АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС : ПОНЯТТЯ, ПРИНЦИПИ, ЗАВДАННЯ

Основним змістом функціонування держави Конститу­цією України визнано забезпечення прав і свобод людини, со­ціальний, правовий та економічний захист громадян. Саме права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість державної діяльності, а їх закріплення й реалізація - головний обов'язок держави перед громадянином.

Втілення положень Конституції України значною мірою залежить від організації публічного управління. Активний процес адміністративної правової реформи в Україні, її євроін- теграційна спрямованість ставить завдання приведення зміс­ту діяльності органів публічної адміністрації у відповідність до сучасного етапу розвитку громадянського суспільства, його демократичних прагнень. Тож у системному реформуванні українського суспільства права та свободи людини стають го­ловною метою, що потребує принципових змін в історичній парадигмі стосунків між державою і людиною.

Вирішення окресленого комплексу проблем належить до компетенції адміністративного права - фундаментальної га­лузі правової системи України. Норми адміністративного пра­ва виступають правовою основою побудови й ефективного функціонування публічної влади.

Відповідно до цього, інститути адміністративного права розглядаються як практичні інструменти досягнення поліп­шення економічного та соціального становища, зміцнення за­конності та правопорядку, утвердження в Україні принципів верховенства права, справедливості та гуманізму, пріорите­ту прав і свобод людини та громадянина, розбудови правової держави і становлення громадянського суспільства.

Деякі з цих інститутів набувають специфічних правових ознак і перетворюються на відносно самостійні елементи пра­вової системи, які потребують теоретичного розроблення та нормативно-правового закріплення.

Одним із таких утворень адміністративно-правової сфе­ри вважається адміністративний процес, що є складним яви­щем, поліцентричність якого обумовлюється значним обся­гом предметної регламентації, що охоплює найрізноманітніші сфери діяльності публічної адміністрації та численні категорії індивідуально-конкретних справ.

Поняття «адміністративний процес» тлумачать по-різ­ному. Це спричинено відмінністю в поглядах авторів таких ви­значень, різними підходами до суті власне управління та інши­ми чинниками. Енциклопедичне тлумачення поняття «адміні­стративний процес» зводиться до широкого та вузького зна­чень. Так, у широкому розумінні - це регламентований законом порядок діяльності органів виконавчої влади щодо реаліза­ції покладених на них функцій, у вузькому - регламентований законом порядок діяльності органів (служб, осіб) адміністра­тивної юрисдикції та судових установ щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення. У вузькому розумінні адміністративний процес є тотожним поняттю адміністратив­ного провадження, являючи собою один із видів (поряд із кри­мінальним та цивільним процесами) юридичного процесу в ці­лому. У широкому розумінні істотними ознаками поняття ви­ступають головні стадії адміністративного процесу: визначен­ня завдання; підготовка до прийняття управлінського рішен­ня; прийняття рішення; доведення його до адресатів та орга­нізація виконання; контроль виконання прийнятих рішень^[58].

Категорія «адміністративний процес» із 2005 по 2018 роки регламентувалася чинним законодавством, а саме п. 5 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, кот­ра проголошувала адміністративний процес як правовідноси­ни, що складаються під час здійснення адміністративного су­дочинства. Нині в нормах чинного КАСУ (п. 6 ч. 1 ст. 4) термін «адміністративний процес» змінено на термін «судовий про­цес», що за значенням є аналогічним до попередньої дефініції.

На думку законодавця, відповідна позиція не видаєть­ся несподіванкою, адже треба зазначити, що законодавчий нормативний акт (КАСУ) регламентує саме адміністративно- судову діяльність (процес оскарження актів публічної адмі­ністрації), а крім того, потрібно враховувати юридичну при­роду правовідносин, які регулюються цим Кодексом. Проте, якщо зважати на багатогранність адміністративного проце­су, всі три групи правовідносин (адміністративної юстиції, ад­міністративних послуг та адміністративної відповідальності) в контексті наведеного вище законодавчого положення й те­орії адміністративного процесу, то логічним виглядатиме роз­межування адміністративного процесу на судовий, деліктний, управлінський (сервісний), тим паче що відповідний розподіл інтерпретації адміністративного процесу відповідає базовим концепціям тлумачення адміністративного процесу: судовій, деліктній (юрисдикційній), управлінській^[59].

Адміністративний процес пройшов складний шлях станов­лення та розвитку, неабиякий інтерес до його змісту не втихає вже понад сто років. Не зважаючи на загальне визнання адмі­ністративного процесу структурним елементом вітчизняної правової системи, попри постійне підкреслення його ролі ре­гулятора державно-владних відносин, у науковому світі й досі не вироблено єдиного погляду, які ж саме аспекти правозас- тосовної діяльності органів державної (публічної) влади слід відносити до розряду адміністративно-процесуальних. На цьо­му тлі представники різних теоретичних шкіл демонструють майже протилежні підходи до детермінації адміністративного процесу. Іноді під ним розуміють лише судовий розгляд справ про адміністративні проступки, а інколи - всю багатогранність виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної вла­ди. Для глибокого розуміння суті процедурно-процесуальних інститутів адміністративного права треба більш детально зу­пинитися на основних концепціях змісту адміністративного процесу.

