Поняття та особливості адміністративного процесу

Поняття адміністративного процесуального права тісно пов’язане з поняттям «адміністративний процес».

В юридичній літературі немає одностайного підходу до ви­значення поняття і сутності адміністративного процесу.

Вузьке розуміння адміністративного процесу зводиться до діяльності органів влади щодо розгляду справ про адміністра­тивні правопорушення та застосування заходів адміністратив­ного примусу. Прихильники цієї позиції — Н. Г. Саліщева¹, А. П. Клюшниченко^{[97] [98] та інші — підкреслювали виключно юрис- дикційний характер адміністративного процесу. Вони зазнача­ли, що адміністративний процес — регламентована законом діяльність із вирішення спорів та застосуванням мір адміністра­тивного примусу.}

Широке розуміння адміністративного процесу свого часу було започатковано (обґрунтовано) С. С. Студеникіним¹, підтрима­но А. Є. Луньовим^{[99] [100] та протягом багатьох років відображалося в наукових працях вчених-адміністративістів, таких як: О. М. Яку­ба, Г. Н. Петров, А. П. Коренєв, Б. Д. Сорокін, Д. Н. Бахрах, Р. С. Павловський та ін. Вони пов’язували широке розуміння (значення) адміністративного процесу з визначенням того, що адміністративним процесом охоплюється різноманітна управ­лінська діяльність з реалізації матеріальних норм адміністра­тивного права. Головним змістом цієї діяльності є система дій компетентних органів управління, спрямованих на вирішення поставлених завдань і досягнення управлінських цілей. Адміні­стративний процес у широкому розумінні визначається не тіль­ки як адміністративно-юрисдикційна діяльність, а й будь-яка інша діяльність у сфері державного управління: розгляд і вирі­шення конкретних індивідуальних справ: адміністративна юсти­ція; прийняття нормативних актів управління; дисциплінарні провадження; діловодство тощо.}

Перевагу позиції широкого розуміння адміністративного процесу на сучасному етапі віддають О. М. Бандурка, М. М. Ти­щенко та інші автори, які зазначають, що юрисдикційна діяль­ність є лише незначною частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, а зведення адміністративного процесу до розгляду індивідуальних справ по суті відкидає управлінський характер і ототожнює адміністративний процес із кримінальним і цивіль­ним процесами, що неможливо визнати правильним^[101].

До позицій широкого розуміння адміністративного процесу приєднується В. К. Колпаков, який зазначає, що «саме широке розуміння адміністративного процесу відповідає сучасним нор­мам розвитку правової науки і втіленим у Концепції адміністра­тивної реформи принципам трансформації державного управ­ління в дієвий інструмент реалізації громадянами своїх прав і свобод, інструмент захисту людини від неправомірних дій і ад­міністративних актів із боку органів управління і їхніх службов­ців»¹. О. В. Кузьменко також підкреслює, що лише широке ро­зуміння предмета адміністративно-процесуального права дає можливість окреслити його сферу функціонування та визначити роль і місце у правовій системі країни^{[102] [103]. Під цим слід розуміти, що автори відносять до адміністративного процесу як створення і забезпечення та додержання відповідних правил належного поводження суб’єктів і здійснення позитивної управлінської діяльності, так і застосування примусових заходів, передбачених санкціями матеріальних норм. Проте здійснення позитивної уп­равлінської діяльності, а також вирішення широкого кола ін­дивідуальних конкретних справ значною мірою зачіпають інте­реси громадян, нерідко навіть незалежно від їх бажання (прий­няття нормативних актів із підвищенням цін, наприклад, притягнення до відповідальності, перевірка діяльності). Спілку­вання з владою рідко буває приємною, оскільки ідеологія пану­вання держави над людиною і владно-розпорядчий вплив із боку державних органів поки що залишаються.}

Як вірно зазначає В. Б. Авер’янов, реалізація повноважень з боку суб’єктів публічної адміністрації у стосунках з іншими учасниками адміністративних правовідносин набуватиме рис необмеженого адміністративного розсуду — аж до свавілля^[104]. У цьому зв’язку «широке» розуміння адміністративного процесу, яке включає в свою структуру всю виконавчо-розпорядчу діяль­ність органів державного управління, а сфера адміністративних проваджень стає невичерпною, практично, врешті-решт, по­збавляє конкретного визначення зміст адміністративного про­цесу та сферу його впливу на суспільні відносини.

