Надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на базовому рівні.
Наразі спостерігається тенденція до збільшення кількості сільських рад при зменшенні наявної чисельності сільського населення та кількості сіл (табл. 3.1,3.2):
Таблиця 3.1
| Рік | Сільські населені пункти | Сільські ради | Середня чисельність населення сільради, осіб | Чисельність сільського населення України, тис. осіб |
| 1991 | 28 804 | 9211 | 1800 | 16 809,8 |
| 2001 | 28 651 | 10 263 | _________ t500__________ | 15 754,0 |
| 2003 | 28 615 | 10 273 | 1500 | 15 675,1 |
| 2005 | 28 574 | ■10 281 | 1500 | 15 308,4 |
| 2007 | 28 540 | 10 279 | 1450__________ | 14 868,6 |
| 01.09.2008 | 28 498 | 10 278 | 1448 | 14 667,5 |
Таблиця 3.2
| Категорія адміністра тивно-тери торіальних одиниць | Кількість населених пунктів відносно кількості рад (од.) та чисельності населення (тис. осіб) зароками | ||||||||||
| 1990p. | 2000p. | (+)(-) | 2008p. (01.10) | (+)(-) | |||||||
| Міста, у т. ч. зі спеціальним статусом | 436 міст/ 436 рад/ 34 869,9 тис. осіб = 1 місто на 1 раду/ 78,0 тис. осіб | 451 міст/ 449 рад/ 33 338,6 тис. осіб = 1,01 міст на 1 раду/ 73,9 тис. осіб на 1 місто та 74,3 тис. осіб на 1 раду | + 15 міст/ + ІЗрад/ -1531,3 тис. осіб | 459 міст/ 456 рад/ 31 569,8 тис. осіб = 1,01 місто на 1 раду/ 68,8 тис. осіб на 1 місто та 69,2 тис. осіб на 1 раду | +8 міст/ +7 рад/ -1 768,8 тис. осіб | ||||||
| Сільські населені пункти (У т. ч. селища міського типу, селища, села) | 29 735 нас. пунктів / 9 869 рад/ 16 969,9 тис. осіб = 3 нас. пункти на 1 раду / 0,6 тис.осіб на 1 нас. пункт та 1,7 тис. осіб на 1 раду | 29 530 нас. пунктів/ 11 061 рад/ 16 091,2 тис. осіб = 2,6 нас. пункти на 1 раду/ 0,54 тис. осіб на 1 нас. пункт та 1,5 тис. осіб на 1 раду | -205 нас. пунктів/ + 1 192 ради -878,7 тис. осіб | 29 382 нас. пункти/ 11 062 рад/ 14 631,1 тис. осіб = 2,7 нас. пункти на 1 раду/ 0,49 тис. осіб на 1 нас. пункт та 1,32 тис. осіб на 1 раду | -148 нас. пунктів/ + 1 рада/ -1460,1 тис. осіб | ||||||
| Категорія адміністра тивно-тери торіальних одиниць | Кількість населених пунктів відносно кількості рад (од.) та чисельності населення (тис. осіб) за роками | ||||||||||
| 1990p. | 2000p. | (+)(-) | 2008p. (01.10) | (+)(~) | |||||||
| Всього по | 30 795 нас. | 30 474 нас. | -177 нас. | 30 474 нас. | +144 нас. | ||||||
| Україні | пунків/ | пункти / | пунктів/ | пункти / | пункти/ | ||||||
| 10 925 рад / | 12 109 рад / | +1 184 | 12 068 рад / | -23 рад/ | |||||||
| 51 838,5 тис. | 49 429,8 тис. | рад/ | 46 200,9 тис. | -3 228,9 | |||||||
| осіб = | осіб = | -2 408,7 | осіб = | тис. осіб | |||||||
| 2,8 нас. | 2,5 нас. пункти | тис. осіб | 2,5 нас. пункти | ||||||||
| пункти | на 1 раду/ | на 1 раду/ | |||||||||
| на 1 раду/ | 1,6 тис. осіб | 1,52 тис. осіб на | |||||||||
| 1,7 тис. осіб | на 1 нас. пункт | 1 нас.пункт та | |||||||||
| на 1 нас. | та 4,1 тис. осіб | 3,83 тис. осіб на | |||||||||
| пункт | на 1 раду | 1 раду | |||||||||
| та 4,7 тис. | |||||||||||
| осіб на 1 раду | |||||||||||
3 мал.
3.15 видно, що сьогодні в Україні налічується 30 475 суб’єктів адміністративно-територіального устрою, з яких 29 382 - це сільські населені пункти та селища міського типу, в яких функціонують 12 135 представницьких органів місцевого самоврядування, включаючи Верховну Раду Автономної Республіки Крим. Таке подрібнення спричинює розпорошеність ресурсів: Надмірна подрібненість адмінтеродиниць
зменшення платників податків, що формують місцевий бюджет, збільшення видатків на утримання управлінського апарату місцевого самоврядування. У свою чергу це призводить до неспроможності органів місцевого самоврядування на базовому рівні самостійно і повноцінно виконувати свої повноваження.
