1.3. Місце виконавчого провадження в системі права України

У Концепції судово-правової реформи, що проводить­ся в Україні з 1992 р., передбачалися структурні зміни судової системи, а одним із основних принципів її було радикальне реформування цивільного процесуального законодавства з метою реального забезпечення прав і свобод громадян, утвердження верховенства закону та реалізації демократичних засад правосуддя, вироблених світовою наукою і практикою.

Конституція України в ст. З проголошує, що утвер­дження та забезпечення прав і свобод людини є голов­ним обов\'язком держави, а проект нової Концепції судо­во-правової реформи одним із її завдань передбачає утворення єдиної організаційно-правової структури ви­конання рішень судів та інших органів влади.

На запровадження судово-правової реформи спрямо­ваний один із найважливіших її напрямів - реформування і відокремлення виконавчого провадження, що передбачає істотні структурні зміни в системі права України.

1 Авер \'янов В. Б. Актуальні завдання реформування адміністра­ тивного права // Право України.- 1999.- № 8.- С. 8-11.

2 Авер \'янов В. Б. Реформування українського адміністративного права: черговий етап//Право України.-2000-№ 7.-С. 6-8.

24

При цьому, важливість перебудови судової діяльності та відокремлення виконавчої служби від судової влади не знайшла достатнього теоретичного обґрунтування. Так, за останні 17 років в Україні щодо виконавчого про­вадження було здійснено лише одне дисертаційне дослі­дження, присвячене його організаційно-правовим осно­вам. Визначаючи місце певної державної структури, не­обхідно розглядати її у взаємозв\'язку з процедурою та не полишати поза увагою ту державну ієрархічну сходинку, яку посідав до переорганізації і в наступному посідатиме відповідний орган.

Відтак вважати, що рівень певної функції або прова­дження залежить від відповідного статусу державного органу, буде помилкою.

Сьогодні проблема примусового виконання рішень судів та інших юрисдикційних органів набула нового змісту в силу того, що прийняття нового законодавства про виконавче провадження не тільки не вирішило, а, навпаки, поставило.блок нових питань, пов\'язаних із по­дальшим удосконаленням норм законодавства про вико­навче провадження. Нерозробленість цілого ряду проб­лемних спірних моментів, що виникають у практиці за­стосування законодавства про виконавче провадження, призводить до незахищеності прав власника та інших заінтересованих осіб і дорого коштує як окремим учас­никам цивільного обігу, так і державі в цілому, а тому потребує значного оновлення. При цьому сучасний етап перебудови виконавчого провадження, коли правова на­ука все більше впливає на суспільні відносини, потребує відповідного ґрунтовного правового аналізу. Однак не­можливо аналізувати відповідну процедуру вчинення юридично вагомих функцій без визначення місця цієї процедури в правовій системі України.

Якщо проаналізувати позиції різних авторів щодо місця виконавчого провадження, то до цих пір питання

25

про його віднесення до цивільного процесу або до само­стійної галузі не набуло однозначності. Так, прихильни­ками віднесення виконавчого провадження до цивільно­го процесу є М. И. Штефан,1 В. В. Баранкова2. Остання аргументує свою позицію тим, що правовідносини між учасниками виконання і судом є процесуальними, всі ознаки цивільних процесуальних правовідносин прита­манні правовідносинам, які виникають при виконанні судових рішень.

Альтернативної думки дотримуються М. К. Юков,3 В. М. Шерстюк4, Ю. Білоусов5. Зокрема, М. К. Юков за­пропонував розглядати виконавче провадження як галузь права - виконавче право, але його думка не знайшла прихильників, і в теоретичному плані виконавче провад­ження залишилося складовою цивільного процесуального права.

В. М. Шерстюк доходить висновку щодо самостій­ності виконавчого провадження, аналізуючи неоднорід­ність правовідносин, що виникають при виконанні рі­шень різних юрисдикційних органів, та правовідносин цивільного процесу.

На думку Ю. Білоусова, виконавче провадження вза­галі має бути відокремлене від будь-якої галузі права, в тому числі і від цивільного процесуального права, й по­сісти самостійне місце в системі права. Відтак автор пропонує розглядати його як самостійну галузь права, що матиме назву - цивільне виконавче право.

Слід зазначити, що полярність позицій з цього важли­вого питання має під собою відповідний базис. Тобто в багатьох випадках позицію теоретиків права визначає законодавство, яке регламентує ті чи інші правовідноси­ни. Але спираючись на законодавство як на базис, від­штовхуючись від нього, ми неодмінно будемо лише об-

|ШтефанМ. Й. Цивільний процес//Ін Юре.-К., 1997-С. 607.

