півострова чи Донбасу визначитися зі своєю державною приналежністю, позиціонуючи себе на міжнародній арені у ролі безкомпромісного захисника прав на самовизначення народів, право сецесії в РФ законодавчо не надане суб’єктам федерації.

Ця ж сама ч. 3 ст. 5 Конституції РФ додає, що федеральний устрій РФ також заснований на «її державній цілісності» та «єдності системи держав­ної влади», а ч. 3 ст. 4 даного документу є ще більш категоричною: «РФ забезпечує цілісність та недоторканність своєї території». У главі 3 Консти­туції РФ «Федеральний устрій РФ» немає жодної згадки щодо можливість виходу суб’єктів федерації зі складу РФ, а інші положення Конституції РФ визнають лише можливість появи у складі РФ нових суб’єктів РФ: прийнят­тя в РФ і утворення в її складі нового суб’єкта здійснюється в порядку, уста­новленому ФКЗ (ч. 2 ст. 65); зміни в ст. 65 Конституції РФ, яка визначає склад РФ, вносяться на основі ФКЗ про прийняття в РФ і утворення в її складі нового суб’єкта РФ, про зміну конституційно-правового статусу суб’єкта РФ (ч. 1 ст. 137).

ФКЗ, який врегульовує трансформаційні процеси територіального уст­рою РФ, називається «Про порядок прийняття в РФ і утворення в її складі нового суб’єкта РФ»^[418] (курсив наш), тобто в ньому йдеться лише про наяв­ність легітимної можливості приєднання до РФ з паралельною відсутністю виходу з її складу, а ФКЗ щодо порядку виходу суб’єкта РФ зі складу РФ просто не існує. Крім того, можна навести як мінімум дві правові позиції Конституційного Суду РФ, які прямо забороняють будь-яку сецесію зі скла­ду РФ, — це Постанова від 13 березня 1992 р.

Таким чином, реальність сценарію сецесії не підтверджується. Варто також додати, що російська політична еліта (навіть найбільш ліберального типу) навряд чи буде займатися внесенням змін в Конституцію РФ для того, щоб таку правомірність створити для Криму і Севастополя, оскільки виник­не загроза того, що інші суб’єкти федерації також скористаються такою можливістю.

Сценарій № 2. Внесення змін до Конституції РФ про виключення Рес­публіки Крим та міста федерального значення Севастополя із переліку суб’єктів федерації, який міститься у ч. 1 ст. 65 Конституції РФ

Особливістю російського конституціоналізму є наявність чотирьох рі­зних юридичних процедур внесення змін до Конституції РФ, які залежать від конкретних норм Конституції РФ, що їх змінюють:

1) перегляд положень глав 1 (Основи конституційного ладу), 2 (Права і свободи людини і громадянина), та 9 (Конституційні поправки та перегляд Конституції) Розділу 1 Конституції РФ — Конституційними Зборами РФ із можливим затвердженням цього рішення всенародним голосуванням (ст.

135);

2) перегляд положень всіх інших глав Розділу 1 (крім ст. 65) та Розділу 2 Конституції РФ — в порядку, визначеному спеціальним ФКЗ (конститу­ційна поправка)^[422] із набранням чинності після схвалення органами законо­давчої влади не менше ніж двох третин суб’єктів РФ (ст. 136 Конституції РФ);

3) перегляд положень ст. 65 у зв’язку зі зміною суб’єктного складу РФ

— на підставі федерального конституційного закону про прийняття в РФ та утворення у її складі нового суб’єкта РФ або про зміну конституційно- правового статусу суб’єкта РФ (ч. 1 ст. 137 Конституції РФ);

4) перегляд положень ст. 65 у зв’язку із перейменуванням суб’єкта РФ

— Указом Президента РФ (ч. 2 ст. 137 Конституції РФ).

Таким чином, з точки зору Конституції РФ внесення змін у ст. 65 з ме­тою виключення Республіки Крим та міста федерального значення Севасто­поля як суб’єктів федерації є неможливою процедурою, однак тут можна піти іншим шляхом. Якщо Федеральні збори РФ денонсують Договір про Крим та скасують ФКЗ про Крим і Севастополь, яким в ст. 65 Конституції РФ були внесені відповідні зміни, то текстуальна редакція ст. 65 Конституції РФ повинна автоматично повернутися до свого попереднього вигляду, яка існувала до внесення в неї слів «Республіка Крим» та «місто Севастополь» вищезгаданим ФКЗ. Однак юридична легітимність такої дії Федеральних зборів може бути легко поставлена під сумнів самим же Конституційним Судом РФ, оскільки така процедура зміни Конституції РФ — скасування закону, який вніс вже чинні зміни у Конституцію РФ — самим Основним законом РФ не передбачена. Тому, для того, щоб законодавчо уможливити усунення Криму і Севастополя зі складу РФ, необхідно спочатку внести відповідні зміни у главу 9 Конституції РФ^[423], а потім вже скасовувати вказа­ний ФКЗ. Однак, для того, щоб внести зміни у главу 9 Конституцію РФ, треба спочатку урегулювати статус Конституційних зборів, адже ФКЗ про

Конституційні Збори РФ до сьогодні так і не прийнятий.

Таким чином, просто внести зміни до Конституції РФ та усунути з неї згадку про Крим і Севастополь без внесення відповідних змін у саму проце­дуру перегляду Конституції РФ також юридично неможливо.

