Становление международно-правовой базы противодействия актам ненадлежащего использования гражданской авиации
В 1944 г. в Чикаго (США) была принята Конвенция о международной гражданской авиации (далее - Чикагская конвенция 1944 г.) , заменившая Конвенцию о регулировании воздушной навигации 1919 г.[32] [33] [34] [35]. По мнению бывшего Президента Совета Международной организации гражданской авиации (далее - ИКАО) доктора Ассада Котайта, Чикагская конвенция 1944 г. - «это гибкий документ, который удовлетворяет весь спектр подходов к регламентации деятельности меж- v. 35 дународной гражданской авиации» . Несмотря на столь восторженную оценку данной Конвенции ее содержание и применение постоянно изучаются учеными-правоведами многих госу- rn г\\ 36 дарств на протяжении 70 лет, и у многих из них некоторые положения этого документа вызывают противоречивые мнения. В частности, это относится к содержанию ст. 4 Чикагской конвенции 1944 г. «Ненадлежащее использование гражданской авиации». Эта статья устанавливает, что каждое государство соглашается не использовать гражданскую авиацию в каких-либо целях, не совместимых с целями настоящей Конвенции. Чикагская конвенция 1944 г. не устанавливает перечень деяний, которые не допустимы в области деятельности гражданской авиации и, таким образом, не раскрывает по существу содержание ее ст. 4. Чтобы разобраться в этой сложной и весьма ответственной проблеме, автор диссертации считает целесообразным обратиться к истории возникновения необходимости включения ст. 4 в проект Чикагской конвенции 1944 г. История разработки ст. 4 Чикагской конвенции 1944 г. указывает на то, что ее основной целью было предотвращение использования гражданской авиации в целях, которые могли бы создать угрозу для безопасности других стран. Предложение о включении ст. 4 в Конвенцию принадлежит Канаде. В нем было закреплено положение, предоставляющее создаваемому в соответствии с Конвенцией международному органу функции по планированию и содействию воздушному транспорту предотвратить возможность ненадлежащего использования гражданской авиации, создающего угрозу для безопасности наций, а также внести наиболее эффективный вклад в создание и поддержание постоянной системы всеобщей безопасности. По всей вероятности, предложение канадской стороны о включении ст. 4 в проект Чикагской конвенции 1944 г. возникло на основании тех событий, которые были замечены в ходе Второй мировой войны, когда были зарегистрированы многочисленные случаи использования гражданских воздушных судов для перевозки оружия, боеприпасов, военного персонала и т. п. Для предотвращения использования гражданской авиации в мирное время в подобных целях представителями канадской делегации на конференции в Чикаго было предложено включение ст. 4 в предварительный проект Конвенции. В «Трехстороннем предложении» Соединенных Штатов, Великобритании и Канады формулировка ст. 4 была изменена и выглядела следующим образом: «Каждое государство отвергает использование гражданского воздушного транспорта как инструмент национальной политики в международных отношениях» . Эта формулировка практически повторяет текст Договора 1928 г., в котором стороны договорились отказаться от войны в качестве инструмента национальной политики в отношениях друг с другом . Изложенное положение ст. 4 было передано на рассмотрение государствам, «чтобы найти более подходящую формулировку для реализации намерения всех сторон предотвратить использование гражданского воздушного транспорта в целях совершения актов агрессии» . Фраза «в целях, не совместимых с целями настоящей Конвенции», в ст. 4 по существу означает угрозу всеобщей безопасности и не предлагает решение проблемы, когда воздушное судно используется в преступных или других незаконных целях, не связанных с угрозой общей безопасности. Обязательство государств не угрожать общей безопасности других государств путем использования гражданской авиации в соответствии со ст. 4 следует рассматривать как главный принцип и необходимое условие для достижения других целей Конвенции. Такая интерпретация ст. 4 логична, если учесть обстоятельства, сложившиеся в мире в то время, когда разрабатывалась Чикагская конвенция 1944 г. Таким образом, в соответствии со ст. 4 государства соглашаются, в частности, не использовать гражданскую авиацию в качестве средства, угрожающего безопасности других государств. Другие государства упомянули о гражданских воздушных суднах, используемых для военной разведки; для нарушения обязательных законов и требований для обеспечения государственной безопасности; для участия в провокационной деятельности, шпионских действиях и агрессии; для транспортировки наемников, наркотиков, оружия и боеприпасов или другим образом для целей иной преступной деятельности»[41]. Следует предположить, что эти государства хотели отметить деятельность