СТРУКТУРА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ

Продовжуючи розмову про стан та перспективу розвитку адміністративного процессу, потрібно зазначити, що це право­ве утворення має складну структуру. Її можна розглядати як по вертикалі, так і по горизонталі.

С. Г. Стеценко пропонує дещо звужений варіант структу­ри адміністративного процесу з такими трьома складниками, як: 1) адміністративно-судовий процес, у межах якого здій­снюється розгляд публічно-правових спорів в адміністратив­них судах; 2) адміністративно-управлінський процес, у межах якого здійснюється виконавчо-розпорядча діяльність органів публічної адміністрації; 3) адміністративно-юрисдикційний процес, у межах якого здійснюється розгляд справ про адмі­ністративні правопорушення та застосування заходів адмініс­тративного примусу^[81].

Спершу доцільно заналізувати структуру адміністратив­ного процесу по горизонталі.

Скажімо, О. В. Кузьменко, також підкреслюючи складність структури вказаного різновиду юридичного процесу, трак­тує його як сукупність проваджень, як «системні утворен­ня, комплекси взаємозалежних і взаємозумовлених проце­суальних дій». У системі адміністративного процесу, на її дум­ку, доцільно акцентувати на адміністративно-процедурних, адміністративно-деліктних та адміністративно-судочинських видах проваджень. Щодо вертикальної структури адміністра­тивного процесу увага зосереджується на співвідношенні ад­міністративного процесу та адміністративного провадження як загального і часткового, цілого і частини, наявності не­розривних взаємозумовлених і системоутворюючих зв'язків і відносин між ними. При цьому кожне провадження, своєю чергою, складається зі стадій, а вони - з етапів, і, нарешті, з процесуальних дій^[82].

Адміністративний процес формується з проваджень. Треба визнати, що термін «адміністративне провадження» несе в собі різне смислове навантаження.

По-перше, це певні правовідносини, що охороняються на­званим провадженням та відрізняються предметною харак­теристикою і спорідненістю з відповідними матеріальними відносинами.

По-друге, під терміном «провадження» розуміють і від­мінний від інших проваджень порядок розгляду юридичних справ.

По-третє, цей термін означає прийняття у справі рішення, яке різниться з рішенням в іншому провадженні.

Відповідно до наведеного вибудовується структура того чи іншого процесуального інституту.

Адміністративне провадження - це послідовна діяль­ність публічної адміністрації, врегульована адміністративно- процесуальними нормами, з розгляду та вирішення тих чи інших однорідних груп адміністративних справ.

Адміністративні провадження різноманітні за своєю пред­метною характеристикою, саме тому не втихають суперечки щодо їх класифікації.

Наприклад, Ю. М. Козлов до видів адміністративних прова­джень відносить: а) провадження з питань організації апарату державного управління; б) провадження за заявами і пропози­ціями громадян; в) провадження за скаргами; г) проваджен­ня у справах про застосування примусових заходів (дисциплі­нарних, матеріальних або адміністративних); ґ) провадження у справах, пов'язаних зі застосуванням матеріальних норм трудового, фінансового, земельного права.

Ю. П. Битяк і В. В. Зуй виокремлюють такі види прова­джень адміністративного процесу: 1) з розробки і прийняття нормативних актів; 2) з прийняття індивідуальних актів уп­равління; 3) із застосування адміністративно-процесуальних заходів і заходів припинення; 4) у справах про адміністратив­ні правопорушення; 5) із застосування дисциплінарних стяг­нень; 6) реєстраційно-дозвільні; 7) наглядово-контрольні; 8) у справах про звернення громадян; 10) у земельних, пенсій­них, податкових, бюджетно-фінансових справах; 11) у справах про відшкодування матеріальної шкоди та інші.

Л. В. Коваль ділить провадження адміністративного про­цесу залежно від сфери, на яку поширюється дія відповід­них адміністративно-процесуальних норм, на дві групи. Перша - це група проваджень, які реалізують дії дозвільно- реєстраційного, контрольно-наглядового характеру; надають процедури дозволу земельних, податкових та інших справ; створюють процесуальний режим за рішенням справ про ад­міністративні правопорушення.

Особливу позицію з цього питання займає Д. М. Бахрах, який пропонує розглядати три частини адміністративно­го процесу: 1) процес адміністративної правотворчості;

2) оперативно-розпорядчий процес; 3) адміністративно-юрис- дикційний процес. Кожна з цих трьох частин адміністративно­го процесу, на думку Д. М. Бахраха, складається з більш дрібних частин - проваджень. Так, в оперативно-розпорядчому про­цесі він виділяє такі провадження: а) з комплектування осо­бового складу (заклик на військову службу, прийом до вишів та ін.); б) з приватизації державного і муніципального майна; в) заохочувальні; г) дозвільні та інші.