У вітчизняній правовій парадигмі існує чимало позицій щодо кількості (назв) концепцій адміністративного процесу.

Скажімо, О. Кузьменко в «Курсі адміністративного права України» виокремлює такі концепції поняття адміністратив­ного процесу, як юрисдикційна, судова, управлінська. У рам­ках юрисдикційної концепції адміністративний процес являє собою регламентовану законом діяльність із вирішення супе­речок між сторонами адміністративних відносин, що не знахо­дяться між собою у відносинах службового підпорядкування, а також діяльність щодо застосування заходів адміністратив­ного примусу. Судова концепція ґрунтується на твердженні, що процесуальна діяльність є прерогативою органів судової влади, тому в адміністративному процесі це діяльність з при­воду вирішення адміністративних правопорушень (відповід­но до норм КУпАП) і публічно-правових спорів (згідно з КАСУ). Управлінська концепція (з урахуванням позицій Ю. Тихомиро­ва, Д. Бахраха, В. Сорокіна) тлумачить адміністративний про­цес як діяльність суб'єктів державно-владних повноважень з приводу реалізації ними законодавчо встановленого поряд­ку застосування кореспондуючих норм права^[60].

Натомість В. Тимощук концепції розуміння адміністратив­ного процесу поділяє на такі види:

- деліктна та юрисдикційно-деліктна (охоплює відноси­ни щодо розгляду справ про адміністративні проступки й за­стосування заходів адміністративного примусу);

- юрисдикційна (охоплює відносини з розгляду справ про адміністративні правопорушення й адміністративне судочин­ство);

- судочинна (стосується виключно адміністративного судочинства);

- адміністративно-юстиційна (охоплює відносини щодо розгляду скарг в адміністративному порядку й адміністратив­не судочинство);

- управлінська (охоплює всю діяльність органів публіч­ної адміністрації);

- позитивно-управлінська (охоплює діяльність публічної адміністрації за винятком розгляду справ про адміністративні правопорушення);

- широка (включає відносини щодо застосування адмініс­тративно-правових норм будь-якими суб'єктами)^[61].

Отже, можна узагальнити, що у вітчизняній правовій пара­дигмі за основу беруться три основні концепції адміністратив­ного процесу: юрисдикційна, управлінська та судова.

У рамках юрисдикційної концепції («вузької») адмініс­тративний процес розглядається як: особливий вид вико­навчої та розпорядчої діяльності, безпосередньо пов'язаної з можливістю реалізації у примусовому порядку відповідних нормативно-правових актів, які визначають права й обов'язки учасників матеріального адміністративного відношення.

Діяльність органів виконавчої влади та місцевого само­врядування щодо вирішення справ управлінського характеру виносилася за межі адміністративного процесу. Її іменували «провадженням». Норми, які регулюють порядок такого про­вадження, оголошуються «матеріальними».

Варто додати, що у загальній теорії права окреслений підхід до розуміння сутності процесу не набув широкого визнання.

Судова концепція адміністративного процесу ґрунтува­лася на твердженні, що будь-яка процесуальна діяльність є винятковою прерогативою органів судової влади. Так само, як і послідовники юрисдикційної концепції («вузької»), своє уявлення про адміністративний процес вони будують на осно­ві аналогії з двома «традиційними» видами юридичного про­цесу: кримінальним і цивільним.

Отже, за судовою концепцією, під адміністративним про­цесом розуміється діяльність органів правосуддя щодо вирі­шення справ про адміністративні проступки. Такої точки зору додержуються А. Ф. Клейман, С. М. Махіна тощо.

У межах управлінської концепції під адміністративним процесом вбачається усе те, що «юрисдикціоністи» сприйма­ють як адміністративний процес (у його юрисдикційному зна­ченні) та адміністративне провадження, узяті разом. На дум­ку прихильників такого підходу, особлива, процесуальна фор­ма є притаманною всій правозастосовній діяльності органів публічної влади, а не лише її окремим аспектам, які безпосе­редньо пов'язані зі застосуванням заходів примусу. Таким чи­ном, межі функціонування адміністративного процесу, окрім власне юрисдикційної сфери, поширюються на все розмаїття управлінських справ. З огляду на свою специфіку, в юридич­ній літературі окреслений підхід отримав назву «широкого».

Представники вказаної наукової течії сформулювали не­мало різних визначень поняття адміністративного процесу. Їх загальний сенс цілком можна звести до такого: адміністра­тивний процес - це діяльність суб'єктів державно-владних повноважень щодо реалізації ними законодавчо встановле­ного порядку застосування кореспондуючих матеріальних норм права. Основоположниками цієї концепції вважаються В. Д. Сорокін, Ю. А. Тихомиров, Д. М. Бахрах.

Враховуючи, що адміністративний процес є специфічним видом юридичного процесу, він, на відміну від інших видів процесів (кримінального, цивільного), має складну структуру проваджень, що відрізняються один від одного за характером справ.

З огляду на те, що сучасне бачення адміністративного про­цесу базується на широкому розумінні цього явища, яке було сформовано ще в період радянської доби, нинішня вітчизняна правова дійсність виходить за межі наведених правових дефі­ніцій, позаяк враховує появу нових інститутів і правових явищ.