Баранкова В. В. Виконання судових рішень. В кн. «Цивільне процесуальне право України» / За ред. В. В. Комарова II Право,- Харзків, 1999.- С. 424-425. Н

Юков М. К. Теоретические проблеми системи гражданского процесуального права: Автореф, дас. д-ра юрид. наук.- Свердловск, 1982.

Шерстюк В. М. Система советского гражданского процесуаль­ ного права.- М, 1989. \'

Білоусов Ю. Цивільне виконавче право як самостійна галузь права // Газета «Закон і бізнес». Від 3-9 лютого 2001 р.

26

ґрунтовувати позиції сьогодення, але не пропонуватиме­мо наступні зміни до законодавства, не зможемо ефек­тивно та обгрунтовано прогнозувати доцільність і необ­хідність таких змін.

Тому не викликає заперечень загальна думка, що міс­це виконавчого провадження в системі права сьогодні суттєво змінилося завдяки змінам у законодавстві.

Звідси випливає, що остання, завершальна стадія ци­вільного процесу - вже не виконавче провадження чи, як це передбачав Цивільний процесуальний кодекс, ви­конання судових рішень, а звернення судового рішення до виконання.

Тому із здивуванням можна сьогодні побачити в юридичній літературі, присвяченій арбітражному про­цесу, розкриття сутності виконавчого провадження. Ні, не стало виконавче провадження при його відмежуванні від цивільного процесу частиною арбітражного про­цесу.

З позицій правової науки для виділення будь-якої

1 Арбитражньїй процесе / Под ред. проф. М. К. Треушникова и проф. В. М. Шерстюка II Городец.- М, 2000.- С. 425-447.

27

сукупності норм у самостійну галузь права в теорії права існують певні критерії, якими виступають предмет і ме­тод правового регулювання.

Проаналізуємо предмет правового регулювання вико­навчого провадження, застосовуючи аналогію цивільного процесуального права.

І. В. Решетникова визначає, що системою будь-якої галузі права є сукупність взаємопов\'язаних і взаємодію­чих інститутів і норм права, що відображають предмет правового регулювання. Відтак систему цивільного про­цесуального права утворюють норми і правові інститути, що регламентують процесуальні дії та правовідношення суду з іншими суб\'єктами цивільних справ, які розгля­даються і вирішуються.1 Загалом цієї ж концепції дотри­муються в основному всі процесуалісти, оскільки при відокремленні головного суб\'єкта процесуальних право­відносин - суду - від інших суб\'єктів та змісту процесу­альних дій - від мети цивільного процесу будуть виникати нерегламентовані правовідносини або навіть правопо­рушення. Саме суд (суддя) має забезпечувати дотриман­ня законності цивільного процесу.

Аналогічним за суб\'єктним складом є виконавче про­вадження, але замість суду головну роль у виконавчому провадженні законодавством визначено за державним виконавцем, який здійснює передбачені законом дії для досягнення певної правомірної мети - реалізації повно­важних актів у життя суспільства шляхом застосування в необхідних випадках суворо регламентованих заходів примусу. Тому, безумовно, виконавчому провадженню властиві свої правовідносини між суб\'єктами, що регла­ментуються законодавством.

Під методом цивільного процесу розуміють сукуп­ність закріплених у нормах цивільного процесуального права способів і засобів впливу на відносини, які регу­люються, і поведінку їх суб\'єктів. Він обумовлюється специфічними властивостями предмету регулювання

1 Решетникова И. В. Понятие гражданського процесуального права, его соотношение с другими отраслями права. В кн. Гражданс-кий процесе / Под ред.

28

цивільного процесуального права, соціальними функці­ями, які виконує ця галузь права, і органічним її зв\'яз­ком з галузями матеріального права. За змістом метод цивільного процесуального права є імперативно-диспо­зитивним.1

Слід погодитися з цією концепцією, яку тією чи ін­шою мірою поділяє багато вчених, але неможливо засто­совувати її до виконавчого провадження без виявлення специфічних йому рис.

Якщо звернутись до буквального тлумачення імпера­тивного методу, то в його основі лежить корінь, що свід­чить про безумовну вимогу, категоричну форму, одно­значну поведінку тощо. В той же час виконавче прова­дження поряд із примусовим порядком передбачає мож­ливість добровільного виконання зобов\'язання; стягувач має право подати заяву про відмову від стягнення і пове­рнення виконавчого документа; сторони мають право укласти мирову угоду, яка затверджується судом. З цьо­го випливає, що однозначно зазначати метод правового регулювання правовідносин у виконавчому провадженні як імперативний неможливо.