Раніше вже йшлось про те, що у цілому протягом останніх 18- ти років кількість сільських рад збільшилася на 1193 одиниці, а чисельність сільського населення скоротилася майже на 2,5 млн осіб (див. додатки 6,7,10). При цьому кількість сільських населених пунктів зменшилася на 353 села, без урахування 282-х сіл і селищ, які не мають населення і не зняті з адміністративного обліку (мал. 3.16).
Порівняльна динаміка кількості населених пунктів, які не мають населення і не зняті з обліку
Отже, в середньому станом на 2001 p. сільська громада об’єднувала 1500 жителів, а в її адміністративних межах розташовувалося 2,8 села. Така тенденція зберігається і нині.
Майже всі такі територіальні громади перебувають на дотації держави, оскільки не мають необхідцих фінансових та економічних ресурсів для надання повноцінних громадських, державних, комунально-побутових і соціально-культурних послуг. Ha жаль, обсяги таких дотацій не дають змоги надавати населенню послуги на рівні гарантованих державою соціальних стандартів. Для переважної більшості сільських рад обсяг дотацій з державного бюджету становить 70-90 % від видатків місцевих бюджетів.
Тенденція до збільшення кількості селищних та сільських рад особливо помітна в західних областях: Івано-Франківська - 29,2 % приросту, Львівська - 28,3 %, Тернопільська - 28,8 %. Найнижчий рівень приросту в Сумській області — 1,1 % та Автономній РеспубліціКрим-2,6%(мал.3.17). •
Надмірна подрібненість адмінтеродиниць
Мал.
Ha мал. 3.18 і 3.19 відображено відповідність кількості сіл кількості сільських рад: у 2000 p. в країні нараховувалося 29 530 сіл, асільрад - тільки 11 061. У 2008 p. дані показники дещо інші - відповідно 29 384 та 11 062. Тобто кількість сіл зменшилася на 146, а рад збільшилася на 1.
Фактично на одну сільську раду в середньому припадає три населених пункти. Звичайно, кожен регіон має свої особливості. Так, якщо взяти південні й східні регіони, то ця величина сягає 6-ти, а іноді й 8-ми населених пунктів. У центрі й на заході країни вона знижується, як правило, до одного населеного пункту. I тому всі розмови з приводу того, що немає сільради - немає села, не мають підґрунтя. Після реформи в кожному селі повинен бути виборний або староста, або голова, або інша особа - в принципі, як він називатиметься, не має значення, але не може бути села, населеного пункту без влади. У кожному населеному пункті повинен бути представник органу місцевого самоврядування.
Адміністративно-територіальний устрій України
: .^і-ШМ
Порівняльна динаміка кількості рад, населених пунктів і чисельності населення
Надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць
Збільшення за період з 1990 по 2008 рік кількості сільських, селищних рад (+1193) при зменшенні наявної чисельності населення (-2338,8 тис. осіб) і кількості населених пунктів (-282 та враховуючи 282 нас. пункти, що не мають населення, але не зняті з адмін. обліку)
| Роки | Кількість рад (одиниць) | Кількість населених пунктів (одиниць) | Чисельність населення (тис. осіб) | |||
| сільських, | сільських, | |||||
| селишних | міських | селишних | міських | сільського | міського | |
| 1990 | 9 869 | 436 | 29 735 | 436 | 16 969,9 | 34 869,9 |
| 2000 | 11061 | 449 | 29 530 | 451 | 16 091,2 | 33 338,6 |
| 2008 | 11062 | 456 | 29 384 • | 459 | 14 631,1 | 31 569,8 |
| За період з 1990 по 2008 pp. | +1 193 | +20 | -351 | +23 | -2 338,8 | -3 300,1 |
Мал. 3.19
Варто наголосити і на такій закономірності. При наявному зменшенні у період з 1990 по 2008 pp. кількості населених пунктів, зменшенні чисельності самого населення в державі спостерігається стала тенденція до значного збільшення кількості посадових осіб місцевого самоврядування при незначному збільшенні кількості самих рад (мал. 3.20).
Мал. 3.20
Наочним прикладом неефективності надмірної подрібненості адміністративно-територіальних одиниць на низовому рівніє співвідношення кількості рад до кількості посадових осіб місцевого самоврядування у період з 2000 по 2008 pp. Так, у 2000 p. вкраїні нараховувалося 12 109 місцевих рад, на яких припадало 67 468 посадових осіб місцевого самоврядування. Станом на 1 січня 2008 p. при майже тій самій кількості місцевих рад - 12 135 (збільшення на 26 рад) ми вже налічуємо 98 948 посадових осіб місцевого самоврядування, тобто збільшення становить на 31 480 одиниць. A це означає велике зростання видатків на утримання управлінського апарату.
Спостерігаються суттєві відмінності і в кількості безпосередньо адміністративно-територіальних одиниць у регіонах. Кратність (співвідношення кількості) сягає кількох разів. Так, кількість сільських районів у Вінницькій і Харківській областях більша, ніж у Чернівецькій та Івано-Франківській у 2,1 раза (мал. 3.21).
Адміністративно-територіальний устрій України
■- шт
Мал.