В. Б. Авер'янов вважає, що адміністративний процес - вре­гульована адміністративно-процесуальними нормами діяль­ність уповноважених органів виконавчої влади, їхніх посадо­вих осіб, інших уповноважених суб'єктів, спрямована на реа­лізацію матеріальних норм адміністративного, а також інших галузей права при здійсненні проваджень щодо розгляду і ви­рішення індивідуально-конкретних справ^[62].

Отже, адміністративний процес - це врегульована адмініс­тративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення ін­дивідуально-конкретних справ.

Ознаками адміністративного процесу як виду юридично­го процесу є такі:

- як і інші різновиди юридичного процесу, адміністратив­ний процес має на меті виявлення та реалізацію матеріальних відносин;

- адміністративному процесу властиві аналогічні законо­мірності (як і іншим галузевим формам процесуального пра­ва), котрі пов’язують його з матеріально-правовою сферою;

- всі процесуальні механізми, властиві адміністративно­му процесу, є внутрішніми, спеціальними механізмами право­вої системи;

- як і інші різновиди процесуального права, адміністра­тивний процес має структуру, подібну до будь-якого іншо­го галузевого різновиду права (однаковий набір елементів і зв’язок між елементами).

На думку В. О. Тімашова, адміністративно-процесуальне право - це система юридичних норм, якими регламентуються державно-владні, організуючі суспільні відносини, що вини­кають у зв’язку з реалізацією адміністративно-процесуальної форми із застосуванням норм відповідних матеріальних га­лузей права, то адміністративний процес - це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність упов­новажених суб’єктів, спрямована на реалізацію норм відповід­них матеріальних галузей права під час розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.

Отже, виходячи з широкого розуміння адміністративного процесу, науковець виділяє такі його ознаки та принципи:

1) адміністративний процес пов’язаний із державним управлінням, його правовими формами;

2) простежується зв’язок адміністративного процесу з матеріальними нормами адміністративного права;

3) в ході адміністративного процесу виникають суспіль­ні відносини, врегульовані нормами адміністративно-проце­суального права.

Тобто адміністративний процес складається з двох час­тин: діяльності органів державного управління щодо розгляду конкретних справ і відносин між учасниками цієї діяльності^[63].

Вивчаючи зміст адміністративного процесу, неможливо не згадати про нові наукові пошуки щодо розуміння змісту адміністративного процесу.

Так, О. І. Миколенко у докторській дисертації (2011 р.) на тему «Місце процедурного права в системі знань та в сис­темі права України» висловлює позицію, що адміністративна процедура - це урегульована адміністративно-процедурними нормами послідовність дій суб'єктів нормотворчої і право- застосовної діяльності, структурованих відповідними про- цедурнимивідносинам,щодоприйняттянормативно-правових актів управління та вирішення адміністративних справ. Водночас адміністративний процес, на думку вченого, - це урегульована адміністративно-процесуальними нормами послідовність дій суб'єктів правозастосовної діяльності, спря­мованих на вирішення адміністративної справи та структу- рованих відповідними процесуальними відносинами. Звідси науковець робить висновок, що адміністративна процедура є видом юридичної процедури, а адміністративний процес є видом адміністративної процедури.

У підручнику «Адміністративне право України. Академіч­ний курс» за загальною редакцією В. Б. Авер'янова юридично- процесуальна категорія «адміністративний процес» трак­тується в межах вузького та широкого значень: «Вузьке значен­ня адміністративного процесу передбачає його тлумачення як врегульованої нормами адміністративно-процесуального пра­ва порядку застосування заходів адміністративного приму­су, насамперед адміністративних стягнень. Широке значення адміністративного процесу полягає у наступному, а саме: у врегульованому нормами адміністративно-процесуального права порядку розгляду індивідуально-конкретних справ у сфері виконавчої влади органів державної влади»^[64].

С. Стеценко адміністративний процес розуміє як урегульо­вану нормами адміністративно-процесуального права діяль­ність органів публічної адміністрації та деяких інших владних суб'єктів, спрямовану на розгляд і розв'язання адміністратив­них справ^[65].

Обґрунтованою видається позиція З. Кісіль та Р. Кісі- ля, які, використовуючи категорію «адміністративний про­цес», розмежовують два його визначення: «адміністративно- юрисдикційний процес» та «адміністративно-процедурний процес». Адміністративно-юрисдикційний процес - діяльність уповноважених органів виконавчої влади (посадових осіб) з вирішення спірних питань застосування норм матеріального адміністративного права, з оцінки правомірності поведінки тих чи інших осіб, а також щодо необхідності, в обумовлених зако­ном випадках, застосування заходів адміністративного приму­су. Адміністративно-процедурний процес автори пов'язують із управлінськими процесуальними діями, що розглядають­ся як врегульована адміністративно-процесуальними нор­мами діяльність із вирішення індивідуально-конкретних справ у сфері державного управління уповноваженими на те суб'єктами адміністративно-процесуальних відносин^[66].