В адміністративно-юрисдикційному процесі науковець виокремлює такі провадження: а) за скаргами і заявами гро­мадян; б) у справах про адміністративні правопорушення; в) із застосування адміністративних запобіжних заходів (при­мусового лікування та ін.); г) дисциплінарні.

Одну з розгорнутих структур адміністративного процесу пропонує В. К. Колпаков, класифікуючи провадження на три види: нормотворчі, засновницькі та правозастосовні. Для нор- мотворчих найхарактернішими є провадження з видання нор­мативних актів управління.

До засновницьких, на думку В. К. Колпакова, доречно від­носити: 1) провадження зі створення, реорганізації і ліквіда­ції організаційних структур у сфері державного управління; 2) провадження з комплектування організаційних структур у сфері державного управління персоналом.

Правозастосовні провадження становлять найбільшу гру­пу адміністративних проваджень, до яких, на думку науковця, належать:

1) провадження із застосування заходів примусу в дер­жавному управлінні: а) дисциплінарні провадження; б) прова­дження у справах про адміністративні правопорушення; в) про­вадження із застосування заходів матеріального впливу;

2) провадження із застосування заходів заохочення і сти­мулювання в державному управлінні: а) провадження у спра­вах про нагородження державними нагородами, відзнака­ми Президента, грамотами і т.

3) провадження з реалізації громадянами своїх прав і обов’язків: а) провадження щодо пропозицій, скарг, заяв гро­мадян; б) провадження з отримання громадянами дипломів, авторських свідоцтв, патентів і т. ін.; в) провадження з вико­нання громадянами військового обов’язку; г) проваджен­ня з виконання обов’язку громадянами мати паспорт; ґ) про­вадження з отримання громадянами житла; д) провадження з реалізації громадянами права користуватися комунально- побутовими послугами тощо;

4) провадження з реалізації юридичними особами своїх прав і обов’язків: а) провадження з легалізації юридичних осіб; б) провадження з виділення юридичним особам кредиту; в) провадження з оформлення і видачі юридичним особам ліцензій; г) провадження з виділення юридичним особам зе­мельних ділянок;

5) провадження зі здійснення контролю і нагляду (конт­рольно-наглядові провадження) та інші.

Критерієм запропонованого варіанту класифікації адмініс­тративних проваджень є характер індивідуально-конкретних справ, під яким розуміються властивості, що притаманні від­повідній категорії справ (наприклад, справи щодо розгляду скарг громадян органами виконавчої влади). Для всіх скарг, незалежно від їхнього змісту, в кожному конкретному випад­ку загальним є інформація про порушення права громадяни­на, при цьому не завжди відомо, чи це реальне порушення, чи таке, що тільки припускається. Ця інформація і породжує в результаті звернення громадянина певні правові наслідки.

Як бачимо, кожен учений називає свою кількість прова­джень та вирізняє їх за своїми певними критеріями.

На нашу думку, система адміністративного процесу бу­дується відповідно до змісту діяльності, яку виконує публічна адміністрація, її посадові та службові особи.

Отож можна вести мову про три види адміністративних проваджень у системі адміністративного процесу: адмініс­тративно-процедурні; адміністративно-деліктні; адміністра- тивно-судочинські.

Крім того, кожен зі зазначених видів проваджень має структурні підвиди.

Розглянемо їхній зміст та особливості.

Адміністративно-процедурні провадження.

Ця група проваджень характеризується тим, що завданням діяльності публічної адміністрації є виконання покладених на неї обов’язків, зокрема щодо реалізації законних прав та інтересів громадян. Мета проваджень - здійснення публічно- правових функцій так званого безконфліктного змісту.

Відповідно адміністративно-процедурні провадження можна розділити на управлінські, щодо надання адміністра­тивних послуг та за зверненнями громадян.

Управлінська процедура починається за ініціативою адмі­ністративного органу. Ініціатива публічного органу може бути зумовлена виконанням обов’язків, що покладені на відповід­ні органи законом, або випливати з доручень інших органів чи посадових осіб, але це також має випливати з закону. Крім цього, на нашу думку, має бути належна підстава для почат­ку процедури: або якісь об’єктивні події (наприклад, стихій­не лихо), або прийняття адміністративно-правового рішення компетентним органом чи посадовою особою (скажімо, при­мусове виконання рішення). При цьому регулювання саме управлінської процедури має особливу цінність для захисту прав та законних інтересів особи. Адже коли особа сама звер­тається до адміністративного органу, то вона, звичайно, очікує на прийняття рішення. Якщо ж провадження розпочинається органом влади, то прийняте рішення може бути цілковитою несподіванкою для особи, і до того ж не завжди приємною.