Сценарій № 3. Визнання недійсним самого процесу приєднання Респу­бліки Крим до складу РФ взагалі

Як було зазначено вище, Республіка Крим та місто Севастополь як суб’єкти федерації з’явилися в ч. 1 ст. 65 Конституції РФ на основі ФКЗ «Про прийняття в РФ Республіки Крим і утворення в складі РФ нових суб’єктів — Республіки Крим та міста федерального значення Севастополя» від 21 березня 2014 р., юридична дія якого прямо пов’язана із Договором між РФ і Республікою Крим про прийняття в РФ Республіки Крим і утво­рення в складі РФ нових суб’єктів від 18 березня 2014 р. Центральне місце в усій юридичній процедурі «возз’єднання» Криму із РФ було відведено пере­вірці даного Договору на відповідність Конституції РФ, без якої Федеральні Збори не змогли б його ратифікувати, а також не могли б прийняти відпові­дний закон, якими і були внесені зміни до Конституції РФ. Конституційність Договору про Крим була формалізована та підтверджена Постановою Кон­ституційного Суду РФ від 19 березня 2014 р. Таким чином, анулювання даного документу може повністю скасувати увесь законодавчий процес легалізації анексії Криму та усунути «кримську поправку» із Конституції РФ.

Оскільки Постанова Конституційного Суду РФ була прийнята з бага­тьма порушеннями конституційного права самої ж РФ, виникає парадокс, який багато в чому нагадує подібну правову ситуацію із Рішенням Консти­туційного Суду України від 30 вересня 2010 р.^[424], яке було також нелегітим- не ab initio. І зазначене Рішення Конституційного Суду України, і Постанова Конституційного Суду РФ вважалися остаточними та не підлягали оскар- женню^[425], тому, якщо під час Революції гідності 2014 р. Верховна Рада України все-таки змогла нівелювати юридичну дійсність Рішення Конститу­ційного Суду України, то безперечно існують і способи скасування дії вка­заної Постанови Конституційним Судом РФ. Безперечно, Федеральні Збо­ри РФ, могли б піти тим самим шляхом, який вибрала Верховна Рада України 22 лютого 2014 р., тобто прийняттям постанови просто визнати перевищення Конституційним Судом РФ своїх повноважень та скасувати ратифікацію (а не проводити денонсацію!) Договору про Крим, а також скасувати ФКЗ про Крим і Севастополь, прийняття яких було можливим лише на підставі прийняття Конституційним Судом РФ Постанови від 19 березня 2014 р.

Крім того, Федеральні Збори РФ можуть надати можливість самому Конституційному Суду РФ як органу конституційної юрисдикції самостійно виправити свою помилку, допущену ним 19 березня 2014 р. шляхом внесен­ня відповідних змін у п. 11 ч. 1 ст. 75 та ч. 1 і 2 ст. 79 ФКЗ про Конституцій­ний Суд, в яких міститься формулювання про обов’язковість і остаточність актів Конституційного Суду РФ^[426]. Таким чином, після внесення відповід­них змін

у даний закон та приведення Конституційним Судом РФ власного рег­ламенту у відповідність до цих змін, можливі наступні дії:

1) відповідно до ч. 2 ст. 125 Конституції РФ компетентний суб’єкт (на­приклад, Державна Дума) направляє запит в Конституційний Суд РФ щодо перевірки легальності видачі Постанови Конституційного Суду РФ від 19 березня 2014 р., а також повторної перевірки конституційності Договору про Крим;

2) Конституційний Суд РФ відповідно до Конституції РФ, ФКЗ про Конституційний Суд та Регламенту Конституційного Суду РФ розглядає запит, який надійшов, встановлює наявні порушення конституційного зако­нодавства у Постанові Конституційного Суду РФ від 19 березня 2014 р., видає нову Постанову, якою скасовує попередню неправомірну Постанову, та визнає Договір про Крим таким, що не відповідає Конституції РФ (є не­конституційним), через що останній не може бути ратифікованим, або вве­деним в дію будь-яким іншим чином на території РФ. Крім того, Конститу­ційний Суд РФ може як самостійно визнати неконституційними ФЗ «Про ратифікацію Договору між РФ і Республікою Крим про прийняття в РФ Республіки Крим і утворення в складі РФ нових суб’єктів» та ФКЗ про Крим і Севастополь, так і зобов’язати Федеральні Збори РФ скасувати ці два зако­ни протягом встановленого строку через їхню невідповідність Конституції РФ;

3) Конституція РФ публікується в новій редакції, без змін, внесених в неї ФКЗ про Крим і Севастополь, у зв’язку із втратою чинності останнього.

Як бачимо, останній юридичний сценарій законодавчого виправлення анексії Криму на національному рівні в РФ, незважаючи на те, що він є до­сить довгим та вимагає співпраці між багатьма державними органами РФ, є найбільш реальним з-поміж усіх названих сценарії виходу з цієї заплутаної ситуації в російській правовій системі, породженої «возз’єднанням» Криму з РФ у 2014 р.

Таким чином, увесь процес вирішення кримського казусу є юридично можливий лише за наявності спільної політичної волі України та РФ щодо реального та мирного відновлення докризового status quo Кримського півос­трова, першим кроком до якого повинно стати повернення даного півостро­ва під фактичний контроль України та виведення всіх російських військ з даної території. Будь-які звернення України до міжнародних інституцій чи зарубіжних держав за захистом своїх законних інтересів та територіальних прав на Крим і Севастополь неодмінно зазнають невдачі, адже сумнівно, щоб цей самий авторитарний політичний режим РФ, який доклав неабияких зусиль для скоєння злочину анексії, зігравши по суті va banque, зміг би так легко відмовитися від своєї первісної політики щодо України та погодитися на безумовне відновлення суверенітету України над Кримом. Реальні зміни у кримському питанні будуть можливими лише з проходом у РФ такої нової політичної еліти, яка буде щиро зацікавлена у припиненні конфронтації з Заходом та відновленні дружніх відносин з Україною.