Понятие и источники административного права

Для уяснения того, что представляет собой амери­канское административное право, необходимо выделить объекты его регулирования.

В общем плане административное право понимается представителями англосаксонской и континентальной си­стем права как совокупность юридических норм, регла­ментирующих деятельность административных учреж­дений.

Однако объекты регулирования в англо-американ­ском административном праве и в континентальном ад­министративном праве существенно различаются. Это различие отражено в науке административного права.

В трудах ученых — представителей континентальной системы всегда важное место занимали вопросы струк­туры администрации. Так, во французском «Элемен­тарном курсе административного права» М. Валина де­тально анализируются различные виды административ­ных учреждений (так называемых субъектов прав в ад­министративном праве), их компетенция, персонал, при­обретение администрацией имущества и управление им, общественные работы, ответственность администрации по контрактам и за вред, причиненный ее должност­ными лицами и служащими^[18]. Большое внимание уде­лил административной структуре и другой французский административист — Ж. Ведель^[19].

В американском административном праве институт структуры администрации не получил сколько-нибудь значительного развития.

Однако в последующем вопросы административной структуры перестали рассматриваться административи- стами США в качестве объекта, который регулируется административным правом.

Крупнейший современный американский администра- тивист — профессор К. К. Дэйвис указывает в своем че­тырехтомном курсе административного права: «Админи­стративное право представляет собой право, фиксирую­щее полномочия и порядок деятельности административ­ных учреждений» ^{[20] [21]. Он и другие современные американ­ские ученые полагают, что структурой административ­ных учреждений должна заниматься наука государст­венного управления.}

По установившейся традиции предметом науки адми­нистративного права США и соответственно объектами регулирования этой отрасли права являются следующие три сферы деятельности административных учреждений: 1) административное нормотворчество, часто называемое по английскому образцу «делегированным законодатель­ством»; 2) административная квазисудебная деятель­ность, именуемая обычно, с использованием континен­тальной терминологии, «административной юстицией» и 3) контроль судов над администрацией.

Американские ученые-административисты и юристы- практики акцентируют свое внимание на так называе­мом внешнем административном праве, т. е. на той части административного права, которая регулирует взаимо­отношения администрации с частными лицами. Они ин­тересуются «внутренним административным правом», регулирующим административную структуру и взаимо­действие между ее отдельными компонентами, лишь в той мере, в какой это необходимо для организации отношений администрации с этими частными лицами. «Термин «административное право» иногда используют для описания правил, регулирующих организационные аспекты внутренней деятельности исполнительных уч­реждений,— говорит член федерального апелляционного суда Б. Притимэн.— Я не пользуюсь этим термином совершенно. Под административным правом я подразу­меваю положения статутов, предоставляющих нормо­творческие и квазисудебные полномочия правительствен­ным органам, исключая судебные, а также нормативные акты и приказы, издаваемые этими учреждениями в со­ответствии с предоставленными им полномочиями»^[22]. Это мнение разделяет подавляющее большинство аме­риканских административистов.

Сосредоточившись на внешней стороне администра­тивной деятельности, американские ученые нередко представляют административное право США как сово­купность юридических норм, назначение которых — за­щитить частное лицо от произвола бюрократии. Как писал Э. Фройнд, «административное право — это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией»^[23]. Другой американский ученый, Ф. Траубридж фом Баур, в двухтомнике по федераль­ному административному праву говорит об администра­тивном праве как о «совокупности правовых принципов, призванных руководить действиями государственных агентов в тех случаях, когда эти агенты вступают в кон­фликт с частными лицами, заявляющими свои права»^[24].

Но как это свойственно буржуазной демократии, ко­торая существует для имущих, этими частными лицами фактически являются те, кто может позволить себе приг­ласить высококвалифицированных адвокатов и покрыть различные другие официально установленные много­численные и высокие издержки, связанные с участием в административном процессе, а то и просто использо­вать свое экономическое могущество для оказания пря­мого политического давления на должностных лиц администрации и даже для их подкупа. ■

Американскую юриспруденцию, заявляют американ­ские юристы, интересует в административном процессе не учреждения, а главным образом частное лицо, и преж­де всего — его права на участие в этом процессе и те возможности, которые этот процесс предоставляет част­ному лицу и его поверенному, адвокату, для защиты его интересов. Поэтому в административном праве США доминируют вопросы процедуры. «Процедурные аспекты обычно имеют большее значение, чем материальные»,— пишет об административном праве профессор М. Д. Фор- кош^[25], который в своем курсе практически ничего не го­ворит о структуре администрации. Таким образом, аме­риканское административное право, как нам представ­ляется, скорее следует именовать «административно­процессуальным правом».

