Административное право и административная юстиция

Исследователи исполнительной власти и внутреннего управления XIX в. (Лоренц фон Штейн и др.) обратили внимание на известный контраст между методами государственного и административного права.

Практика Англии в этой области давно признана поучительной в европейской литературе (работы Гнейста и др.), хотя складывалась она постепенно, путем различных компромиссов и обретения жизненного опыта. Еще со времени нормандского завоевания центральные правительственные учреждения, помимо военных и налоговых забот, взяли на себя также область правосудия и национального благоустройства. Королевская власть предоставляла заботу об общественном благоустройстве автономным учреждениям — гильдиям, церкви, но контролировала правильность и целесообразность их действий в судебном порядке. Делалось это при помощи обязательных «представлений» со стороны населения, к которым обращались королевские разъездные судьи. Определенную роль выполняла водная полиция (состояние водостоков, резервуаров, осушительных сооружений, плотин). На ежегодных ярмарках эпизодически функционировали суды «запыленных ног» (Pie-Powder Courts), которые стали прообразом коммерческих судов.

В XVT в. рядом со Звездной палатой при Тайном совете существовала палата для дел бедных людей (Court of Poor Men Causes), или палата прошений, председателем которой был лорд-хранитель тайной печати, а членами — специальные чиновники, именовавшиеся магистрами прошений (masters of requests).

Начиная с 1775 г. возникает доктрина признания личной ответственности должностных лиц за официальные действия. Она определяется общими судами согласно с общим правом или со специальными законами (статутами). В этот период принципиальные положения административного права извлекаются из «довольно загадочной поговорки» (77. Г. Виноградов) о том, что «король не может быть не прав» (the King do not wrong), т. е. король не может быть повинен в правонарушении. На этом фундаменте в английском праве сложился принцип, согласно которому государство не несет ответственности за правонарушения, совершаемые от его имени. Отвечают за эти нарушения чиновники, исполнители; желательность восстановления всякого нарушенного права при этом признается и обеспечивается при помощи «прошения о праве» (Petition of Right). При этом сохраняется возможность для уголовного преследования исполнителей — министров, генерального атторнея, начальников департаментов.

Существенное значение в этой практике имело обособление процедур восстановления права и ответственности за его нарушение. Такое обособление исключает возможность иска об убытках против казны. Возмещение таких убытков становится обязанностью должностного лица, действовавшего от лица казны. Государство, в свою очередь, может принять на себя расходы в этом направлении, считала судебная доктрина рассматриваемого периода, но принять их исключительно по доброй воле или из милости. Ответственность должностного лица и соответствующие иски деликатного свойства могли быть вызваны действиями, совершаемыми небрежно, ошибочно или без достаточного полномочия.

Таким образом, суд (судебная власть) становился своеобразным гарантом прав сограждан и самого правового строя.

Воспрещение (prohibition). Приказ издавался, чтобы не допускать присвоения судебными учреждениями не принадлежащей им компетенции (первоначально был нацелен на обуздание церковных судов и чиновных священнослужителей).

Предписание (mandamus). Приказ предназначался для тех случаев, когда высшие суды, и в особенности Суд королевской скамьи, признавали за истцом или жалобщиком несомненное право, но находили, что оно недостаточно обеспечено существующими процессуальными средствами. Таким приказом следовало воспользоваться в тех случаях, когда законом не было установлено процессуального средства, но справедливость, интересы благоустройства и разумное управление требовали такого средства. Этот же приказ использовался тогда, когда речь шла об уклонении подчиненных судов от выполнения своих законных обязанностей. Предписание в этом случае сводилось к тому, что судам предписывалось выслушать и решить дело, но по существу решения ничего не говорилось и никаких конкретных рекомендаций не давалось.

Осведомление (certiorary). Приказ об осведомлении имеет целью проверку состояния дел в подчиненном суде или административном учреждении с целью удостоверения в его правильности, законности с процессуальной стороны. При этом делались различия между действиями, требующими административного благоусмотрения, и актами судебного свойства, связанными с апелляцией или разновидностью кассации (в последнем случае судебная власть обязывалась представить сведения для проверки вышестоящим судом).

После начала в 1832 г. социальных и избирательных реформ, выдвинувших на первый план интересы среднего класса, центральная власть довольно долго не могла обеспечить известного единства руководящих действий и взглядов и потому некоторое время правила, но не управляла.

В этот период судебная власть становилась почти единственным соединительным и упорядочивающим звеном между парламентом и местными политическими организациями. С помощью административного права судьи содействовали известному соглашению в работе центральных учреждений и местного самоуправления, склонного действовать по старинке. В этих условиях независимая судебная, «одинаково чуждая бюрократической централизации и местному самодурству» (Виноградов П. Г. Исторические основы английского административного права. Пг., 1917) власть стала посредником и авторитетом при разрешении административных споров.

