Административное учреждение

Понятие. Федеральный Закон об административ­ной процедуре в ст. 2(a) определяет административное учреждение как «любой орган Правительства Соединен­ных Штатов независимо от того, находится он или нет в подчинении другого органа».

Итак, по смыслу федерального ЗАП административ­ными учреждениями могут быть исключительно органы исполнительной власти, да и то не все. При этом очевид­но, что закон не делает никаких различий между незави­симыми агентствами и исполнительными департамен­тами.

Что конкретно понимается под термином «орган», мо­жет быть далее установлено на основании доклада, под­готовленного в июне 1945 г. юридическим комитетом се­ната. «„Орган**,— говорится в нем,— означает любое должностное лицо или управление, как входящее в другое административное учреждение, так и самостоятельное, которое на основании закона имеет полномочие предпри­нимать окончательное и обязательное к исполнению действие; это действие может быть обжаловано или не обжаловано какому-либо вышестоящему административ­ному органу. Поэтому „отделы** Комиссии междуштатной торговли и так называемой SchwelIenbach Officer депар­тамента сельского хозяйства будут „административными учреждениями** в рамках указанного понятия (т.

Таким образом, под «административным учреждени­ем» федеральный ЗАП подразумевает коллегиальный ор­ган или должностное лицо в системе исполнительной вла­сти, как самостоятельные, так и действующие в составе других органов, наделенные правом принимать оконча­тельные решения. Но наряду с тем значением, которое федеральный ЗАП вкладывает в понятие «администра­тивное учреждение», в американской науке администра­тивного права и на практике в него обычно вкладывается другое, более широкое, содержание. Административисты применяют термин «административное учреждение» ко всем тем организационно самостоятельным учреждени­ям исполнительной власти (департаментам или незави- ^t3 Staff of Senate Committee on the Judiciary. Report on the Admi­nistrative Procedure Act. Washington, 1945, p. 13. симым агентствам), руководство которых (единоличное или коллегиальное) либо отдельные должностные лица являются административными учреждениями в смысле федерального ЗАП.

Американская теория и практика понимает под «окон­чательным и обязательным для исполнения действием» административный нормативный акт либо администра­тивный приказ. Еще в 1941 г. Комитет генерального ат­торнея по административной процедуре рассматривал «в качестве отличительной черты административного уч­реждения право определять через посредство норматив­ного акта или решения частные права и обязанности»⁴⁴. В этом же плане К. К. Дэйвис считает, что «администра­тивное учреждение — это государственный орган, иной нежели судебный или законодательный, который воздей­ствует на права частных лиц через посредство квазису- дебной акции или нормотворчества»⁴⁵. Подобная же по смыслу формулировка содержится и в Примерном штат­ном ЗАП. Ст. 1(1) этого акта гласит: «Административ­ное учреждение означает любой штатный орган (управ­ление, комиссию, департамент или должностное лицо), иной нежели легислатура или суды, уполномоченный за­коном издавать нормативные акты или решать спорные дела».

Из сказанного вытекает еще одно важное положение, касающееся административных учреждений: админист­ративным учреждением не является правительственный орган, часть его, отдельное должностное лицо или слу­жащий, которые выполняют только чисто исполнитель­ную, служебную функцию. Администрация предполагает не простое исполнение, а управление главным образом через регулирование, осуществляемое с помощью пере­даваемых административным учреждениям нормотвор- ^u Final Report of the Attorney General’s Committee on Administrative Procedure. Senate Document N 8. Washington, 1941, p. 7.

^w Daυis K. C. Administrative Law Treatise, v. I, p. 1.

ческих и судебных полномочий. Административная дея­тельность в данной трактовке — это не механическое ис­полнение, а творческий процесс.

Признание того или иного органа в качестве админи­стративного учреждения имеет важные правовые послед­ствия. Оно означает, что его деятельность должна осу­ществляться в процедурных рамках, установленных фе­деральным или штатным законами об административной процедуре. Как федеральный, так и штатные законы об административной процедуре предоставляют частному лицу определенные возможности для участия в админи­стративном процессе в целях защиты своих прав и инте­ресов, а также для последующего обращения в суд.

