Контрольні процедури в механізмі захисту прав ВПО[116]

Розбудова України як демократичної, правової, соціальної дер­жави, закріплення в Конституції України положення про найвищу соціальну цінність людини, її життя і здоров'я, честі, гідності, недо­торканності і безпеки вимагає формування нових підходів до захисту прав людини.

В умовах тимчасової окупації частини території України та вій­ськової агресії Російської Федерації в окремих районах Донецької і Луганської областей проблема захисту прав і свобод людини постає особливо гостро. Поряд із першочерговими завданнями щодо зміц­нення національної безпеки, подолання економічної кризи, реформу­вання державного управління тощо забезпечення прав і свобод лю­дини залишається головним обов'язком держави та має визначати зміст і спрямованість діяльності держави в усіх її зусиллях. У кризо­вій ситуації ризики непропорційного обмеження прав і свобод люди­ни зростають, що потребує особливого контролю з боку суспільства.

Україна вживає всіх можливих заходів, передбачених Консти­туцією та Законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, щодо запо­бігання виникненню передумов вимушеного внутрішнього перемі­щення осіб, захисту та дотримання прав і свобод внутрішньо пере­міщених осіб, створення умов для добровільного повернення таких осіб до покинутого місця проживання або інтеграції за новим місцем проживання в Україні.^[117]

Сьогодні захист прав та інтересів внутрішньо переміщених осіб (ВПО) і регулювання їх особливого статусу у національному та між­народному законодавстві набуває все більшого значення для світу і, зокрема, для нашої країни. Ситуація постійно змінюється, збільшу­ється кількість осіб, які вимушені через воєнні конфлікти чи інші ва­гомі причини, побоюючись за своє життя та здоров'я, залишати свої домівки і втікати зі своїх рідних земель.

Активне переміщення людей усередині країни на тлі соціаль­но-економічної кризи ставить нові виклики перед Україною.

Адміністративно-правовий статус внутрішньо переміщених осіб - це тимчасове правове становище (режим) громадян/іноземців, яке вони займають у відносинах з органами публічної адміністрації, що характеризується наявністю додаткових гарантій реалізації наданих їм прав, зокрема, права на участь у державному управлінні, права на отримання адміністративних і соціальних послуг, а також виконання публічних обов’язків на території, відмінній від їх попереднього по­стійного місця проживання.^[118]

Конституція України (ч. 4 статті 55) говорить: «Кожний має пра­во після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод у відповідні міжнародні судові установи або у відповідні міжнародні організації, членом або учасником яких є Україна».

З погляду на різні критерії, універсальні механізми захисту прав людини можна класифікувати за кількома підставами: за характером діяльності, правовою природою, складом, об’єктом діяльності, термі­ном діяльності та обсягом повноважень.

За характером діяльності універсальні правозахисні механізми слід розподілити на судові, квазісудові і несудові.

До числа судових механізмів на універсальному рівні відносить­ся Міжнародний Суд ООН. Його рішення виносяться в судовому по­рядку й обов’язкові для виконання державами - сторонами справи, що визнають юрисдикцію Суду. Крім того, Суд володіє контрольними повноваженнями у сфері прав людини (тобто компетенцією оціню­вати ступінь додержання державами своїх міжнародних зобов’язань у цій сфері та виносити відповідні рішення), але лише в тих випадках, коли таке повноваження визнано зацікавленою державою на основі міжнародного договору з прав людини.

Приклад квазісудових механізмів - конвенційні (договірні) ор­гани з прав людини. В рамках встановлених міжнародними договора­ми з прав людини процедур ці органи на регулярній основі оцінюють ступінь дотримання державами-учасницями своїх зобов’язань за від­повідними договорами, вказують на недоліки і порушення, виносять рекомендації, спрямовані на більш повне здійснення окремих прав людини. Разом з тим рекомендації договірних органів не мають юри­дично зобов’язуючого характеру, їх невиконання не тягне за собою санкцій. Не володіють договірні органи і якими-небудь засобами при­мусу до здійснення рекомендацій.

До категорії квазісудових правозахисних механізмів належить також Універсальний періодичний огляд (УПО), що проводиться Ра­дою ООН з прав людини.