Управлінські процедури за критерієм управлінської мети можна поділити на контрольно-наглядові, заохочувальні, атестаційні, з виконання примусових рішень тощо.

До другої категорії доречно віднести справи за заявами про надання адміністративних послуг, коли йдеться про задо­волення суб’єктивного права особи.

Адміністративні процедури з надання адміністративних послуг - це встановлений нормами адміністративного права порядок діяльності органів публічного управління, яка спря­мована на забезпечення умов для реалізації прав, свобод та ін­тересів фізичної або юридичної особи і здійснюється за звер­ненням цієї особи.

Адміністративні процедури з надання адміністративних послуг розрізняються залежно від характеру адміністратив­ної послуги, що надається органом публічного управління.

До третьої категорії відносять розгляд заяв громадян та юридичних осіб, коли йдеться про задоволення прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

Адміністративно-деліктні провадження.

В основі змісту цієї групи проваджень у системі адміні­стративного процесу лежить вирішення адміністративно- правового спору. Розглядаючи окремі провадження, завдан­ням яких є вирішення адміністративно-правового спору (на­приклад, провадження у справах про адміністративні проступ­ки), необхідно дати правову оцінку поведінки сторін, які спе­речаються, тому що немає реальної можливості для пошуку правильного, тобто заснованого на вимогах чинного законо­давства чи підзаконних актах рішення, яке підводить підсумок розгляду конфлікту. В цьому і полягає зміст щодо вирішення суперечки публічною адміністрацією. Крім того, треба зазна­чити, що у суперечці, яка виникла, важливу роль відіграє пра­вова оцінка поведінки сторін.

Отже, адміністратвно-деліктні провадження - це врегульо­вана адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації з розслідування, розгляду, прийнят­тя рішень та винесення постанов, їх виконання в адмініс­тративних справах деліктного характеру.

До заданої гупи проваджень відносять провадження у справах про адміністративні проступки, провадження щодо застосування заходів припинення (наприклад, огляд речей, індивідуальний огляд тощо).

Провадження в адміністративному суді (адміністративно- судочинські провадження).

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридич­них осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самовря­дування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на осно­ві законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, окрім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший поря­док судового провадження.

По вертикалі структуру адміністративного процесу мож­на представити таким чином.

Адміністративний процес і адміністративне провадження співвідносяться між собою як загальне і часткове, як ціле і час­тина цілого. Між адміністративним процесом (цілим) і будь- яким з адміністративних проваджень (частиною цього цілого) існують нерозривні взаємозумовлюючі і системоутворюючі зв'язки й відносини.

Будь-яке адміністративне провадження складається з кількох окремих операцій. Вивчення таких операцій у різних видах адміністративних проваджень свідчить, принаймні, про чотири ознаки, які притаманні їм.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має не- випадковий характер. Їхня послідовність логічно обґрунто­вана. Так, винесення постанови у справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративні правопорушення.

По-третє, різним видам адміністративних проваджень властиві різні за характером i призначенням операції. Відріз­няються вони i за ступенем урегульованості адміністративно- процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї або іншої операції у тому або іншому провадженні визначається адміністративно- процесуальними нормами i виступає як момент реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Ці логічні операції, що послідовно змінюють одна одну, прийнято називати стадіями адміністративного провадження.

Стадії існують у будь-якому адміністративному прова­дженні. Кожному виду адміністративних проваджень при­таманні свої стадії, які не повторюються в інших видах. Саме тому через стадії, через їх аналіз характеризуються ад­міністративні провадження. Тобто розглянути або дати ха­рактеристику тому чи іншому адміністративному проваджен­ню здебільшого означає проаналізувати кожну з його стадій. Отож процесуальні стадії є важливими органічними елемен­тами, які характеризують структуру кожного з проваджень та адміністративного процесу загалом.

Стадії одних видів проваджень зафіксовані в норматив­ному порядку, інших - не зафіксовані i являють собою специ­фічний результат доктринального узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил.

Отже, під адміністративною процесуальною стадією слід розуміти відносно відокремлені частини адміністративно­го провадження, які являють собою сукупність процесуаль­них етапів, спрямованих на досягнення локального завдання в рамках загальної мети вирішення індивідуально-конкретної справи.

Кожне адміністративне провадження специфічне, а тому процес виділення в межах адміністративного провадження стадій повинен відбуватися за певними критеріями, а саме враховувати: 1) наявність стратегічних цілей і завдань, які до­сягаються і розв’язуються в ході цього провадження групою процедурних дій; 2) присутність відповідного процедурно­го оформлення документів; 3) законодавче закріплення спе­цифічного кола учасників та обсяг їхніх процедурних прав і обов’язків.