Исполнительные и административные учреждения. Чтобы иметь представление о том, де­ятельность каких конкретно органов исполнительной вла­сти регулируется нормами административного права, не­обходимо выделить те из них, которые являются админи­стративными учреждениями.

Параграф 105 пятого раздела Свода законов делит все учреждения исполнительной власти (так называемые исполнительные учреждения) на исполнительные депар­таменты, правительственные корпорации и независимые учреждения.

Исполнительными департаментами согласно § 101 того же раздела Свода законов являются все департа­менты кроме так называемых военных, а именно: 1) го­сударственный, 2) казначейства, 3) обороны, 4) юстиции, 5) внутренних дел, 6) сельского хозяйства, 7) торговли, 8) труда, 9) здравоохранения, образования и социально­го благосостояния, 10) жилищного строительства и го­родского развития и 11) транспорта.

К военным департаментам согласно § 102 относятся департаменты: 1) армии; 2) военно-морского флота; 3) военно-воздушных сил.

В департаментах государственном и обороны, а так­же в двух военных департаментах (военно-морского фло­та и военно-воздушных сил) отсутствуют администра­тивные учреждения в смысле федерального ЗАП. Эти департаменты исполняют военные или внешнеполитиче­ские функции и поэтому исключаются из числа админи­стративных учреждений. Из военных департаментов лишь департамент армии является административным учреж­дением. На его главу возложено также исполнение нево­енных служб: 1) оперативное управление Панамским ка­налом; 2) гражданские работы, выполняемые инженер­ными войсками и включающие гидротехническое строи­тельство, охрану водных ресурсов и т. п.; 3) управление национальными кладбищами.

Остальные девять исполнительных департаментов от­носятся к разряду административных учреждений. Их главы, называемые обычно секретарями, являются адми­нистративными учреждениями в смысле федерального ЗАП. Руководители отдельных структурных подразделе­ний этих департаментов: управлений, отделов, служб и других — также могут быть административными учреж­дениями в том же значении, если они наделены полномо­чиями определять правовой статус частных лиц путем из­дания нормативных актов или приказов. Такие полно­мочия они получают обычно от главы департамента. Так, приказом по департаменту № 184-А секретарь департа­мента торговли делегировал в 1968 г. директору Управ­ления прямых зарубежных инвестиций «функции, полно­мочия и обязанности в отношении прямых зарубежных инвестиций, которые были возложены на него (т.

Параграф 103 пятого раздела Свода законов опреде­ляет правительственную корпорацию как «корпорацию, являющуюся собственностью Правительства Соединен­ных Штатов или контролируемую им», он не дает переч­ня таких корпораций. В качестве примера правительст­венных корпораций можно привести следующие: Управ­ление развития долины реки Теннесси, Компанию Панам­ского канала, Федеральную корпорацию страхования вкладов, Корпорацию заморских частных инвестиций и Межамериканский фонд. Правительственные корпорации в США меньше распространены, чем, скажем, в Велико­британии, ФРГ, Франции и Италии, поскольку государ­ственный сектор в экономике США очень незначителен.

Американские правительственные корпорации участ­вуют в хозяйственном обороте на таких же правовых ос­нованиях, как и частные корпорации. Их деятельность регулируется нормами гражданского права. Главная форма, с помощью которой они контактируют с частным сектором, — это контракты.

Параграф 104 пятого раздела Свода законов относит к независимым учреждениям: 1) все другие органы в си­стеме исполнительной власти кроме исполнительных и военных департаментов, правительственных корпораций, а также Почтовой службы и Комиссии почтовых тари­фов^[48]; 2) Главное управление отчетности. В пятом раз­деле не дается никакого перечня или дальнейшей груп­пировки независимых учреждений. Термин «независимое учреждение», как представляется, употреблен для указа­ния на то, что соответствующее учреждение существует обособленно от департаментов и правительственных кор­пораций. Поэтому независимые учреждения в таком смысле должны включать не только независимые агент­ства типа Комиссии междуштатной торговли, но и дру­гие органы в системе исполнительной власти, в частности учреждения, составляющие Исполнительный аппарат при президенте.