иностранных гражданских судов, не только противоречащую целям Конвенции, но и противоречащую законам и общественному порядку государств, над территорией которых они совершаются свой полет. Чикагская конвенция 1944 г. не содержит положения, которые предусматривали бы конкретные ситуации, когда гражданское воздушное судно используется или причастно к противоправной деятельности, в том числе к деятельности, нарушающей национальные законы и общественный порядок государства-участника. В 1986 и 1987 гг. на 117-й и 118-й сессиях Совета ИКАО было рассмотрено исследование Секретариата ИКАО под названием «Ненадлежащее использование гражданской авиации»[42]. В этом исследовании Секретариата указывалось, что проблема «ненадлежащего использования гражданской авиации» была поднята на 25-й (чрезвычайной) сессии Ассамблеи ИКАО и при обсуждении изменения Приложения 2 к Чикагской конвенции 1944 г. в отношении перехвата гражданских воздушных судов. В процессе дискуссии несколько представителей государств выразили обеспокоенность в связи с тем, что необходимые процедуры для предотвращения использования гражданской авиации в незаконных целях в Конвенции недостаточно предусмотрены. 9 июня 1986 г. Совет ИКАО принял к сведению исследование и тот факт, что оно будет принято во внимание в необходимых пределах в дальнейшей работе по всем аспектам роли ИКАО в усилиях по борьбе с незаконной перевозкой наркотических средств и психотропных веществ по воздуху. Стало ясно, что правовой анализ, приведенный в данном исследовании, будет использоваться в будущем в любых других исследованиях, связанных с ненадлежащем использованием гражданской авиации. Ст. 4 является единственным положением Чикагской конвенции 1944 г., в котором явно используются слова «ненадлежащее использование гражданской авиации», а термин «ненадлежащее использование» содержится только в заголовке. Правовое содержание ст. 4 Чикагской конвенции 1944 г. дополнила принятая, как уже было сказано выше, ст. 3 bis на 25-й (чрезвычайной) сессии Ассамблеи ИКАО 10 мая 1984 г.. Предпосылкой для принятия ст. 3 bis Чикагской конвенции 1944 г. стало событие 1 сентября 1983 г. с рейсом Южно-Корейских Авиалиний «KAL 007». В этот день Президент Совета ИКАО получил коммюнике от Министра иностранных дел Республики Корея, что рейс «KAL 007», который совершал пассажирский самолет «Боинг-747» Корейских авиалиний, исчез с экранов радаров после того, как вылетел из Анкориджа (Аляска) 31 августа 1983 г. в Сеул. Министр просил помощь ИКАО в связи с обеспечением безопасности пассажиров, 44 экипажа и воздушного судна . Реакция ИКАО была мгновенной, содержащей сообщение для Министра гражданской авиации СССР. Было заявлено, что была получена информация о [43] том, что одно воздушное судно, возможно, могло приземлиться на советской территории и что руководство ИКАО уверено в том, что советские власти окажут всю необходимую помощь лицам и собственности[44]. После первоначального ответа СССР в связи с этим инцидентом члены Совета ИКАО встретились на чрезвычайной сессии 15 и 16 сентября 1983 г. Этот вопрос был дополнительно обсужден под эгидой ИКАО на 24-й (чрезвычайной) сессии Ассамблеи ИКАО, которая проходила в Монреале с 20 сентября по 7 октября 1983 г. при участии 131 договаривающегося государства[49]. В общем обсуждении особое внимание сосредотачивалось на трагедии рейса «KAL 007» Корейских авиалиний и на резолюции Внеочередной сессии Совета ИКАО[50] [51] [52]. Ассамблея приняла резолюцию А24-5 , одобряя действия Совета, и настоятельно призвала все государства-члены в полной мере сотрудничать для их осуществления. Во время работы Ассамблеи со стороны делегации Канады поступило предложение о принятии новой Конвенции о перехвате гражданских воздушных судов , и Ассамблея передала упомянутое предложение Совету ИКАО для дальнейшего изучения, чтобы Совет был уполномочен рассматривать включение этого пункта в Генеральную Программу работы Юридического комитета ИКАО[53]. Расследование этого инцидента детально документировалось[54] и подверглось всестороннему обсуждению со стороны Совета ИКАО, где детально рассматривались все обстоятельства дела и выражалось мнение всех представителей Совета[55]. Эти дискуссии привели к принятию решения о необходимости раскрытия всех фактов расследования инцидента с рейсом «KAL 007» Корейских авиалиний, а Генеральному секретарю ИКАО было поручено обратиться ко всем сторонам, участвующим в расследовании инцидента, чтобы они в полной мере сотрудничали с ИКАО для скорейшего предоставления и обсуждения 57 материалов по делу . На заседании Совета ИКАО, состоявшемся 16 и 25 сентября 1983 г., Президент Совета кратко изложил роль ИКАО в расследовании инцидента с рейсом «KAL 007» Корейских авиалиний: «Именно на ИКАО возлагается задача сосредоточить свое внимание для выявления того, как это трагическое событие