Один із засобів реалізації прав ВПО полягає у тому, що їх мож­на захистити у випадку порушення. Реальний захист прав ВПО нале­жить до найгостріших проблем української дійсності. В останні роки це питання є предметом серйозного наукового аналізу. Конститу­ційне прагнення розвивати і зміцнювати демократичну державу не­можливо реалізувати без утвердження в суспільній свідомості та со­ціальній практиці невідчужуваних прав і свобод ВПО, нормативного закріплення їх гарантій. Держава зобов’язана проявляти активність у забезпеченні прав ВПО, у створенні матеріальних, організаційних, со­ціальних, політичних та інших умов для найповнішого використання ними своїх прав і свобод.

Адміністративно-правовий статус внутрішньо переміщених осіб в Україні за своїм змістом є галузевим різновидом правового статусу особи і, як такий, структурно складається з комплексу прав і обов’яз­ків внутрішньо переміщеної особи, закріплених нормами адміністра­тивного права, а також гарантій реалізації цих прав і обов’язків.

Для успішного здійснення реалізації прав ВПО, крім політичної волі, розробки й схвалення концепції стратегічного комплексного плану дій, обов’язковим є створення необхідних умов, чітких, зрозу­мілих правових, економічних, наукових, організаційних механізмів їх впровадження та підтримки широкої громадськості.

Контрольні механізми являють собою певні організаційні струк­тури (міжнародні суди з прав людини, міжнародні організації, робочі групи тощо). У функціях одного контролюючого органу можє вико­ристовуватися безліч різноманітних процедур із захисту прав ВПО.

Для забезпечення реалізації та захисту прав і свобод ВПО, Консти­туція і законодавство України передбачають можливість здійснення громадянами певних дій, а також утворення системи органів держави, призначенням якої є допомога громадянам у реалізації і захисті їх прав.

Контроль, як і будь-який різновид діяльності, має певну орга­нізаційно-правову структурованість, організаційно-правовий меха­нізм здійснення, який, у свою чергу, складається з певної кількості елементів. Механізм як такий являє собою певну сукупність елемен­тів, які й забезпечують можливість здійснення певного виду діяль­ності, в даному випадку контролю. Одними з таких елементів, які фактично «приводить в дію весь механізм, процес», в т.ч. контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб'єктів адміні­стративного права, є принципи. Більше того, їх слід вважати одними із базових елементів, фундаментом всього механізму, всього контр­олю. Принципи контролю привертали увагу вчених-адміністрати- вістів як щодо розгляду принципів контролю в цілому, так і окремих його різновидів (переважно державного і громадського контролю). Так, наприклад, В. М. Гаращук зазначає, що «в юридичній науці під принципами контролю слід розуміти розроблені з урахуванням до­сягнень науки управління і втілені в практику організаційні та пра­вові основи організації і здійснення контролю, що забезпечують його результативність». При цьому вчений-адміністративіст підкреслює комплексний характер відповідних принципів завдяки тому, що вони поєднують у собі ознаки фундаменту, базису контрольної діяльності, правових вимог, що мають загальнообов'язковий характер, а також ознаки фундаменту форми державного управління.

О. Ф. Андрійко, присвятивши свої дослідження проблематиці дер­жавного контролю, в той же час зазначає, що «в літературі існують різ­ні підходи до розуміння принципів контролю та критеріїв їх система­тизації. Однак домінуючим є підхід, згідно з яким виділяють загальні засади контролю, що є похідними від принципів управління державою, та спеціальні, пов'язані з особливостями власне контролю»^[120].

П. С. Лютіков, аналізуючи наявні наукові тематичні джерела, до­сить слушно зазначає, що, у більшості своїй, в роботах робиться ак­цент на принципах контролю як «на керівних ідеях»^[121].

На підтвердження своїх міркувань вчений-адміністративіст наво­дить положення фундаментальних праць вчених-адміністративістів, які вийшли друком у різні історичні періоди. Так, зокрема, В. М. Гор- шенєв, І. Б. Шахов зазначають, що у принципі контролю закладена ос­новна ідея, яка є «найвищою концентрацією теорії та практики, свого роду синтезом роздумів та досвіду», О. В. Шоріна вважає принципи контролю «організаційними та правовими основами організації та здійснення контролю, що забезпечують його результативність»^[122].