Наибольший интерес для настоящей работы представ­ляют независимые агентства, так как именно с ними было связано возникновение современного административного права США. Независимые агентства по характеру дея­тельности и полномочиям, в частности по наличию или отсутствию у них нормотворческих или квазисудебных полномочий, можно подразделить на три группы: 1) ре­гулирующие; 2) распределяющие; 3) внутрисистемные.

К регулирующим независимым агентствам относятся те из независимых агентств, которые осуществляют ре­гулирование в какой-нибудь экономической, социальной, научной или культурной области. Они контролируют де­ятельность частных лиц и организаций в вверенных им сферах, в том числе следят за соблюдением соответству­ющих законов, издают нормативные акты, выдают ли­цензии, расследуют факты правовых нарушений и при­нимают меры для привлечения нарушителей к ответст­венности, рассматривают претензии и т. д.

Регулирующими агентствами в настоящее время яв­ляются:

во-первых, независимые агентства, осуществляющие как нормотворческую, так иногда и квазисудебную дея­тельность: Комиссия междуштатной торговли (1887), Комиссия изящных искусств (1910), Федеральная ре­зервная система (1913), Федеральная торговая комиссия (1915), Федеральная электроэнергетическая комиссия (1920), Комиссия американских военных памятников (1923), Комиссия ценных бумаг и платежных средств (1934), Федеральная комиссия связи (1934), Националь­ное арбитражное управление (1934), Национальное уп­равление трудовых отношений (1935), Управление граж­данского воздухоплавания (1938), Управление федераль­ных банков жилищного кредита (1955), Федеральная морская комиссия (1961), Агентство по охране окружаю­щей среды (1970), Национальная администрация кре­дитных союзов (1970), Почтовая служба (1970), Комис­сия по безопасности потребительских товаров (1972), Федеральная энергетическая администрация (1974), Ядерная регулирующая комиссия (1974); Комиссия по торговле товарами, закупаемыми на срок (1974);

во-вторых, независимые агентства, осуществляющие преимущественно квазисудебные функции: Комиссия гражданской службы (1883); Комиссия по претензиям индейцев (1946), Система набора на военную службу (1948), Управление по пересмотру правительственных контрактов (1951), Комиссия по урегулированию претен­зий к иностранным государствам (1954), Комиссия по обеспечению равных возможностей для трудоустройства (1964), Комиссия по технике безопасности и охране здо­ровья на производстве (1970), Национальное управление по безопасности на транспорте (1975).

Группу распределяющих независимых агентств со­ставляют те из них, которые занимаются выдачей всяко­го рода государственных денежных ссуд и пособий и ко­торые, следовательно, решают вопрос о том, имеют те или иные частные лица права на получение этих пособий: Администрация по делам ветеранов (1930), Администра­ция фермерского кредита (1933), Управление по делам бывших железнодорожников (1935), Национальный на­учный фонд (1950), Администрация по делам мелкого бизнеса (1953), Национальный фонд поощрения искусств и гуманитарных наук (1965), Администрация энергети­ческих исследований и развития (1974), Комиссия по де­лам общинных служб (1974).

Регулирующие и распределяющие независимые агент­ства являются административными учреждениями, по­скольку они наделены полномочиями выносить решения о правах и обязанностях частных лиц. Они, как правило, организационно совершенно обособлены от департамен­тов и пользуются известной самостоятельностью даже по отношению к президенту.