Аналізуючи норми чинного законодавства, М. М. Терну- щак цілком логічно підкреслює дуже важливий факт про те, що предмет адміністративного процесу є значно ширшим. Це передусім зумовлено активною законодавчою імплемен­тацією європейського впливу на трактування так званих сер­вісних (позитивних) відносин - відносин щодо надання ад­міністративних послуг державною та муніципальною пу­блічною адміністрацією. В 2012 році в нашій державі сталась знакова подія: на законодавчому рівні було прийнято Закон України «Про адміністративні послуги», який по суті встанов­лював діяльність державних органів та органів місцевого са­моврядування з надання індивідуально-конкретних актів, що видавалися за зверненнями громадян, інших фізичних осіб і юридичних осіб публічно-приватного права, як діяль­ність із надання адміністративних послуг. Позитивним наслід­ком ухвалення відповідного Закону стало те, що в практич­ній площині розпочалася реалізація ч 1 ст. 9 та ст. 12 Закону України «Про адміністративні послуги» - активне утворення центрів надання адміністративних послуг в органах публіч­ної адміністрації. В нинішній час практично в усіх обласних адміністраціях, органах самоврядування обласного значення, податкових інспекціях Державної фіскальної служби, терито­ріальних органах Міністерства юстиції та в інших органах пу­блічного адміністрування успішно функціонують центри з на­дання адміністративних послуг. Тому зі сміливістю, як зазна­чає М. М. Тернущак, «можемо констатувати факт появи нових правовідносин реординаційного характеру - відносин по на­данню адміністративних послуг у структурі вибудовування предмету сучасного адміністративного процесу»^[67].

В. М. Бевзенко у докторській дисертації (2010 р.) на тему «Суб'єкти владних повноважень в адміністративному судо­чинстві України» висловлює думку про те, що адміністратив­ний процес становить сукупність правовідносин, які виника­ють у зв'язку зі захистом у спеціальному судовому порядку прав, свобод та законних інтересів приватних осіб від непра­вомірних дій (рішень) органів державної влади, органів міс­цевого самоврядування, а також інших невладних за характе­ром своєї діяльності суб'єктів у разі здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому чис­лі на виконання делегованих повноважень (суб'єктів владних повноважень). За змістом і суб'єктним складом процесуальних правовідносин адміністративний процес певною мірою подіб­ний до інших існуючих процесуальних галузей національно­го права: цивільного процесу, господарського процесу. Однак принциповою відмінністю адміністративного процесу від за­значених видів процесу є його цільове призначення - забез­печення законності діяльності суб'єктів владних повноважень і гарантування вільного здійснення прав та свобод фізичних і юридичних осіб.

Наведені позиції мають право на життя, однак потребують дещо глибшого наукового обґрунтування.

З’ясування питання про мету і завдання адміністративно­го процесу дає змогу охарактеризувати адміністративний про­цес як самостійне правове явище загалом, з одного боку, і як складну структуровану конструкцію - з іншого, оскільки бага­топлановість мети і завдань процесу виступає одним із чинни­ків, що сприяють визначенню його структури.

В адміністративно-правовій літературі, на відміну від до­сліджень інших процесуальних галузей, вивчення заданого питання практично не проводилося, а наявні напрацювання носять фрагментарний характер, і єдності думок в цьому на­прямку не досягнуто.

Примітно, що одні з учених-адміністративістів занадто звужують поняття мети адміністративного процесу, не вра­ховуючи функціональних особливостей і складної структури останнього, інші ж пов’язують це поняття лише з конкретни­ми умовами розгляду певних питань.

Болгарський науковець Ц. Цветанов вважає, що мета адмі­ністративного процесу полягає у виданні та виконанні відпо­відних закону актів управління. Однак при цьому ним не вра­ховуються багатоплановість функцій адміністративного про­цесу, особливості суб’єктів його здійснення^[68].

Подекуди поняття мети процесу ототожнюється з його завданням.

З огляду на це доцільно визначити співвідношення за­значених понять, що, своєю чергою, допоможе повніше роз­крити сутність розглядуваного питання. Причому робити це потрібно з урахуванням філософського осмислення названих категорій.

Зауважимо, що у філософській літературі категорія «мета» трактується неоднозначно. Наведемо деякі з визначень.

Отож мета окреслюється як категорія, що означає заздале­гідь замислений результат свідомої діяльності людини.

Спільним у наведених визначеннях мети є те, що, по-перше, метою є будь-який результат діяльності, по-друге, це результат, який необхідно досягти, і, нарешті, по-третє, ре­зультат проявляється у відповідній формі певної моделі, тобто не є чимось невизначеним, ефемерним. Іншими словами, мета будь-якої діяльності обов’язково моделює майбутнє і передба­чає тільки бажані результати. Таке положення повною мірою можна віднести і до процесуальної діяльності. Таким чином, мета будь-якої процесуальної діяльності, й адміністративного процесу зокрема, полягає в моделюванні майбутнього належ­ного результату.

Процес реалізації мети адміністративного процесу не зво­диться лише до її визначення. Він включає в себе й іншу час­тину - створення реальних передумов такої реалізації. Відпо­відно, процес реалізації мети не тільки ідеальний, а більшою мірою реальний. Реальність процесу обумовлена наявністю і вирішенням його конкретних завдань.

З урахуванням цієї обставини можна визначити завдання адміністративного процесу як поняття, що відображає необ­хідність для суб’єкта здійснити певні дії, спрямовані на досяг­нення мети процесу.