Як підсумок П. С. Лютіков констатує, що принцип виступає «за­гальнообов’язковою вимогою... відіграє роль регулятора суспільних відносин..., є самостійним структурним елементом права»^[123].

При цьому уточнення подається, що «визначальною для принци­пу є функція загальнонормативного орієнтиру з наступною конкре­тизацією у відповідних правових нормах», що і дозволяє П. С. Люті- кову запропонувати авторське визначення принципів контролю як «вихідних, керівних, основоположних ідей, що концентрують у собі досягнення науки та практики, виражають соціальні ідеї, виконують функцію загальнонормативного орієнтиру здійснення контрольної діяльності. спрямовані на вдосконалення та ефективність такої ді­яльності».

Можливості здійснення громадянами певних вчинків щодо захи­сту власних прав та свобод і система органів, які захищають і забезпе­чують ці права та свободи утворюють юридичний механізм захисту прав ВПО.

Юридичний механізм захисту прав людини - це можливості здійснення громадянами певних вчинків щодо захисту власних прав і свобод.

Конституція України досить чітко визначає систему органів та по­садових осіб різних рівнів, які повинні захищати права і свободи лю­дини і громадянина. Це: Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації, підсистема судів загальної юрисдикції та спеціалізованих судів, Конституційний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокуратура, адвокатура, інші правоохоронні органи України.

Декларування прав та встановлення системи гарантій не забез­печує їх автоматичної реалізації. У зв'язку з цим існує певний меха­нізм захисту прав ВПО як система засобів та факторів, які створюють необхідні умови поваги прав і свобод ВПО.

У структуру механізму входять:

1. Органи державної влади і місцевого самоврядування та від­повідні посадові особи.

2. Спеціалізовані державні і громадські органи та організації у справі захисту прав і свобод людини і громадянина (напри­клад, адвокатура, прокуратура, суд тощо).

3. Політичні партії і відповідні громадські організації та їх органи.

4. Нормативно-правові акти матеріального і процесуального характеру, які передбачають і закріплюють права, порядок їх реалізації і захисту та юридичну відповідальність за їх пору­шення.

5. Правові акти (документи), які підтверджують наявність, межі і характер прав і свобод.

6. Засоби масової інформації, державні і недержавні органи та організації в галузі масової інформації^[125].

Важливе місце в механізмі реалізації та адміністративно-право­вого захисту прав та законних інтересів посідають управлінські про­цедури. Це пояснюється тим, що реалізація багатьох прав залежить не лише від дій самої особи, але й від правозастосувальної діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, від прийняття ними відповідних рішень. Власне для обмеження адміністративного свавілля і захисту прав та інтересів особи законодавець передбачає врегульовану правовими нормами послідовність певних дій щодо ре­алізації прав та інтересів (процедур). Правотворча практика в даній галузі відзначається високим рівнем. Процедури реалізації та захи­сту багатьох прав встановлюються не одним кодифікованим актом, а розкидані по численних окремих актах, виданих різними органами. Надто об'ємною є відомча нормотворчість щодо встановлення зазна­чених процедур. До того ж нормативні акти, якими вони регулюють­ся, не публікуються в офіційних джерелах, доступних населенню^[126].

Найнагальнішими пріоритетами УВКБ ООН у сфері захисту прав та адвокаційної роботи в 2016 році є такі:

1) уряду необхідно відмінити надмірні обмеження свободи пе­ресування через лінію зіткнення між територіями, підконтрольними українській владі та непідконтрольними уряду територіями;

2) уряду та дефакто владі необхідно дозволити повний та необ­межений доступ гуманітарних організацій до громад на непідкон- трольних уряду територіях, що потребують допомоги;

3) владі необхідно забезпечити, щоб жодну переміщену особу не могли безпідставно позбавити майна або власності, особливо з огляду на нещодавно введену систему реєстрації майна на непідкон- трольних уряду територіях.

За роки тривалості внутрішнього переміщення ця проблема при­вернула увагу багатьох дослідників, експертів, громадських органі­зацій.

Головними проблемами ВПО в Україні залишаються припинен­ня або відмова у нарахуванні соціальних виплат, перевірки, незрозу­мілість процедур. За даними громадських організацій, які надають правову допомогу внутрішньо переміщеним особам, переселенці ще звертаються за юридичною допомогою із питань відновлення до­кументів (паспорт, ІПН, документи про освіту, правовстановлюючих документів на майно), отримання довідки ВПО, отримання субсидій.