Главы департаментов, их заместители, руководители важнейших подразделений департаментов (управлений, отделов, служб и т. д.) назначаются президентом с по­следующим утверждением их сенатом. Эти должностные лица могут быть уволены президентом в любое время по его усмотрению. Руководители независимого агентства (члены коллегии, насчитывающей обычно от 5 до 11 че­ловек) также назначаются президентом и подлежат ут­верждению сенатом. Однако они назначаются на срок, установленный законом, который превышает срок полно­мочий президента, и в некоторых независимых агент­ствах^[49] могут быть отстранены президентом досрочно от должности лишь за серьезные проступки, указанные в законе. К тому же обычно только немногим более по­ловины состава коллегиального руководства независимо­го агентства может быть назначено из числа представи­телей одной и той же политической партии, чтобы, как заявил Верховный суд США по делу Humphrey’s Execu­tor v. United States (1935), подобные независимые агент­ства «не могли быть заподозрены в однопартийном под­ходе». Так, в настоящее время Комиссия междуштатной торговли состоит из 11 членов, назначаемых президентом на семь лет «по совету и с согласия» сената. Только шесть из них могут быть членами одной и той же политической партии. Член комиссии может быть отстранен от долж­ности президентом лишь за «бездеятельность, пренебре­жение к обязанностям или злоупотребление по службе».

Верховный суд федерации неоднократно выступал в защиту организационной самостоятельности независи­мых агентств. В решении по вышеуказанному делу Hump­hrey’s Executor v. Unites States он признал незаконным решение президента Ф. Д. Рузвельта об отстранении от должности члена Федеральной торговой комиссии до истечения семилетнего срока пребывания последнего на посту. Президент, не упоминая о «бездеятельности», мо­тивировал свое решение об отстранении тем, что «цели настоящей администрации в отношении деятельности ко­миссии могут быть выполнены наиболее эффективно пер­соналом», назначенным по его выбору. Подобное же ре­шение было вынесено Верховным судом США в 1958 г. по делу Wiener V. United States.

К тому же независимые агентства непосредственно подотчетны не президенту, а конгрессу. Как полагает Б. Шварц, в тех случаях, когда агентства вступают в конфликт с главой исполнительной власти, их «положе­ние таково, что президент в настоящее время может мало что сделать для поддержания своей политики»^[50]. Подоб­ное положение объясняется как нежеланием конгресса усиливать исполнительную власть, так и тем, что незави­симые агентства среди прочего наделены судебными пол­номочиями, осуществление которых невозможно без из­вестной самостоятельности органа, принимающего реше­ния.

Вместе с тем президент и подчиненные ему учрежде­ния исполнительной власти располагают рядом косвен­ных способов воздействия на повседневную деятельность независимых агентств; среди них, как указывает профес­сор Р. Диксон, направление независимыми агентствами их бюджетных проектов не конгрессу, а президенту; конт­роль департамента юстиции над ведением независимыми агентствами их гражданских дел в судах; направление независимыми агентствами в Административно-бюджет­ное управление всех их законопредложений и коммента­риев по законопроектам, внесенным конгрессменами; на­значение президентом председателей коллегиального ру­ководства важнейших регулирующих независимых агентств; участие официальных представителей исполни­тельных департаментов в административно-судебных за­седаниях; установление президентом требований, кото­рым должны отвечать лица, поступающие на государ­ственную службу, в том числе и в независимые агентства; отстранение президентом от должности членов коллеги­ального руководства независимых агентств, кроме выше­указанных семи; передача президентом части его полно­мочий независимым агентствам и некоторые другие^[51].

Значительная организационная и оперативная само­стоятельность независимых агентств не может не вызы­вать временами известной дискоординации в функциони­ровании независимых агентств и исполнительных депар­таментов. Отсюда обилие всякого рода координационных программ и координирующих учреждений. Координирую­щими учреждениями являются, в частности, некоторые независимые агентства.

К внутрисистемным относятся те из независимых агентств, которые не обладают нормотворческими и су­дебными полномочиями, позволяющими им выносить ре­шения о правах или обязанностях частных лиц. Эти агентства осуществляют исследовательские, планирую­щие, совещательные, координационные, административ­но-финансовые и другие функции внутри системы орга­нов исполнительной власти. Ими являются Смитсониан- ский институт (1846), Международная торговая комиссия (1916), Администрация общих служб (1949), Информа­ционное агентство (1953), Комиссия по гражданским пра­вам (1957), Национальная администрация воздухоплава­ния и исследования космоса (1958), Агентство по контро­лю над вооружениями и разоружению (1961), Комиссия по развитию бассейна реки Дэлавер (1961), Администра­тивная конференция (1964), Комиссия по развитию Ап­палачского района (1965), Комиссия почтовых тарифов (1970), агентство «Действие» (1971), Федеральная ко­миссия по выборам (1974) и др.