Адміністративний процес характеризується єдиною сис­темою дій, здійснюваних в інтересах досягнення мети; цієї ме­тою об’єднуються всі ланки процесу. При цьому вирішення за­вдання нерозривно пов’язане з її реальними умовами - яви­щами, які впливають на виникнення, розвиток та розв’язання завдань. Найважливішими умовами завдань адміністратив­ного процесу слід вважати їх спрямованість на досягнення мети, об’єктивну необхідність у процесуальному регулюванні, процесуальні засоби та методи. Формою вираження завдань виступають діяльність суб’єкта, його функції.

Таким чином, категорія «мета адміністративного процесу» є ширша від категорії «завдання адміністративного процесу».

Мета процесу передбачає наявність комплексу певних завдань, вирішення яких дає можливість досягти поставленої мети. Стосовно адміністративного процесу виділяються:

1) стратегічна мета адміністративного процесу;

2) тактична мета адміністративного процесу;

3) оперативна мета адміністративного процесу.

За такої класифікації потрібно брати до уваги не тіль­ки тимчасову характеристику мети (перспективні, проміжні і т. д.). Ці категорії несуть підвищене смислове навантаження, включаючи в себе також і значимість результатів, на досяг­нення яких вони спрямовані.

До стратегічної мети адміністративного процесу слід від­нести основну його мету - належне, засноване на суворому до­триманні законів регулювання діяльності суб'єктів зазначено­го процесу в ході здійснення правотворчих, правозастосовних і установчих функцій на всіх його рівнях.

Сукупність тактичних видів мети адміністративного про­цесу становить мету окремих проваджень, а також мету окре­мих стадій цих проваджень.

Оперативна мета адміністративного процесу включає мету етапів, стадій проваджень, а також мету окремих проце­суальних дій.

Як і тактична мета, зазначена мета носить проміжний характер. Таким чином, мета процесуальних дій, етапів, ста­дій, окремих проваджень є категорією, підпорядкованою щодо мети різновидів адміністративного процесу і, відповідно, до мети процесу в цілому.

Залежно від виду суб'єктів формування та реалізації мети адміністративного процесу можна виділити мету суб'єктів, що здійснюють процес, і мету суб'єктів - учасників процесу. Найчастіше ці види мети збігаються, але в деяких випадках вони протилежні. Прикладом можуть служити мета органу, що розглядає справу про адміністративне правопорушення, і мета особи, яка притягається до відповідальності.

Аналізуючи значення формування та реалізації мети в ад­міністративному процесі, можемо виділити низку положень, які відіграють у цьому плані важливу роль.

По-перше, мета виступає як спонукальне начало, своєрід­ний відправний пункт адміністративно-процесуальної діяль­ності. Через це її можна сприймати як причину дії, так звану «причину мети».

По-друге, мета не тільки спонукає адміністративно- процесуальну діяльність, а й продовжує її стимулювати протя­гом усього ходу процесу.

По-третє, мета як внутрішній момент адміністративно- процесуальної діяльності отримує своє відображення у струк­турі адміністративного процесу.

По-четверте, мета значною мірою впливає на сам зміст адміністративно-процесуальної діяльності і зберігається на всьому її шляху.

І нарешті, по-п'яте, мета виконує направляючу функцію та регулює хід адміністративно-процесуальної діяльності до кін­ця, з нею співвідноситься комплекс процесуальних завдань, що надає можливість вносити певні корективи до останнього моменту.

Кожному з видів мети процесу відповідає однорівневий комплекс завдань, спрямованих на її досягнення. Тому дореч­но говорити про завдання адміністративного процесу в ціло­му, завдання його проваджень, стадій, етапів і окремих проце­суальних дій.

Таким чином, розглянуті категорії органічно вписуються в структуру адміністративного процесу, будучи найважливішим фактором функціонування його як чіткої системи.

Проблема розв'язання завдань адміністративного про­цесу тягне за собою потребу наявності відповідного арсена­лу процесуальних засобів, чіткої процесуальної регламента­ції окремих процесуальних дій, визначення їхньої спрямова­ності. Найважливішим наслідком необхідності розв'язання завдань процесу й досягнення його мети слід назвати форму­вання та реалізацію адміністративно-процесуального статусу громадянина.

Характеристику мети адміністративного процесу не мож­на визнати вичерпною без аналізу взаємозв'язку таких ка­тегорій, як «політика держави», «мета адміністративного процесу» і «мета формування і здійснення адміністративно- процесуального статусу громадянина».

Насамперед треба наголосити, що політична сфера жит­тя суспільства виникає переважно у зв'язку з реалізацією ін­тересів різних соціальних груп та супутніх протиріч, для вре­гулювання яких необхідне втручання державних інститутів публічної влади, здатних застосовувати з цією метою певні засоби примусу. Тому в сучасній політології політику головно трактують як сферу цілеспрямованих відносин між соціаль­ними групами щодо використання інститутів публічної вла­ди для реалізації їх суспільно значущих потреб. Таким чином, політика прямо чи опосередковано пов'язана з організацією

та функціонуванням публічної влади, зі засобами і метода­ми діяльності держави. Звідси випливає важливий висновок про те, що поняття «політика» і «політика держави» співвідно­сяться в категоріях «загальне» і «особливе», тому що політика держави - це і є політика стосовно конкретно-історичних умов життя й організації суспільства.