Існує доволі багато точок зору правників щодо кількості стадій в окремих провадженнях, але це не має принципового значення. Кожне адміністративне провадження характери­зується своєю певною кількістю стадій, серед яких можна ви­ділити обов’язкові і факультативні стадії.

Обов’язкова стадія провадження - це стадія адміністра­тивного провадження, проходження якої є обов’язковим для досягнення цілей і завдань, які поставлені перед проваджен­ням. Наприклад, у провадженні в справах про адміністративні правопорушення однією з обов’язкових стадій завжди висту­пає стадія розгляду і прийняття постанови по справі.

Факультативна стадія провадження - це стадія адміні­стративного провадження, проходження якої не завжди є обо­в’язковим для досягнення загальних цілей і завдань прова­дження. Наприклад, факультативною стадією в провадженні у справах про адміністративні правопорушення виступає ста­дія перегляду постанови про накладення адміністративного стягнення.

Стадії можна подовжувати, можна дробити на окремі дії, називати основними або допоміжними, давати їм різні назви тощо. Принципово важливим тут є те, що у підсумку стадії повинні повно і точно відображати цілісну картину прова­дження як сукупність окремих дій або операцій, що здійс­нюються у процесі реалізації адміністративно-правових норм.

Спільними для адміністративного процесу, а значить, і для кожного з адміністративних проваджень, є такі стадії:

- аналіз ситуації, в ході якого збирається, досліджуєть­ся інформація про фактичний стан справи, про реальні фак­ти, про існуючі проблеми. Ця інформація фіксується на матері­альних носіях у вигляді протоколів, довідок, схем, звітів тощо та лягає в основу рішень публічної адміністрації;

- прийняття рішення (наказу, постанови, інструкції) у справі, в якій фіксується воля суб’єкта публічної адміністрації;

- виконання рішення.

У певних випадках визнається доцільним ускладнення процедури вирішення справ публічною адміністрацією в адмі­ністративних справах. Так, деякі з проваджень мають додатко­ві стадії: порушення справи та перегляд рішення (постанови).

Кожна стадія має свої етапи, які наповнені діями.

Етапи адміністративного провадження - це сукупність по­слідовних процесуальних дій, об’єднаних єдиною проміжною метою на певному відтинку конкретного адміністративного провадження.

Дія адміністративного провадження - це найменший структурний елемент адміністративного процесу.

У літературі пропонують розрізняти процеси: адмініс- тративно-правотворчий, адміністративно-правонаділяючий (оперативно-розпорядчий), адміністративно-юрисдикційний (В. Колпаков); адміністративно-процедурний та адміністра­тивно-юрисдикційний (Ю. Козлов, Л. Попов, І. Голосніченко); адміністративно-розпорядчий та адміністративно-охоронний (П. Кононов); адміністративно-установчий, адміністративно- правотворчий, адміністративно-правозастосовний та адмі­ністративно-контрольний (М. Тищенко) тощо.

Крім того, всі провадження поділяють на юрисдикційні та неюрисдикційні (М. Тищенко виокремлює установчі, пра- вотворчі, правоохоронні та правонаділяючі провадження), конфліктні та неконфліктні (О. Кузьменко). Існують й інші класифікації. Юрисдикційні провадження - це провадження, для яких є характерними такі ознаки: 1) наявність спору;

2) належне процесуальне оформлення; 3) змагальність сто­рін у провадженні; 4) обов’язкове прийняття рішення у вигля­ді юридичного акта; 5) розмаїття органів, уповноважених роз­глядати адміністративні справи^[83].

У науці адміністративного права виділяють чимало про­ваджень, основними з яких є: провадження в справах про ад­міністративні правопорушення; провадження за звернен­нями громадян; дисциплінарне провадження; реєстрацій­не та дозвільне провадження; контрольно-наглядове прова­дження; діловодство; провадження з розробки та прийняття нормативно-правових актів; провадження з розробки інди­відуальних актів управління; провадження із застосування заходів примусу; провадження зі земельних, податкових, пен­сійних та інших питань; установче провадження (створен­ня, ліквідація, реорганізація організаційних структур у сфері публічного адміністрування); атестаційні провадження; про­вадження про застосування заохочень, присвоєння почесних звань, нагород тощо.

КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ

1. Назвіть основні принципи адміністративного процесу та їхні характерні особливості.

2. Охарактеризуйте основні етапи адміністративного про­вадження.

3. Означте завдання адміністративного процесу.

4. Порівняйте категорії «адміністративний процес» та «адмі­ністративне судочинство».

5. Охарактеризуйте систему адміністративних судів в Україні.

6. На які спори поширюється компетенція адміністративних судів?

7. Визначте види підсудності адміністративних справ в Україні.