Функции, аналогичные функциям, осуществляемым внутрисистемными независимыми агентствами, возложе­ны также на учреждения, составляющие Исполнительный аппарат при президенте: на Канцелярию Белого дома, Административно-бюджетное управление, Совет эконо­мических советников, Совет национальной безопасности, Совет по внутренним проблемам, Управление специаль­ного представителя по торговым переговорам, Совет по качеству окружающей среды, Управление по вопросам телекоммуникационной политики, Совет по вопросам международной экономической политики, Специальное управление по предотвращению злоупотребления нарко­тиками, Совет по экономической политике, Совет по феде­ральному имуществу, Совет по стабилизации заработной платы и цен, Совет по энергетическим ресурсам, на Уп­равление поделай помилования президентом лиц,укло­нявшихся от военной службы во время вьетнамской войны.

Внутрисистемные независимые агентства и учрежде­ния, составляющие Исполнительный аппарат при прези­денте, не являются административными учреждениями, поскольку они не принимают решений, которые опреде­ляют правовой статус частных лиц,

Не являются административными учреждениями и ор­ганы управления столичным округом и зоной Панамско­го канала. Как уже говорилось, ст. 2(a) федерального ЗАП исключает подобного рода «территориальные пра­вительства» из числа тех, которые обнимаются термином «административное учреждение».

Относится ли президент к числу административных учреждений? В 1942 г. Ф. Траубридж фом Баур отвечал на этот вопрос утвердительно^[52]. По смыслу ст. 2(a) фе­дерального ЗАП президент должен быть отнесен к раз­ряду административных учреждений. В пользу указан­ного толкования свидетельствует тот факт, что президен­ту делегированы конгрессом огромные нормотворческие полномочия, в том числе и такие, с помощью которых он может изменять правовой статус частных лиц. Многие из них субделегированы президентом главам департаментов и другим должностным лицам.

Таким образом, в системе органов исполнительной власти административными учреждениями являются пре­зидент, девять исполнительных департаментов, и один военный, 28 регулирующих и восемь распределяющих независимых агентств. Перечисленные учреждения вы­полняют не только административно-правовые функции, но и такие, которые осуществляются внутрисистемными учреждениями, т. е. исследовательские, планирующие, совещательные, координационные, административно-фи­нансовые и т. д. При этом в департаментах выполнение неадминистративно-правовых функций составляет значи­тельно большую долю всего объема их работы, чем в не­зависимых агентствах, так как департаменты вместе с конгрессом и президентом выступают в качестве круп­нейших органов американского государства, формирую­щих политику.

Наличие в системе органов федеральной исполнитель­ной власти всего лишь нескольких десятков администра­тивных учреждений не должно умалять их значения. Прежде всего, эти административные учреждения явля­ются наиболее важными из всех органов исполнительной власти. Далее, они исполняют наиболее важную и труд­ную правительственную функцию — проведение в жизнь политических решений, принятых законодательными, ис­полнительными и судебными органами. Административ­ные учреждения осуществляют применение законов и других норм права к гражданам и частным организаци­ям, т. е. вступают в непосредственный правовой контакт с частными лицами. Путем издания нормативных пред­писаний и разрешения конкретных споров они приводят в действие федеральное право. Административные учреж­дения выносят решения о правах и обязанностях конкрет­ных лиц и эти решения в дальнейшем могут быть, как правило, изменены только судами, да и то зачастую не в полном объеме. Все другие неадминистративные уч­реждения в системе исполнительной власти не обладают непосредственными властными полномочиями тем или иным способом направлять действия частных лиц.

Положение административных учреждений в штатах во многом сходно с их положением в федерации, так как штаты обычно по возможности копируют федеральную практику.