Крім того, виконавче провадження не може не асоці­юватися з примусовим порядком стягнення - це аксіома. Говорячи про загальний порядок реалізації рішень і ви­років, необхідно брати за основу найбільш загальну про­цедуру стягнення - вона характеризується як примусова. Отже, в цивільних справах після набрання судовим або іншим повноважним рішенням законної сили перед по-зивачем-стягувачем та відповідачем-боржником постає питання про шляхи і способи його виконання. Але по­тенційно вони усвідомлюють не тільки «неприємність» процедури примусового стягнення, а й те, що в цьому випадку потребуються додаткові витрати. Вважати, що вони позбавлені можливості вирішити проблемні право­відносин на добровільній основі на будь-якій стадії ци­вільного процесу або до виникнення виконавчих право­відносин, не має підстав. З цього положення випливає висновок, що звернення стягувача до виконавчого про­вадження вважати диспозитивним важко, оскільки він змушений до цього порушеним правом і поведінкою

с \' Штефан М. Й. Цивільний процес // Ін Юре- К., 1997-

С. 607.

29

боржника, який не хоче відновити його право або при­пинити правопорушення.

При цьому, виконавчим провадженням не передбаче­но, щоб із відповідною заявою про примусове виконання рішень звертався відповідач. Тобто диспозитивність ви­ходить однобокою, а правовідносини багатосторонніми. Представництво прав та інтересів неповнолітніх у вико­навчому провадженні мають здійснювати органи опіки та піклування, і важко знайти підстави для того, щоб во­ни відмовились від примусового стягнення, крім добро­вільного виконання боржником відповідного рішення. Стягнення на користь держави штрафів, конфіскація майна та інші провадження відрізняються владним харак­тером правовідносин, що не допускають альтернативи. Тому на перший план методу регулювання виконавчих правовідносин необхідно ставити загальний характер правовідносин. Держава наділила певними повноважен­нями виконавчу службу, оскільки вимоги державного виконавця є обов\'язковими, тобто владою.

Таким чином загальний метод правового регулювання виконавчих правовідносин не можна вважати диспози­тивним. В основі методу врегулювання лежить санкціо­нування державою і стягувачем застосування примусу до зобов\'язаної особи. Тобто санкціонувати - це затверджу­вати, дозволяти, визнавати законним, правильним.1 Тут мається на увазі, що, з одного боку, держава чітко визна­чила процедуру, засоби примусового виконання рішень, врегулювала порядок звернення та підстави застосування державного примусу і таким чином санкціонувала потен­ційну можливість примусу до зобов\'язаної особи в чіт­ких межах виконавчого провадження. З іншого ж боку, стягувач, подаючи встановлені законом документи до дер­жавної виконавчої служби, санкціонує примусове стяг­нення до конкретного боржника як наслідок невиконан­ня останнім своїх обов\'язків у добровільному порядку.

Тому принцип санкціонування державою дій, спрямо­ваних на порушення прав боржника на недоторканість його житла, права власності тощо, є визначальним.

Звідси випливає загальна назва методу правового ре­гулювання виконавчих правовідносин, а саме «санкціо-

нований примус». Не тільки за назвою, а й за змістом такого методу врегулювання правовідносин у судових органів немає. Отже, це характеризує виконавче провад­ження як особливу процедуру, котра має бути відокрем­леною від суду.

Однак, не бажано застосовувати до цієї процедури доволі поширене словосполучення «самостійна галузь». Уданому випадку можна констатувати лише виділення самостійних предмету та методу правового регулювання виконавчих правовідносин. Говорячи ж про будь-яку га­лузь права при застосуванні прикметника «самостійна», необхідно усвідомлювати неможливість практичної й теоретичної реалізації цього положення. Так, будь-яка галузь права не може вважатися самостійною, оскільки вона водночас випаде з правової системи. Така орієнта­ція вчених на розробку окремих галузей права призво­дить до прискіпливого аналізу їхніх інститутів та норм, коли поза увагою залишаються зв\'язки між різними га­лузями права, існують прогалини в законодавстві, а че­рез це й у правовій системі. Ще фактично не створено наукову структуру виконавчого провадження, а вже іс­нують пропозиції щодо виділення самостійного виду ад­міністративного провадження.1

Продовжуючи аналіз позицій учених щодо загальних положень науки про виконавче провадження, необхідно відмітити позицію Ю. Білоусова щодо назви майбутньої галузі як цивільного виконавчого права. Є підстави вважати, що вона пропонується за аналогією з кримі­нально-виконавчим правом, в якому слово «криміналь­не» є доцільним у силу того, що там виконуються тільки вироки суду у кримінальних справах, які набрали закон­ної сили (згідно із ст. 4 ВТК). Вони є підставою відбу­вання кримінального покарання і застосування до засуд­жених заходів виправно-трудового впливу.