Своеобразие административного права США объяс­няется рядом обстоятельств. Вот некоторые из них.

Английские и американские юристы, ученые и прак­тики, участвовавшие в процессе становления и развития права, руководствовались почти исключительно интере­сами юридической практики, шли от нее. Отсюда их большое уважение к обычаям (общему праву), которыми эта практика закреплялась. Подходя к делу практи­чески, они видели перед собой прежде всего клиента, частное лицо, пострадавшего в результате того или иного действия администрации. Эта коллизия между частным лицом и государственным органом, т.

Как пишут Б. Шварц и Г. Уэйд, в США «админист­ративное право стало правовой системой, разработанной, применяемой на практике и контролируемой юристами, которые акцентировали внимание на судебной процедуре как наилучшем образце для хорошего управления»^[26].

На европейском же континенте, в странах так назы­ваемого цивильного права (Франции, Италии, ФРГ и др.), в отличие от вышеприведенного индуктивного (от частного к общему) подхода, преобладает обратный, дедуктивный (от общего к частному), подход. Взяв в качестве образца ставшую классической систему римско­го права, юристы-континенталисты сначала формули­руют понятия и принципы, определяют структуру отрасли права и институты, производят дальнейшую детализа­цию и, наконец, формулируют отдельные, конкретные правовые нормы. При этом рационалистическом движе­нии сверху вниз прежде всего обращается внимание на наиболее крупные субъекты исследуемой области отно­шений, т. е. на административные учреждения, и поэтому естественно стремление континенталиста составить схему структуры администрации, классифицировать админист­ративные учреждения, расположить их в определенном иерархическом порядке, указать их полномочия и т. д. И только затем континенталист добирается, наконец, до самого «мелкого» субъекта — гражданина.

Различное отношение двух систем права к админист­ративной структуре уходит глубокими корнями в поли­тическую историю стран — представительниц этих пра­вовых систем. В Англии, на родине англосаксонского права, управление страной начало децентрализовывать- ся со времени подписания в 1215 г. королем Иоанном Безземельным Великой хартии вольностей и последовав­шего затем возникновения парламента. Власти короля противопоставили себя феодальная знать в палате лор­дов и представители городской буржуазии в палате общин.

Уроки политической борьбы в Великобритании были, в частности, в значительной степени учтены при созда­нии конституционного механизма в США, где государ­ственная власть была децентрализована по горизонтали в силу разделения властей и по вертикали вследствие федеративного устройства и большой самостоятельности органов местного самоуправления. Наличие в США кон­ституционно самостоятельных «ветвей» государственной власти, которые нередко борются между собой за влия­ние, вызвало трудно поддающиеся систематизации, вре­менами кажущиеся даже хаотическими нагромождения органов исполнительной власти. На федеральном уровне конгресс, ревниво следящий за президентской властью и не желающий ее чрезмерного усиления, не стремится наводить какой-либо порядок в системе исполнительной власти, в том числе и среди административных учреж­дений, так как полагает, что стройность и неизбежно связанная с этим централизация наруку президенту, усиливают его влияние. Поэтому американский юрист- административист считает бесполезным делом разби- риться в административном хаосе, пытаться составить схему административной структуры и тем более высту­пить с проектом ее рационалистической реорганизации, раз того часто не хотят сами законодатели в кон­грессе.

Во Франции унаследованная еще от средних веков централистская традиция оказала и продолжает оказы­вать значительное влияние на конституционное развитие страны в новое и новейшее время. Поскольку унитарная Франция не знает той горизонтальной и вертикальной децентрализации, которая характерна для федерализма США и является сдерживающим моментом для админи­стративных преобразований, новые силы, приведшие к власти в центре, имеют возможность изменять всю струк­туру управления. И тут, конечно, раздолье администра- тивисту с его планами глубоких административных ре­форм, которые вот уже на протяжении столетий, в особен­ности начиная с 1789 г., проводятся во Франции. Отсюда такое значительное внимание французской науки адми­нистративного права к вопросам административной структуры.