произошло, и рассмотреть все детали существующего положения для обеспечения дальнейшей безопасности аэронавигации»[56] [57]. На 138-й сессии Совет рассмотрел промежуточный доклад следственной группы ИКАО по инциденту с рейсом «KAL 007» Корейских авиалиний на основании собранных материалов по факту уничтожения самолета. Совет отметил помощь, оказываемую следственно-оперативной группе ИКАО со стороны договаривающихся государств, и отметил, что окончательный доклад о расследовании ИКАО будет представлен Генеральным секретарем на 139-й сессии Совета ИКАО[58] [59]. Окончательный доклад Генерального секретаря был представлен Совету во время 139-й сессии. Совет закрыл дело по рейсу «KAL 007» Корейских авиалиний 14 июня 1993 г. По мнению юриста-международника Рувантисса Абейратнэ, результаты Отчета и последовавшей дискуссии в Совете показали важность роли Совета ИКАО. В заявлении, оглашенном в Совете со стороны Республики Корея, отмечалось: «Совет должен еще раз дать понять всему миру, что, подтверждая принцип запрета на использование оружия против гражданских воздушных судов, он безоговорочно осуждает уничтожение гражданского самолета просто потому, что он случайно оказался в воздушном пространстве другого государства» . Данный инцидент привел к принятию нормы, которая существенно дополнила содержание ст. 4 Чикагской конвенции 1944 г. Ст. 3 bis содержит правовые положения, касающиеся перехвата и других принудительных мер в отношении гражданского воздушного судна в полете, и декларирует существующие нормы общего международного права, включая соблюдение следующих правовых положений: - обязательство государств воздерживаться от применения оружия против гражданских воздушных судов в полете; - обязательство в случае перехвата не ставить под угрозу жизнь людей на борту и безопасность воздушного судна; - право государств требовать посадку в назначенном аэропорту гражданского воздушного судна, совершающего полет над своей территорией без разрешения или если имеются разумные основания для того, чтобы прийти к выводу, что оно используется в каких-либо целях, не совместимых с целями Конвенция[60]. Хотя в ст. 3 bis в пп. (b) и (d) используется терминология «в каких-либо целях, не совместимых с целями Конвенции», именно так, как она используется в ст. 4 Чикагской конвенции 1944 г., история подготовки проекта Чикагской конвенции 1944 г. убедительно свидетельствует о том, что юридический смысл данной фразы в ст. 3 bis отличается от смысла той же фразы в ст. 4. На 25-й (чрезвычайной) сессии Ассамблеи ИКАО, созванной в Монреале с 24 апреля по 10 мая 1984 г., эта фраза должна была охватывать не только нарушение «целей» Чикагской конвенции 1944 г., как прописано в преамбуле к Конвенции и в ст. 44 (которая касается целей и задач Организации, а не Конвенции), но и любое нарушение закона и общественного порядка соответствующего государства. В ходе обсуждений в Ассамблеи ИКАО конкретные ссылки были сделаны на транспортировку запрещенных наркотиков, контрабанду, торговлю оружием, незаконную перевозку людей и любые другие общеуголовные преступления[61]. Следует подчеркнуть, что сфера применимости ст. 3 bis подлежит значительным ограничениям. Действие настоящей статьи распространяется только на: а) «гражданское воздушное судно», следовательно, «государственное воздушное судно» не пользуется той же защитой; б) гражданское воздушное судно, находящееся «в полете». При этом Чикагская конвенция 1944 г. не определяет понятие «полет». Вполне вероятно, что это понятие будет интерпретироваться на основании Конвенции об ущербе, причиненном иностранными воздушными судами третьим лицам на поверхности 1952 г.[62] (ст. 1). В соответствии с этой статьей воздушное судно считается находящимся в полете с момента включения двигателей для взлета до момента его полной остановки после посадки», поэтому не допускается применение силы против иностранного воздушного судна с момента его взлета до момента посадки на выделенную самолетную полосу. Следовательно, на воздушные суда, которые не находятся «в полете», не распространяется особая защита ст. 3 bis Конвенции. Также утверждается, что под защитой ст. 3 bis находятся только «иностранные» воздушные суда. После обсуждения в Исполнительном комитете Ассамблеи ИКАО ссылка на воздушное судно «другого договаривающегося государства» была снята по той причине, что защита должна была быть признана в качестве обязательной в отношении как воздушных судов, принадлежащим договаривающимся государствам, так и иным государствам. Одной из целей Чикагской конвенции 1944 г. является унификация правил поведения во взаимоотношениях суверенных государств, но не регулирование вопросов их исключительной внутренней юрисдикции. Следовательно, ст. 3 bis не будет распространяться на воздушные суда, статус которых определяется государствами их регистрации. Это