У структурі традиційного розуміння адміністративного процесу у «широкому» значенні вчені-адміністративісти виді­ляють значну кількість адміністративних проваджень, що вклю­чаються до сфери адміністративного процесу. Виходячи з рег­ламентації правовими актами різноманітної галузевої спрямо­ваності, сфери діяльності органів виконавчої влади, їх компетенції розрізняють такі види впроваджень, як нормо-

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ творчі, установчі, правозастосовні, контрольно-наглядові, ад­міністративно-деліктні, адміністративно-юрисдикційні, нею- рисдикційного характеру тощо¹, не розділяючи ані внутрішньої (провадження щодо створення, організації, ліквідації організа­ційних структур, дисциплінарне провадження, діловодство тощо), ані зовнішньої сфери діяльності (нормотворчі, правоза- стосовні, контрольно-наглядові, адміністративно-деліктні тощо). Це викликає певний сумнів. Чи можна відносити пи­тання внутрішньої самоорганізації до адміністративного проце­су? Якщо так, то яку тоді роль відіграють в управлінському процесі правові та організаційні форми й методи державного управління? Як зазначає Т. О. Гуржій, подібна неузгодженість накладає суттєвий відбиток на сучасне уявлення не лише про сам процес, а й про адміністративно-процесуальне право як систему юридичних норм, науку та навчальну дисципліну^{[105] [106].}

Як на нашу думку, то ні «вузьке», ні «широке» розуміння адміністративного процесу не відповідає визначеній Конститу­цією України принципово новій ролі держави у відносинах з людиною.

На визначення поняття адміністративного процесу значний вплив здійснюють взаємопов’язані з предметом правового ре­гулювання норми права і правові інститути, які входять до га­лузі права, становлять її систему. Аналіз авторських концепцій та підходів щодо визначення адміністративного процесу дає можливість дійти висновку про наявність двох форм адміністра­тивного процесу: управлінської і судової. Ці форми неможливо ототожнювати, але на рівні проваджень вони утворюють пра­вові інститути і складають окрему галузь адміністративного процесуального права, яка на противагу процесу (діяльності у сфері публічних відносин) як цілісна правова система існує в реальності¹.

Управлінська форма адміністративного процесу як комплекс­не нормативне утворення, на чому неодноразово наголошує у своїй роботі О. В. Кузьменко^{[107] [108], об’єднує низку врегульованих нормами адміністративного процесуального права (а в окремих випадках й інших галузей права) відповідних процесуальних проваджень, із застереженням зроблених вище, спрямованих на забезпечення реалізації прав, свобод та інтересів громадян, прав та інтересів юридичних осіб, держави і суспільства в цілому.}

Управлінська форма своїм змістом охоплює і юрисдикційну концепцію («вузьке» розуміння) визначення адміністративного процесу, яка висвітлюється в юридичній літературі^[109] і піддається критиці прибічниками управлінської (позитивної) концепції адміністративного процесу^[110].

Управлінська форма процесу — це система техніко-фор- мальних приписів і норм щодо установлення порядку здійс­нення конкретних процесуальних дій, у сфері як позитивного регулювання, так і застосування примусових заходів при ви­знанні, реалізації та захисті прав, обов’язків і законних інтере­сів фізичних чи юридичних осіб.

Судова форма адміністративного процесу — нормативне ут­ворення, врегульоване адміністративно-процесуальними нор­мами і спрямоване на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку органів владних повноважень або їх посадових осіб. Судова форма процесу — це теж система техніко-формальних приписів і норм щодо визначення повноважень адміністративних судів та встановлення порядку звернення до адміністративних судів, розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ у адміністративних судах та здійснення адміністративного судо­чинства.