Своєю чергою, політика держави знаходить своє відобра­ження в її функціях. Загальновідомо, що для сучасної право­вої держави основною функцією є охорона інтересів люди­ни, захист її прав і свобод, забезпечення належних умов жит­тя. Інші функції держави тією чи іншою мірою підпорядковані її реалізації. З-поміж них можна виділити, по-перше, створен­ня демократичних умов для визначення та координації інтер­есів різних соціальних груп суспільства, по-друге, створення умов для розвитку виробництва, по-третє, сприяння розвитку освіти, науки, культури, по-четверте, охорону навколишнього природного середовища, по-п'яте, захист державного консти­туційного ладу, по-шосте, забезпечення законності та право­порядку.

З огляду на це доречно говорити про політику держави в різних сферах життя суспільства (наприклад, соціальній, куль­турній, економічній, екологічній, правової політики).

Таким чином, політика держави знаходить своє виражен­ня у спрямованості регулювання різних суспільних відносин, що складаються в реальному житті суспільства.

Відображенню політики держави у сфері різнобічної діяльності численних публічних органів слугує цілеспрямо­ваність адміністративного процесу. Інакше кажучи, досягнен­ня мети адміністративного процесу сприяє досягненню мети політики держави.

У нерозривному зв'язку з метою адміністративного про­цесу, а отже, з цілями державної політики перебуває така ка­тегорія, як «мета формування і здійснення адміністративно- процесуального статусу громадянина».

Формування адміністративно-процесуального статусу громадянина має на меті:

- визнання громадянина як повноправного суб'єкта - учасника адміністративно-процесуальних правовідносин;

- наділення його при цьому конкретним комплексом процесуальних прав і обов’язків, а також можливістю мати певні процесуальні зобов’язання;

- надання цьому комплексу прав і обов’язків офіційного характеру шляхом закріплення його в правових нормах.

Заразом формування адміністративно-процесуального статусу громадянина націлене на вироблення режиму «що­найбільшого сприяння» йому в його взаєминах з іншими суб’єктами адміністративного процесу.

Не можна не сказати і про тісний зв’язок процесу форму­вання та реалізації адміністративно-процесуального статусу громадянина з регламентацією правового становища інших суб’єктів адміністративного процесу, які здійснюють проце­суальні дії. Подібна регламентація має відбуватися з позицій пріоритету прав і законних інтересів громадянина.

Що ж стосується мети здійснення адміністративно- процесуального статусу громадянина, то свою реалізацію це знаходить у забезпеченні реальної можливості безпере­шкодного використання наданих йому процесуальних прав і виконання обов’язків для реалізації діяльності в ролі по­вноправного суб’єкта - учасника адміністративного процесу, а також в усуненні ймовірних перешкод для його реалізації з боку інших суб’єктів процесу.

Таким чином, розглянуті категорії є тісно взаємопов’язані, причому цей зв’язок носить зворотний (двосторонній) харак­тер. Загалом же розуміння співвідношення розглянутих вище категорій може бути своєрідною відправною точкою для вирі­шення багатьох проблем, що виникають як у науці адміністра­тивного права, так і в практичній діяльності публічної адмі­ністрації та інших суб’єктів адміністративного процесу.

Досягнення мети адміністративного процесу та реалізація його завдань неможливі без основних найзагальніших вихід­них положень, засобів, правил, що визначають природу й со­ціальну сутність цього юридичного явища. Таку регуляторну функцію у правовій системі виконують принципи права.

Завдяки аналізу наукових праць теоретиків права та наяв­них нині точок зору можна стверджувати, що принципи пра­ва - це вихідні, керівні ідеї, які відображають об’єктивно сфор­мовані закономірності розвитку суспільства, держави і права, закладають основи правової системи, визначають характер, шляхи реалізації правових норм, нормотворення як напрями розвитку та регулювання правовідносин у державі.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАСУ, завданням адміністративного судо­чинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішен­ня судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень^[69].

На думку В. В. Башкатової і О. П. Світличного, головним завданням вітчизняного адміністративного судочинства має бути захист природних прав громадян від порушень з боку органів публічної влади, їхні посадових осіб, які здійснюють владні функції відповідно до чинного законодавства^[70].

Принципи адміністративного процесу є складовою загаль- ноправових принципів і становлять відповідну систему.

Сьогодні юридичною наукою вироблені підходи до побу­дови системи принципів права.

Виокремлюють такі групи принципів: принципи публіч­ного права і принципи приватного права; принципи проце­суального і принципи матеріального права, загальноправо- ві, соціально-політичні, морально-етичні і власне правові принципи.

Отже, адміністративний процес також ґрунтується на сис­темі принципів. Провідними ідеями такого правового яви­ща є: верховенство права, законність; гуманізм; рівноправ­ність; об'єктивна (матеріальна) істина; публічність; стадій­ність; усність та безпосередність; диспозитивність; швидкість i єкономічність; здійснення процесу національною мовою; вїдповїдальнїсть посадових осіб.

Основоположні засади, ідеї, в яких відображено якіс­ні особливості, певні специфічні властивості, які закріплені в нормах права і відображають структуру адміністративного судочинства, стан та перспективи його розвитку, спрямовані на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та ін­тересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Також принципи адміністративного судочинства закріплено, крім КАС України, у Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та в інших міжнародних договорах, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України^[71].