Загальновідомо, що примусовому виконанню за пра­вилами виконавчого провадження підлягає цілий ряд виконавчих документів. Ст. З Закону України «Про ви­конавче провадження» передбачає 17 підстав виконання, що підлягають примусовому виконанню Державною

1 Юридическая знциклопедия / За ред М Ю Тихамирова II Изда-ние господина Тихомирова М. Ю.- М, 1997.- С. 399.

ЗО

Миронюк Р. Виконавче провадження у справах про адміністра­тивні правопорушення: окремі питання // Право України.- № 1,2001-С. 81.

31

виконавчою службою, причому лише 5 із них виносить суд загальної юрисдикції. Всі інші рішення виносяться не в порядку цивільного судочинства іншими державни­ми та недержавними органами, що розглядали справу. Це може бути постанова, винесена органами (посадови­ми особами), уповноваженими законом розглядати спра­ви про адміністративні правопорушення, рішення Анти-монопольного комітету України або вирок суду про конфіскацію майна. Тому включення до назви галузі слова «цивільне» не відтворюватиме всіх підстав для по­рушення виконавчого провадження.

Виконавче провадження можна умовно назвати ста­дією цивільного процесу, оскільки воно є органічним про­довженням попередніх судових стадій, як і всіх процесів, що передували виконавчому провадженню. Оскільки фак­тично само по собі рішення або інший акт, що володіє правовими властивостями, має ініціювати виконавче провадження, а без відповідних гарантій його реалізації такий акт втрачатиме правовий характер. Він перетво­рюватиметься у форму, яка під собою не має підґрунтя. Лише існування виконавчого провадження, його потен­ційні можливості застосувати примус до зобов\'язаної особи створюють таке підґрунтя.

Якщо ж розглядати виконавче провадження як стадію цивільного процесу, тоді і сукупність норм, що його ре­гулюють, також слід віднести до цивільного процесуаль­ного права, оскільки одні й ті ж норми регулюватимуть одні й ті ж правовідносини, але одночасно у двох галузях права - в цивільному процесуальному праві та в цивіль­ному виконавчому праві. Навіщо тоді взагалі виділяти названу сукупність норм з цивільного процесуального права, коли воно вже виділялося вченими як його підга-лузь, але не відокремлювалося взагалі від цивільного процесуального права?

У випадку примусового виконання державним ви­конавцем рішення іноземного суду чи буде виконавче провадження, що провадиться в Україні, за правилами українського законодавства про виконавче провадження органічним продовженням рішення іноземного суду?

Не можна погодитись також із думкою Ю. Білоусова, що виконавче провадження не є провадженням. Справді, сучасне виконавче провадження ще на шляху творення і наукового обгрунтування його моделі. Але вже сьогодні

32

необхідно говорити про стадії виконавчого провадження, висувати та аналізувати конкретні пропозиції щодо зміс­ту кожної стадії провадження. Так, будь-яка процедура при її застосуванні на практиці має відтворювати чіт­кий, регламентований нормами законодавства процес. Це дасть можливість не тільки спостерігати за його роз­витком, але й контролювати його на будь-якій стадії.1 Оскільки цей процес здійснюватиметься за активною участю головної особи виконавчого провадження - дер­жавного виконавця - під його контролем, то можна го­ворити про провадження певних дій, санкціонованих державою, і під контролем її повноважних органів та по­садових осіб.

Водночас слід зазначити, що поняття «провадження» характерне не лише для цивільного процесуального пра­ва, але й для адміністративного. Виконавче провадження повинно увійти до системи адміністративного процесу, підставою для цього є такі ознаки:

1) Державна виконавча служба входить до структури Міністерства юстиції України, тобто примусове вико­ нання рішень суду та інших юрисдикційних органів здійснюється органами державної виконавчої влади і є функцією державного управління. Також до функцій дер­ жавного управління можна віднести контроль за діями державних виконавців.

2) Державний виконавець має визначений законом правовий статус державного службовця.

3) Правовідносини, що виникають у зв\'язку з про­ веденням виконавчих дій, мають адміністративний ха­ рактер.