Судебная власть утверждала в данной обстановке силу и авторитет «соображений справедливости, выходящей за пределы легальности» (например, сына уволили из кадетов за подделку документа; суд его оправдал; к ответственности по иску «прошение о праве» привлечен начальник училища). Судебная власть стала гарантией привлечения к ответственности местных и областных организаций за злоупотребления и ошибки подчиненных им лиц. Кроме того, ее контролю подлежали министерские акты, обязательные постановления, которые подвергались проверке на соответствие общественным интересам. Правда, на практике это вело к «введению приблизительных юридических оценок, на глаз».

Так проходил процесс приспособления испытанного аппарата судебной автономии к новой задаче контроля над многообразными полуадминистративными, полусудебными учреждениями, относящимися к области особого административного, точнее, особого публичного права. И цель такого приспособления — противодействие попыткам «подчинить публичное право идеям административной целесообразности и бюрократической благоусмотрительности» (П. Г. Виноградов).

Создание гражданской службы

С увеличением объема правительственной власти кабинета министров произошло значительное увеличение чиновного и военного аппаратов, которые, в свою очередь, сильно повлияли на возвышение роли правительства в государственно-властной деятельности.

В первой половине XIX в. кадры административных ведомств комплектовались на основе патронирования. Вакансии на гражданской службе заполнялись друзьями и родственниками министров и тех членов парламента, на которых надо было воздействовать или которых надо было вознаградить в целях усиления поддержки правительства или существующего парламентского большинства. При смене правительства некоторые лица теряли свои посты в государственном аппарате и на их место назначались сторонники нового правительства.

Дальнейшее продвижение по службе зависело от положения правящей партии в парламенте. Одним из следствий патронирования нередко была такая ситуация, при которой многие должности были надежно монополизированы земельной аристократией и в центральном, и в местном аппаратах администрации. Обострение в середине века конкуренции и притязаний со стороны городских промышленных и торгово-финансовых кругов сопровождалось, в частности, и требованиями о реформе гражданской службы.

Эти требования были сформулированы в 1853 г. в специальном парламентском слушании по докладу Норскоута — Тревельяна. Чарлз Тревельян, один из докладчиков, в течение многих лет занимался административной работой в Индии, где реформы административной службы уже были проведены в жизнь и значительно уменьшили масштабы взяточничества и семейственности в административных структурах Ост-Индской компании. Судя по некоторым комментариям, здесь был частично использован политико-организационный опыт древнеиндийских государств.

Суть реформы состояла в следующем. Вводилась система открытых экзаменов как единственный способ комплектования службы. Экзамены проводились постоянной комиссией по делам гражданской службы, свободной от вмешательства министров и членов парламента.

Проведение реформы стало возможным далеко не сразу. Она встретила сильное сопротивление земельной аристократии. Помогла избирательная реформа 1867 г. и новая расстановка сил в парламенте. В 1870 г. канилер казначейства Роберт Лоу из либерального кабинета Гладстона сумел добиться издания в Тайном совете приказа о проведении в жизнь рекомендаций доклада Норскоута—Тревельяна 1853 г.

Первоначально гражданская служба представляла единый организм без строгого горизонтального деления на разряды; принцип конкурсных экзаменов тоже претворялся поначалу в разных формах. Впоследствии должности высшего («руководящего») состава получили ныне сохраняющееся название класса администраторов (другие переводы термина — административный класс, командующий класс и т. п.). Экзамены для зачисления в этот класс осуществлялись по программе классических и математических наук и в том объеме, в котором они изучались в публичных школах, а также в Оксфорде и Кембридже. Когда в 1873 г. во время слушаний в специальном комитете вопроса о состоянии дел в области комплектования гражданской службы было высказано мнение о весьма значительных затратах, связанных с изучением математических и классических дисциплин, Р. Лоу было заявлено, что подобные расходы на нужды внутренней управленческой деятельности оправданы тем, что речь идет об общении государственных служащих не только со своими согражданами, но и с внешним миром.

Отношение к гражданской службе сильно изменилось в XX в. в связи с большими темпами профессионализации и бюрократизации управленческой деятельности не только в государственной, но и во многих других областях организованной социальной активности. Эта сторона общественной жизни была в большей степени заметна представителям наук, основанных на конкретных эмпирических наблюдениях (социология, политология), и в меньшей — формально-догматической юриспруденции. Все это дало основание Р. Мюру, автору монографии «Как управляется Британия» (рус. пер. 1936 г.), напомнить афоризм Э. Бёрка о том, что большинство людей отстает в своем политическом развитии по меньшей мере на 50 лет, и ученые-конституционалисты не являются здесь исключением. Вопреки некоторым авторитетным мнениям английских конституционалистов полувековой давности (Милль, Бэджгот и др.) могущественный класс постоянных (несменяемых) профессиональных чиновников существует, хотя и не фиксируется формальным конституционным правом.

Именно этот мощный и растущий элемент бюрократии предстает вовне «бесконтрольным чиновничеством», которое доктрине разделения властей противопоставляет более подходящую ему доктрину концентрации ответственности. Наиболее «бюрократизированным» из всех правительственных учреждений Р. Мюр считал колониальное ведомство. Именно здесь практика сосредоточения управления в руках бюрократии делала ответственность министра или верховенство решений парламента «одинаково нереальными».