Автор, пишущий об административном праве США, как представляется, не может не учитывать специфики понимания его предмета американскими юристами. «Книга по административному праву (США.—Г. H.),— пишет видный современный американский администра- тивист профессор Б. Шварц, должна сконцентрироваться на делегированном законодательстве и административ­ной юстиции»^[27]. Иной подход к этой теме неизбежно повлек бы за собой искажение всей картины, не позво­лил бы отразить специфику административного права США. Акцентирование внимания американской законо­дательной и судебной практики и науки на отдельных аспектах административного процесса неизбежно нак­ладывает отпечаток на развитие соответствующих ин­ститутов административного права США.

Поскольку США являются федеративным государ­ством, то там существуют независимо друг от друга фе­деральное административное право и в каждом штате свое штатное административное право. В дальнейшем под терминами «административное право США», или «американское административное право», будет подра­зумеваться как федеральное административное право, так и административное право отдельных штатов.

Источниками административного права США явля­ются конституции (федеральная и штатные), законы фе­дерации и штатов, судебные решения и акты админист­ративных учреждений.

Конституции, однако, могут быть признаны в качест­ве источников административного права с существенной оговоркой. Дело в том, что они, как правило, не форму­лируют каких-либо принципов или норм административ­ного права. Последнее было вызвано к жизни фактиче­ски конгрессом и легислатурами штатов, которые соз­дали вопреки конституциям административные учрежде­ния, наделили их нормотворческими и квазисудебными полномочиями и постепенно уравняли их в правах с пре­дусмотренными конституциями органами исполнительной власти.

Конституции по отношению к административному праву содержат главным образом негативные, ограничи­тельные формулировки. Основные законы указывают пределы, которые не должны переступать законодатель­ные органы при формулировании ими норм администра­тивного права, административные учреждения — в их деятельности и суды — при осуществлении ими контроля как над легислатурами, так и над администрацией.

Принцип разделения властей, положенный в основу этих конституций, хотя на деле не препятствовал легис­латурам в передаче административным учреждениям части законодательных и судебных полномочий, а су­дам— в санкционировании подобной практики, все же сдерживает процесс передачи администрации ничем не ограниченных полномочий.

Чрезвычайно важное значение для административ­ного права, в особенности для его процессуальной части, имели и имеют V и XIV поправки к федеральной Кон­ституции. В V поправке, которая распространяется толь­ко на федеральные учреждения, говорится, в частности: «Никто... не должен лишаться жизни, свободы или иму­щества без надлежащей правовой процедуры; никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливой компенса­ции»²⁸. В XIV поправке указывается, что «ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или иму­щества без надлежащей правовой процедуры». Данные конституционные положения рассматриваются американ­скими авторами как основание для участия заинтересо­ванных лиц, в особенности лиц, понесших какой-либо ущерб, в процессе выработки административного реше­ния (нормативного акта или приказа) либо для предъяв­ления в суде иска к учреждению, сотрудники которого своими действиями по службе причинили вред частному лицу. Далее, на формулировке «судебная власть распро­страняется... на споры, в которых Соединенные Штаты яв­ляются стороной», содержащейся в первом абзаце раз­дела 2 ст. III Конституции США, базируется институт судебной проверки оспариваемых частным лицом дейст­вий, совершенных административным учреждением, ко­торое выступает от имени правительства США.

Как уже говорилось, решающую роль в создании ад­министративного права сыграла законодательная дея­тельность легислатур. На федеральном уровне отправной точкой был 1887 г., когда был принят Закон о между­штатной торговле. Нормотворчество конгресса особенно активизировалось в 30-х и последующих годах XX сто­летия. В это время было издано множество законов, уч­редивших независимые агентства и определивших их структуру, компетенцию и порядок деятельности. Ста­тутами была усилена также традиционная исполнитель­ная ветвь правительства. Были созданы новые департа­менты и расширены старые.