4) Відповідальність у виконавчому провадженні є адміністративною і передбачається нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення (стат­ тя 188-13 «Невиконання законних вимог державного ви­ конавця»).

5) Державна виконавча служба є органом адміністра­ тивної юрисдикції.

В адміністративному процесі виконавче провадження посідатиме місце одного з видів проваджень, нарівні з такими їхніми видами, як провадження в справах про

Фурса С. Я, Фурса Є. І. Нотаріат в Україні. Загальна частина // Вентурі- К., 1999- С. 155-169.

2 2—315

адміністративні правопорушення, дисциплінарне прова­дження та іншими.

В теорії адміністративного права існує полярна думка щодо виконавчого провадження. Так, Р. Миронюк ви­окремлює виконання постанов про накладення адмініст­ративних стягнень у самостійний вид адміністративного провадження,1 звертаючи увагу на зміст і характер дій, які вчинюються в ході виконання постанов про накла­дення стягнень, самостійні завдання, що не співпадають з іншими стадіями адмішстративно-юриедикційного процесу, визначену коло учасників, характерних тільки для даного виду діяльності, визначену процедуру, вре­гульовану Кодексом України про адміністративні право­порушення.

Засобами реалізації норм матеріального права щодо адміністративних правопорушень є 2 види проваджень:

1) у справах про адміністративні правопорушення (ад- міністративно-юрисдикційний процес);

2) виконавче провадження у справах про адміністра­ тивні правопорушення.

З цим не можна не погодитись, оскільки тоді ним вза­галі відкидається існування стадії виконання в адмініст-ративно-юрисдикційному процесі. Не слід забувати, що постанови про накладення адміністративних стягнень можуть приймати і виконувати різні державні органи та їхні посадові особи. Тут необхідно кардинально розме­жувати питання, які з них підвідомчі діяльності суду та правоохоронних органів. Це завдання стоятиме при створенні проекту кодексу про адміністративні правопо­рушення. Але у випадку примусового виконання поста­нов про накладення адміністративних стягнень за за­гальним правилом вони виконуються згідно процедури виконавчого провадження, що передбачена Законом України «Про виконавче провадження». В той же час немає достатніх підстав виділяти саме виконання поста­нов у справах про адміністративне правопорушення в окремий вид адміністративних проваджень, а потрібно говорити про певну специфіку їхнього виконання. Без­умовно, що при виконанні зазначених видів постанов є певна специфіка в діяльності державних виконавців, але

1 Миронюк Р. Виконавче провадження у справах про адміністра­тивні правопорушення: окремі питання.- Право України.- 2001.-№ 1.-С. 81-84.

34 ■\' С

вона не така суттєва, щоб виділяти виконавче прова­дження у справах про адміністративні правопорушення в окремий вид провадження.

Слід відмежувати виконавче провадження від провад­ження у справах про адміністративні правопорушення як окремий вид адміністративного провадження, включивши при цьому до нього і виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. При цьому не виникне супе­речок ні щодо завдань виконавчого провадження, ні щодо його процедури, ні щодо учасників.

Далі в статті автор наводить своє розуміння змісту виконавчого провадження у справах про адміністративні правопорушення, до якого включає наступні елементи:

а) звернення постанови про накладення адміністрати­ вного стягнення до виконання (направлення постанови для виконання конкретному органу);

б) вирішення питань, пов\'язаних із виконанням по­ станови про накладення стягнення;

в) безпосереднє (фактичне) виконання постанови про накладення стягнення;

г) контроль за правильним і своєчасним виконанням постанови про накладення стягнення.

Аналізуючи названі елементи, можна дійти висновку, що наведені Р. Миронюком елементи змісту є не чим ін­шим, як стадіями виконавчого провадження. Так, авто­ром виділено такі стадії виконавчого провадження: від­криття виконавчого провадження, стадія добровільного виконання рішення, застосування заходів примусового виконання до боржника, заключна стадія виконавчого провадження.

Суперечності вбачаються і в позиції інших учених, які вважають виконавче провадження стадією цивільного процесу, визнають, що цивільний процес може складатися взагалі з однієї стадії судового виконання (у випадку, якщо справу розглядав не суд). З цим однозначно погодитись не можливо, оскільки ні з часом вчинення виконавчого про­вадження, ні з процесуальним змістом дій державного ви­конавця, ні з процесуальними ускладненнями виконавчо­го провадження це положення не узгоджується.

Підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що місце виконавчого провадження в системі права суттєво змінилося, у зв\'язку з чим воно підлягає чіткому визначен­ню з метою відповідної побудови системи права взагалі.

2* 35