Першочерговим завданням державної політики з відновлення конституційних прав ВПО є створення дійової системи обліку таких осіб. На сьогодні досі невідома кількість фактичних ВПО. Це зумов­лено кількома основними чинниками, а саме: відсутністю Єдиної ін­формаційної бази переселенців (відповідні зміни до закону про ВПО внесені лише в грудні 2015р.); недосконалістю, а подекуди й дискри­мінаційним характером системи обліку та контролю за внутрішнім переміщенням (відповідно до оцінки міжнародних організацій); ста­тусом ВПО, як єдиним способом доступу до гарантованих Конституці­єю України соціальних послуг для громадян України, які залишилися на тимчасово непідконтрольних територіях Донецької та Луганської областей.

Така інформація є надзвичайно важливою для міжнародних до­норів, які готові допомагати Україні у підтримці переселенців. Пред­ставники міжнародних організацій неодноразово наголошували на неможливості чітко оцінити масштаб та характер допомоги, якої потребують ВПО в Україні.^[127] Відсутність соціально-демографічної ін­формації про склад ВПО унеможливлює надання цільової якісної до­помоги міжнародними організаціями окремим категоріям ВПО. На­приклад, самотнім людям похилого віку, людям з інвалідністю тощо.

Уряд країни врегульовує питання щодо забезпечення єдиного державного обліку фізичних осіб, які є внутрішньо переміщеними. З цією метою впроваджено Постанову КМУ від 22 вересня 2016р № 646 « Про затвердження Порядку створення, ведення та доступу до відомостей Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо перемі­щених осіб»^[128], який визначає умови створення, ведення та доступу до відомостей Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо пере­міщених осіб для центральних органів виконавчої влади, структур­них підрозділів з питань соціального захисту населення, внутрішньо переміщених осіб або їх законних представників, громадських об'єд­нань, волонтерських, благодійних організацій, які надають адресну допомогу внутрішньо переміщеним особам. Реалізація постанови сприятиме проведенню процедури обліку внутрішньо переміщених осіб та повноцінному виявленню їх потреб і намірів, що дозволить внутрішньо переміщеним особам у повній мірі реалізувати свої права та свободи.

Захист прав людини ВПО можливо забезпечити лише об'єднан­ням зусиль всіх органів влади, громадянського суспільства та міжна­родних організацій.

Україна співпрацює з іншими державами, міжнародними орга­нізаціями з метою запобігання виникненню передумов вимушеного внутрішнього переміщення осіб, захисту та дотримання прав і сво­бод внутрішньо переміщених осіб, створення та підтримання умов, що дають змогу таким особам добровільно, в безпечних умовах та з гідністю повернутися до покинутого місця проживання або умов для інтеграції внутрішньо переміщених осіб за новим місцем проживан­ня в Україні.^[129]

Удосконалення процедур захисту прав і свобод ВПО є важливим завданням Української держави. На жаль, деяка абстрактність, неви­значеність, неузгодженість, а то й повна відсутність юридичних пра­вил, які б регулювали захист ВПО, свідчать про незадовільну правову ситуацію, яка склалася в суспільстві. У відповідності з теорією держа­ви і права органи поділені на законодавчу, виконавчу та судову гіл­ки, а також окремо виділено Президента України, органи місцевого самоврядування та контрольнонаглядові органи. Всі вищезазначені державні органи відіграють важливу роль у механізмі захисту прав і свобод ВПО. Це проявляється як у прийнятті законодавчих актів в інформаційній сфері, забезпеченні їх реалізації та контролі за їх ви­конанням, здійсненні представництва прав і свобод ВПО як на націо­нальному, так і на міжнародному рівнях та іншими способами.

Враховуючи те, що в Україні діючий контроль не має достатньої ефективності та не займає належного місця в процесі реалізації меха­нізмів захисту прав ВПО й суттєво не впливає на становлення нових державно-управлінських відносин, необхідно ґрунтовно вивчити пи­тання формування системи контролю у сфері дотримання прав ВПО та проводити подальші наукові розвідки у напрямі пошуку оптималь­ної моделі системного контролю за дотриманням прав ВПО в Україні.

3.4.