На перший погляд, ніби існує антагонізм між зазначеними формами процесу — не може бути поєднання юридичних явищ, які лежать у різних площинах правової дійсності — судова вла­да є продовженням виконавчої влади. Проте більш глибокий аналіз показує, що і в управлінській формі процесу, і в судовій формі процесу багато спільного. По-перше, вони діють, ре­гулюють суспільні відносини у сфері публічної влади. По-дру­ге, вони забезпечують виконання і захист прав і обов’язків гро­мадянина, держави, суспільства в цілому. По-третє, процесу­альна діяльність врегульована відповідними нормами права; має досить високу формалізацію. По-четверте, обов’язковими суб’єктами відносин є наявність державного органу чи його посадової особи. Ці спільні ознаки, завдання і мета дозволяють підкреслити, що між зазначеними формами процесу не існує антагонізму, навпаки, і управлінська, і судова форми ад­міністративного процесу є сукупністю процесуальних дій, спрямованих на вирішення конкретних адміністративних справ або на виправлення та усунення управлінських недоліків і по­милок.

Таким чином, адміністративний процес (звертаємо увагу: процес, а не адміністративне процесуальне право) — це вид юри­дичного процесу, який регламентує порядок і умови визнання та забезпечення реалізації прав, обов’язків, свобод та інтересів гро­мадян, юридичних осіб і держави, їх захисту, розгляду і вирішення конкретних справ у публічній сфері органами владних повнова­жень, їх посадовими особами та адміністративними судами від­повідно до чинного законодавства.

Не претендуючи на беззаперечність та безапеляційність ви­кладених вище положень, вважаємо за найбільш прийнятну точ­ку зору, згідно з якою можливо певною мірою узагальнити про­цесуальні аспекти управлінської, юрисдикційної та судової кон­цепції адміністративного процесу, усунути дискусії щодо «вузького» та «широкого» розуміння адміністративного процесу.

Крім цього, у адміністративному процесі управлінська і су­дова форми проваджень вигідно відрізняються від своїх ближ­чих аналогів — кримінального та цивільного процесів. Усі про­цеси — кримінальний, цивільний, господарський — спрямовані на захист прав та інтересів учасників процесів, а адміністратив­ний процес, крім цього, ще й виступає як інструмент визнання та реалізації прав, свобод, інтересів і обов’язків фізичних і юри­дичних осіб, держави і суспільства в цілому. Він включає пра­вові інститути позасудового, а інколи досудового вирішення справ (здійснення провадження), яке за своїми якостями не гірше, але дешевше, швидше, менш формалізоване.

Ознаками та особливостями адміністративного процесу є наступне:

1) однією із сторін у адміністративно-процесуальних відно­синах завжди виступає орган владних повноважень, його поса­дова чи службова особа;

2) неслужбова сфера процесуальної діяльності, тобто ад­міністративно-процесуальні відносини, не пов’язані зі службо­вим підпорядкуванням (як це спостерігається у дисциплінар­них провадженнях);

3) наявність адміністративної справи, задля розгляду і вирі­шення якої й здійснюється адміністративне провадження;

4) чітка регламентація повноважень органів влади в ад­міністративному процесі, а не віртуальна узагальненість їх діяльності щодо реалізації матеріальних норм;

5) встановлення строків розгляду адміністративної справи, тобто жорстка регламентація розгляду справи у часовому вимірі, тоді як провадження в «широкому» розумінні у часові рамки не укладені (видання нормативних актів, прийняття індивідуаль­них актів, діловодство тощо).

Отже, адміністративний процес — це сфера визнання та за­безпечення реалізації прав, обов’язків, свобод і законних інте­ресів фізичних чи юридичних осіб, а також держави шляхом розгляду і вирішення конкретних адміністративних справ, а уп­равлінська діяльність щодо реалізації норм матеріального права — це сфера функціонування всієї системи повноважних ор­ганів, реалізації власної управлінської компетенції шляхом ор­ганізаційно-правових форм і методів державного управління. Нормами адміністративного процесуального права регулюються відносини публічної адміністрації при вирішенні публічних ін­тересів учасників адміністративного процесу, а не відносини в сфері державного управління.

5.2.