Стаття 129 Конституції України закріплює основні заса­ди судочинства: 1) законність; 2) рівність усіх учасників судо­вого процесу перед законом і судом; 3) забезпечення доведе­ності вини; 4) змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливос­ті; 5) підтримання державного обвинувачення в суді прокуро­ром; 6) забезпечення обвинуваченому права на захист; 7) глас­ність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; 8) забезпечення апеляційного та касаційного оскар­ження рішення суду, крім випадків, встановлених законом; 9) обов'язковість рішень суду^[72].

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, основними принци­пами (засадами) здійснення правосуддя в адміністративних судах є: 1) верховенство права; 2) рівність усіх учасників су­дового процесу перед законом і судом; 3) гласність і відкри­тість судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; 4) змагальність сторін, диспозитивність та офіцій­не з'ясування всіх обставин у справі; 5) обов'язковість судово­го рішення; 6) забезпечення права на апеляційний перегляд справи; 7) забезпечення права на касаційне оскарження судо­вого рішення у випадках, визначених законом; 8) розумність строків розгляду справи судом; 9) неприпустимість зловжи­вання процесуальними правами; 10) відшкодування судових витрат фізичних і юридичних осіб, на користь яких ухвалено судове рішення^[73].

Принцип верховенства права. Він виступає загальним принципом для всієї адміністративно-процесуальної діяль­ності. Віднедавна саме цей принцип привертає значну ува­гу вчених-адміністративістів і доволі активно обговорюється в літературі^[74]. Принцип верховенства права є новим явищем для України, а тому існують об’єктивні труднощі щодо його реалізації. Тому професор В. Б. Авер’янов наголошує на тому, що принцип верховенства права потрібно доктринально тлу­мачити як об’єднання вимог, що забезпечують: по-перше, під­порядкування діяльності всіх без винятку державних інститу­тів потребам реалізації й захисту прав людини; по-друге, пріо­ритетність цих прав перед всіма іншими цінностями демокра­тичної, соціальної, правової держави^[75]. Доречно зауважити, що навіть на науковому рівні немає єдиного підходу щодо розуміння цього принципу.

Сьогодні на офіційному рівні відбуваються спроби визна­чення розглядуваного принципу; тож прийнятий КАСУ вста­новлює, що, за його ч. 1 ст. 8, людина, її права і свободи є най­вищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави^[76].

Принцип законності. Він полягає не тільки в суворому і належному виконанні законів і підзаконних актів, а й у на­лежному застосуванні цих актів. Остання обставина має пер­шочергове значення для адміністративного процесу, в якому якраз і відбувається застосування норм матеріального права.

Варто зауважити, що особливістю цього принципу є те, що, наприклад, ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом (ч. 1 ст. 7 КУпАП). Крім того, чітко підкреслюється, що провадження у спра­вах про адміністративні правопорушення (проступки) здійс­нюється на основі суворого додержання законності і застосу­вання уповноваженими на те органами й посадовими особами заходів адміністративного впливу, зокрема, працівниками по­ліції провадиться в межах їхньої компетенції, у точній відпо­відності з законом (ч. 2 ст. 7 КУпАП).

Принцип гуманізму. Суть цього принципу полягає в пова­зі до гідності і прав свободи. Він набув поширення як у сфе­рі правозастосування, так і в адміністративному процесі. Найбільш змістовно цей принцип проявляється у відносинах особи і держави. Тому гуманізм належить до принципів, які є визначальними в побудові та діяльності апарату держави, і суть його зводиться до прерогативи загальнолюдських цін­ностей перед будь-якими іншими та сприяння задоволен­ню інтересів особи і суспільства загалом. Крім того, гуманізм присутній у всіх принципах правозастосування.

Принцип рівноправності. Означає він рівність громадян перед законом. Цей принцип закріплений у ч. 2 ст. 24 Консти­туції України. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознака­ми раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших пере­конань, статі, етнічного та соціального походження, майново­го стану, місця проживання, за мовними чи іншими ознаками. Особливої ваги вказаний принцип набуває в процесі реалізації громадянами свого правового статусу в адміністративній сфе­рі, оскільки будь-який суб'єкт адміністративно-правових від­носин має визнаватися рівним і йому має бути забезпечена ре­альна можливість справжньої реалізації рівності. Це проявля­ється в тім, що під час розгляду справи щодо людини і грома­дянина застосовуються однакові для всіх нормативно-правові акти (матеріальні норми й адміністративно-процесуальні пра­вила). Для жодної особи не створюються сприятливі або по­зитивні умови в ході розгляду справ. Тому на людину, грома­дянина, посадову особу, незалежно від її службового статусу діють рівною мірою норми закону незалежно від майнового стану, статі, роду, характеру занять тощо.

Принцип об’єктивної істини. У науковій літературі проти­ставляється фактична істина формальній, тому що фактична випливає з останньої не інакше як при винесенні уповноваже­ною особою рішення із задокументованих даних. У цьому ви­падку компетентна на те особа не робить відповідних юри­дичних висновків, а спирається лише на правильне оформлен­ня документів, до того ж основою має бути висвітлення із ві­рогідної інформації правильних висновків. Цей принцип має виключати всі можливі прояви суб’єктивізму в разі його чіт­кого виконання. Тому принцип об’єктивної істини проявля­ється у вимозі правильно і повно відображати фактичні обста­вини справи у відповідних на те процесуальних документах, і рішення в адміністративній справі має базуватись лише на фактах реально існуючої дійсності. Такі вимоги повинні бути побудовані ще й з урахуванням такої філософської категорії, як пізнання, відповідно до якої об’єктивна реальність існує незалежно від суб’єкта і вважається істиною у разі адекватно­го відбиття справжніх обставин справи в свідомості суб’єкта.