не означает, что государство вправе принимать меры по отношению к воздушным судам, зарегистрированным на своей территории, без учета каких-либо норм международного права. Требуя посадки гражданского самолета, летящего над своей территорией, или выдавая другие инструкции воздушному судну, чтобы оно положило конец какому- либо «нарушению», договаривающиеся государства могут прибегать к любым соответствующим средствам, совместимым с надлежащими нормами международного права, в том числе Чикагской конвенции 1944 г., и, в частности, п. (а) ст. 3 bis. Следовательно, ст. 3 bis не исключает применения силы против иностранного судна в полете и использования адекватной и соразмерной силы, а также перехват как таковой. Любой акт перехвата или иные меры, не связанные с использованием оружия против гражданского воздушного судна в полете и не ставящие под угрозу жизни людей на борту и безопасность полета, являются законными и приемлемыми. Любые процедуры перехвата, согласующиеся с действующими стандартами, принятыми Советом ИКАО в соответствии со ст. 37, 54 (1) и 90 Чикагской конвенции 1944 г., будут считаться «соответствующими нормам международного права»[63]. Два дополнительных положения ст. 3 bis скорее всего направлены на предотвращение «ненадлежащего использования» гражданской авиации. Во-первых, гражданские воздушные суда безоговорочно обязаны выполнять приказ приземлиться и иные инструкции. Договаривающиеся государства принимают, в соответствии с пунктом (с) ст. 3 bis, обязательство принимать все необходимые положения в своих национальных законах или правилах с тем, чтобы сделать его выполнение обязательным для любого гражданского воздушного судна, зарегистрированного в этом государстве или эксплуатируемого эксплуатантом, основное место деятельности которого или постоянное местопребывание которого находится в этом государстве[64]. Каждое договаривающееся государство предусматривает суровые наказания за любое нарушение таких применимых законов или правил и передает дело своим компетентным органам в соответствии со своими законами или правилами. Данное положение может предложить практическую гарантию, что никакие нарушители не останутся безнаказанными. Даже если им удастся избежать юрисдикцию государства, где незаконный акт был совершен, они должны привлекаться к ответственности и наказываться, например, государством, в котором зарегистрировано воздушное судно. В практическом применении это положение может быть усилено существующими или будущими соглашениями о выдаче преступников. Все договаривающиеся государства принимают безусловное обязательство принимать надлежащие меры для запрещения любого преднамеренного «неправомерного использования» любых гражданских воздушных судов, зарегистрированных на их территории или эксплуатируемых эксплуатантом, основное место деятельности которого или постоянное местопребывание которого находится в этом государстве. Законодательная реализация такого запрета, без сомнения, будет сопровождаться соответствующими мерами наказания. Изучение проблемы «ненадлежащего использования» гражданской авиации и его последствий для процедуры правового принуждения по отношению к гражданским воздушным судам в полете приводит к следующим выводам: - хотя термин «ненадлежащее использование гражданской авиации» является юридически неточным термином, который не закреплен Конвенцией о международной гражданской авиации, в нем по-прежнему отражается общая угроза, которую представляет незаконная деятельность гражданской авиации; - фраза «в каких-либо целях, не совместимых с целями настоящей Конвенции», имеет исторически иной смысл в ст. 4 Конвенции и в пп. (b) и (d) ст. 3 bis; - понятие «ненадлежащее использование гражданской авиации» следует лучше называть «преднамеренным использованием гражданских воздушных судов в незаконных целях»; - Чикагская конвенция 1944 г. содержит эффективные положения, гарантирующие полную юрисдикцию государств по предотвращению или запрещению использования иностранных воздушных судов в незаконных целях на их территории. Но, к сожалению, она не содержит конкретных норм для предотвращения или пресечения актов ненадлежащего использования гражданских воздушных судов. Приведенные выше выводы могут служить основой для использования соответствующих положений Чикагской конвенции 1944 г. в качестве базы для принятия других международно-правовых актов, на основе которых можно было бы осуществить более строгий контроль над этой категорией правонарушений, связанных с деятельностью гражданской авиации. Необходимо также отметить, что подробное описание хода расследования, деятельности государств и ИКАО, связанных с инцидентом 1 сентября 1983 г., сделано потому, что они проводились беспрецедентно, тщательно и долго. Эти данные имеют важное значение и будут в дальнейшем использоваться для выводов диссертанта. 1.2.