Нерівномірність проявляється також і у коефіцієнті співвідношення кількості районів в області до середнього показника по країні. Різниця між максимальними та мінімальними значеннями становить 2,5 раза.
Ще однією проблемою сучасного адміністративно-територіального устрою країни є наявність адміністративно-територіальних одиниць, які не зняті з адміністративного обліку. Станом на 1 січня 2007 p. таких адміністративно-територіальних одиниць налічувалося 282 (див. мал. 3.16). За 18 років незалежності знято з обліку в зв’язку з переселенням жителів 407 населених пунктів.
Отже, об’єктивно постає проблемаунормування процесу об’єднання територіальних громад. Таким правом, наприклад, у 2002 p. скористалися територіальні громади 20697 сіл, що об’єдналися у 6 262 територіальні громади, але назва цих об’єднань, їх статус і досі не визначені. Крім того, існує ще кілька типів об’єднань: сіл і селищ - 716; сіл і селищ міського типу - 457; міст і сіл -123; міст і селищ міського типу - 30; міст, селищ міського типу, селищ і сіл - 47; декількох міст - 2 (Лисичанськ і Дрогобич). Загалом це 5 811 населених пунктів. Майже всі територіальні громади цих адміністративно-територіальних одиниць перебувають на дотації з державного бюджету, обсяги якої, на жаль, не дають змоги
надавати населенню послуги на рівні гарантованих державою соціальних стандартів.
Укрупнення міст, селищ, сіл і відповідних територіальних громад може здійснюватися насамперед у процесі злиття зазначених адміністративно-територіальних одиниць. Крім того, необхідно враховувати, що відповідно до статті 140 Конституції України жителі кількох сіл можуть добровільно об’єднуватись у сільську громаду, обирати спільний орган місцевого самоврядування і сільського голову.
Разом з тим, незважаючи на конституційне право на об’єднання громади, актуальним завданням є удосконалення законодавства з відповідних питань місцевого самоврядування, власності, земельного і бюджетного законодавства та норм інших, пов’язаних із цією сферою, галузей права. Передусім потребує визначення єдиних загальнодержавних соціальних стандартів та вимог щодо надання населенню послуг державними органами й органами місцевого самоврядування, створення правових умов і стимулів для укрупнення та прискорення формування економічно і фінансово спроможних сільських територіальних громад, розвитку співробітництва між органами місцевого самоврядування, їх добровільного об’єднання в асоціації, союзи та інші формування для вирішення питань, що становлять для них спільний інтерес (розвиток транспорту, зв’язку, водопостачання, водовідведення, утилізації відходів, розвитку рекреаційних зон, вирішення завдань охорони навколишнього природного середовищатараціонального використання природних ресурсів, охорони здоров’я тощо).
У разі створення добровільного об’єднання варто передбачати можливість делегування органами місцевого самоврядування відповідним органам таких об’єднань визначених повноважень та передачу матеріальних і фінансових засобів, необхідних для їх виконання. У подальшому такі об’єднання можуть стати базою для створення укрупнених адміністративно-територіальних одиниць.
Виходом із такого становища є формування самодостатньої територіальної громади, фінансово та матеріально спроможної виконувати як свої, так і делеговані державою функції. Утворення такої територіальної громади у поєднанні з удосконаленням бюджетних, земельних відносин, податкової системи прямо пов’язане з процесом укрупнення.
Укрупнення територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до статті 140 Конституції України та Рішення Конституційного Суду України від 18.06.02 p. № 12 (див. додаток 9),
яким розтлумачено положення частини першої цієї статті, має відбуватися виключно на добровиГьних засадах. При цьому повинні бути враховані історичні, географічні, соціально-економічні, екологічні, демографічні, етнокультурні та інші особливості територій. Обов’язково повинен бути врахований критерій сусідства (тобто між адміністративно-територіальними одиницями, територіальні громади яких вирішили об’єднатися, не може бути розташована інша адміністративно-територіальна одиниця, територіальна громада якої не має наміру і бажання входити до такого об’єднання).
Ідея укрупнення територіальних громад сама собою породжує ідею укрупнення відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Результат такого укрупнення, тобто створення чи не- створення адміністративно-територіальних одиниць, на наш погляд, повинен залежати від тих засад, на яких здійснюватиметься об’єднання територіальних громад. Таке об’єднання на принципі муніципального унітаризму може викликати необхідність утворення нової адміністративно-територіальної одиниці, а ще формування на цих територіях єдиних органів самоврядування (до речі, аналогами таких органів сьогодні є сільські та міські ради).
Механізм укрупнення (об’єднання) адміністративно-територіальних одиниць дозволить вирішити питання існування специфічних адміністративно-територіальних утворень, на територіях яких розташовані декілька самостійних адміністративно-територіальних одиниць, але жителі яких не складають єдиної територіальної громади, а також питання існування населених пунктів, територія яких відірвана від основної (титульної) території адміністративно-територіальної одиниці (анклавів).
Названі вище проблеми адміністративно-територіального устрою на цьому не вичерпуються. їх вирішення досить непросте і потребує вироблення виваженої державної політики, але насамперед законодавчої бази.
7.