Бюджетна спроможність як обмеження щодо створення адміністративно-територіальних одиниць
Рівень трансфертів з державного та інших бюджетів є одним з показників реальної самостійності адміністративно-територіальної одиниці. Він не повинен бутизанадто високим, оскільки при цьому місцеві органи влади втрачають зацікавленість у нарощуванні власних доходів.
Так, система надання трансфертів, насам-перед дотації вирівнювання, передбачає планомірність та повноту їх надходження, тому ризики неотримання сум дотацій є мінімальними. Але місцевій владі потрібно постійно працювати над доходами місцевого бюджету. Щоб зберегти паритет між державною підтримкою та стимулюванням “місцевих резервів”, оптимальний показник рівня дотації з державного бюджету не повинен перевищувати 50 % бюджету.
Очевидно, що вимогу низької дотаційності не можна розглядати у відриві від усього комплексу міжбюджетних відносин. Якщо виходити з макроекономічних показників місцевих бюджетів, то варто брати до уваги такі показники:
- частка Службовців, заробітна плата яких фінансується з місцевих бюджетів, - 13,3 % від усіх зайнятих в економіці;
- ефективна ставка податку на доходи фізичних осіб - 13,8 %;
- частка податку на доходи фізичних осіб у доходах, що беруться до розрахунку трансфертів, - 88 %;
- частка видатків у бюджеті на виконання делегованих повноважень - 85 %.
Крім цього, необхідно взяти до уваги вимоги законів про освіту та про охорону здоров’я, що прирівнюють зарплату працівників цієї сфери до тієї, яка є в промисловості. Також потрібно враховувати структуру бюджету, не менше 10 % якого повинен становити бюджет розвитку; кошти, що спрямовуються на зарплати, повинні становити не більше 50 % (з нарахуваннями - 66 %) цього бюджету. Якщо навіть додати соціальні субвенції, які в інших країнах фінансуються безпосередньо з державного бюджету, то і при цьому розрахунки показують, що частка дотації місцевим бюджетам повинна становити не менше 30 %.
Сільські громади у цьому випадку будуть дотаційними більше ніж наполовину.Однак варто зауважити, що сьогодні 89 % бюджетів міст районного значення, сіл, селищ є глибоко дотаційними (розмір дотації становить понад 50 % від усіх доходів). Разом з тим більше половини міст районного та багато міст обласного значення передають кошти до державного бюджету відповідно до формули розрахунку трансферту. 3 огляду на досить низькі видаткові повноваження міст районного значення такий підхід виправданий - з їх бюджетів (у більшості випадків у частині видатків, що беруться до розрахунку трансфертів) фінансуються лише дитячі садки та органи самоврядування. Більшість видаткових повноважень бере на себе районний бюджет - це охорона здоров’я, середня освіта, соціаль-
ний захист. Однак факт, що з міського бюджету вилучаються кошти на потреби фінансування вирішення комунальних проблем, а це дуже боляче сприймається місцевими керівниками.
Після передачі більшої частки соціальних видатків (передусім на освіту), навіть з урахуванням збільшення частки податку на доходи фізичних осіб з 25 % до 50 %, доходи міст-громад, створених на базі нинішніх міст районного значення, не кажучи вже про сільські громади, не будуть достатніми для покриття цих видатків. Разом з тим приєднання до міст обласного значення низки сіл збільшить потребу в додаткових видатках при досить незначному збільшенні доходної частини. Тому кількість громад, приречених на вилучення коштів з їх бюджетів до державного, зменшиться суттєво. Таким чином, більшість бюджетів громад будуть дотаційними, однак розмір цієї дотаційності буде значно нижчим, ніж зараз.
При всій своїй привабливості позиція використовувати рівень трансферту до місцевих бюджетів як критерій для прийняття рішення про створення, чи, навпаки, ліквідацію громади є не зовсім обґрунтованою. Бюджетна політика держави нестабільна в часі й дуже залежить від збільшення мінімального рівня заробітної плати, передачі повноважень на місцеві бюджети тощо.
Більш коректно у цій ситуації застосовувати рівень доходності адміністративно-територіальної одиниці порівняно з іншою територіальною одиницею цього ж рівня й типу (групи). Наприклад, можна встановити, що адміністративно-територіальна одиниця може формуватися, якщо рівень її доходів у розрахунку на одного мешканця не нижчий, ніж половина від середнього показника у своїй групі.Таке обмеження суттєво зменшить суб’єктивізм у прийнятті рішень про створення громад. Варто очікувати, що поселення, які фактично втратили свій статус міста чи селища через депопуляцію, будуть пропонувати оформити цей статус юридично, оскільки перебування в групі “важковаговиків” як адміністративно-територіальних одиниць цього рівня їм буде не до снаги. Таким чином, місто чисельністю в 2 000 жителів буде поставлене перед дилемою - стати центром сільської громади, увійти до складу іншої громади чи залишитися з гордим статусом міста.
Ще один варіант обмеження щодо формування адміністративно-територіальних одиниць - відносні видатки на органи управління. Хоча формула розрахунку трансфертів на сьогодні передбачає пряму залежність нормативрих видатків на органи управління пропорційно до кількості населення, насправді для виконання
визначених законодавством повноважень необхідний апарат управління не може бути зменшений пропорційно до зменшення кількості населення. Тому як критерій формування громади можна було б прийняти рівень видатків на органи управління, що не можуть перевищувати подвійного значення середнього по групі адміністративно-територіальних одиниць.
9.5.