Принцип публічності (офіційності). Він полягає, по-перше, у тому, що провадження в справах про проступки, які пося­гають на публічний порядок, регламентує один із публічних (офіційних) видів відповідальності. Про її публічність свідчать такі ознаки: а) міри відповідальності встановлюються держа­вою; б) ініціатива щодо порушення справи належить представ­никам публічної влади; в) усі стадії провадження (серед яких розгляд справ, застосування і виконання стягнень) мають публічний характер. По-друге, принцип публічності перед­бачає державне (офіційне) забезпечення провадження. Про­вадження здійснюється від імені держави і суб’єктами, котрі державою уповноважені. Розгляд конкретних справ, збирання необхідних доказів і матеріалів є обов’язками державних орга­нів та їхніх посадових осіб. Усе це здійснюється коштом держа­ви. Відсутня також будь-яка плата з боку громадян за участь у провадженні, оформлення матеріалів, ухвалення рішення. Так забезпечується доступність до зазначеного провадження для громадян^[77].

Принцип стадійності. Структура будь-якого процесу пра- возастосування складається з певних логічно пов’язаних між собою стадій. Так, дотримання визначених стадій сприяє повному й послідовному з’ясуванню обставин справи, за­безпеченню законності й об’єктивності, а також можливос­ті захисту своїх прав і законних інтересів шляхом оскарження рішення правозастосовного органу.

Принцип усності та безпосередності. Під цим принци­пом розуміється особисте озвучення всіма учасниками про­цесу своїх міркувань щодо процедурних питань по суті спра­ви^[78]. Об’єктивне вираження дій в усній формі забезпечує мож­ливість кращого сприйняття процесуальних дій, які здійсню­ються учасниками адміністративного провадження, і розкрит­тя їх змісту. Під принципом безпосередності розуміється само­стійність сприйняття та оцінки правозастосовцем первісних доказів у справі. Цей принцип вимагає, щоб між органом, який здійснює провадження, та іншою стороною, яка бере участь у з’ясуванні обставин справи, було якомога менше посеред­ніх елементів, що впливають на внутрішнє переконання тих, хто приймає рішення. Таким чином, принцип безпосередності полягає в об’єктивному вираженні процесуальних дій, насам­перед, безпосередньому сприйнятті компетентним суб’єктом процесуальних дій, що здійснюються учасниками адміністра­тивного провадження.

Принцип диспозитивності. Ідея цього принципу полягає в тому, що будь-яка особа, котра є одним із учасників адмі­ністративного процесу, має змогу на свій розсуд розпоряджа­тися своїми правами. Йдеться про те, що особа в адміністра­тивному провадженні має право знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, звертатись до послуг перекла­дача, а також у передбачених законом випадках - оскаржувати постанову у справі.

Принцип національної мови провадження. Цей прин­цип випливає з аналізу ст. 10 Конституції України, відповідно до якої державною мовою в Україні є українська.

У ст. 9 Закону України «Про забезпечення функціонуван­ня української мови як державної» визначено перелік осіб, які зобов’язані володіти державною мовою та застосовувати її під час виконання службових обов’язків.

Стаття 12 закріплює положення про те, що робочою мо­вою діяльності органів державної влади, органів влади Авто­номної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій державної і комунальної форм власності, у тому числі мовою засідань, заходів, зустрі­чей та мовою робочого спілкування є державна мова.

Робочою мовою діяльності закордонних дипломатичних установ України, інших державних представництв за кордо­ном є державна мова^[79].

Принцип швидкості та економічності. Цей принцип є наслідком оперативності як властивості управлінської діяль­ності. Він забезпечується закріпленням у законодавстві стро­ків, у межах яких здійснюється провадження в індивідуальних справах, виконуються рішення.

Принцип відповідальності посадових осіб. Порушення встановленого порядку адміністративно-процесуальної діяль­ності, бюрократичне ставлення до громадян та їхніх звернень тягне застосування до винуватців заходів дисциплінарної, матеріальної та кримінальної відповідальності.

Цей принцип є наслідком оперативності як властивос­ті управлінської діяльності. Він забезпечується закріпленням у законодавстві строків, у межах яких здійснюється прова­дження в індивідуальних справах, виконуються рішення.

Дотримання зазначених принципів має слугувати правам і свободам людини та громадянина, а саме: доступності до ад­міністративного провадження; праву приватних осіб «бути почутим» (на подачу доказів у справі, на отримання обґрун­тованої відповіді); праву приватних осіб на представництво та правову допомогу у відносинах з адміністрацією; часо­вим обмеженням розгляду адміністративних справ; обов’язку публічної установи повідомити про ухвалення та зміст адмі­ністративного акта і способи його оскарження.

Зазначений перелік принципів не є вичерпним, адже сто­сується лише зовнішніх відносин, які складаються між приват­ними особами та публічними інституціями, меншою мірою за­конодавство звертає увагу на регулювання внутрішньої орга­нізації функціонування публічних інституцій^[80].

2.