До 1946 г., однако, существовал значительный раз­нобой в практике деятельности как независимых агентств, так и исполнительных департаментов. В целях унифика­ции административной практики в 1946 г. был издан Закон об административной процедуре^[28] [29] (далее именуе­мый сокращенно федеральный ЗАП). Положения этого закона об опубликовании административных норматив­ных актов и приказов и о доступе граждан к некоторым лосье учреждений были затем значительно расширены Законом о свободе информации от 5 июня 1967 г.^[30]. За­коном от 21 ноября 1974 г.^[31] и Законом о прайвеси^[32] от

31 декабря 1974 г.^[33]

Федеральный ЗАП — небольшой по объему (он со­стоит из 11 статей на двух десятках страниц), но емкий по содержанию документ. Он формулирует важнейшие положения, регулирующие административное нормотвор­чество, административную юстицию, проверку судом ад­министративных решений и информирование граждан о деятельности административных учреждений.

Называя федеральный ЗАП «основным статутом (т. е. законом.— Г. Н.) американского административ­ного права», Б. Шварц следующим образом определяет его значение: 1) закон был первой в странах общего права попыткой законодательного органа установить важнейшие, принципиальные положения, регулирующие административную процедуру; 2) закон взял лучшее из предшествующей административной практики; 3) он по­шел дальше по пути совершенствования административ­ной процедуры в отношении, например, статуса админи­стративного судьи^[34]. Крупнейший теоретик американско­го права, профессор Р. Паунд считал этот закон «значи­тельным шагом в направлении создания настоящего административного права»^[35]. А один из сенаторов назвал его даже «биллем о правах для сотен тысяч американ­цев, чья деятельность контролируется или регулируется... учреждениями федерального правительства»^[36].

Вопреки этим восторженным оценкам, федеральный ЗАП имеет серьезные недостатки, о которых речь пойдет в последующих разделах настоящей работы. Несовер­шенство закона было очевидно, поэтому уже вскоре в конгресс стали вноситься проекты его пересмотра^{[37] [38].}

Среди других важных федеральных законов по ад­министративному праву следует упомянуть Закон о пре­тензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 г.^3β Этот закон предусматривает имущественную ответствен­ность федеральной казны за вред, причиненный непра­вомерными действиями государственных служащих. Он содержит многочисленные исключения, которые сущест­венно снижают его действенность.

6 сентября 1966 г. конгрессом был кодифицирован пятый раздел Свода законов США^[39]. Раздел получил новое название — «Правительственная организация и служащие». Он полностью посвящен учреждениям в си­стеме исполнительной власти, в том числе и администра­тивным. Пятый раздел делится на три части: часть 1 — «Учреждения в общем», часть 2 — «Комиссия граждан­ской службы Соединенных Штатов» и часть 3 — «Слу­жащие». Часть 1, представляющая наибольший интерес в плане изучения института «структура администрации», имеет всего лишь 29 статей, более половины которых (15) представляют собой 10 из 11 статей инкорпориро­ванного сюда федерального ЗАП. Она очень кратка и со­держит мизерную информацию о структуре и полномо­чиях администрации в целом и почти ничего не сообщает о структуре и полномочиях отдельных учреждений. Ин­формация о структуре и полномочиях отдельных учреж­дений имеется в многочисленных законах, разбросанных по другим частям пятого раздела (в основном о Комис­сии гражданской службы) и главным образом по другим 49 разделам многотомного Свода законов.

Около 20 штатов имели в 1969 г. собственные зако­ны об административной процедуре, наиболее тщательно разработанным был закон штата Джорджия. Помимо этих законов в настоящей работе анализируется также подготовленный комиссарами штатов по унификации законодательства й ими обновляемый Примерный штат­ный закон об административной процедуре^[40], называе­мый далее — Примерный штатный ЗАП. Этот закон учитывает многие последние рекомендации администра- тивистов и в некоторых отношениях значительно лучше сформулирован, чем федеральный ЗАП. Что касается процедуры административных учреждений в системе местного самоуправления, то она лишь в редких случаях регулируется соответствующими актами об администра­тивной процедуре.

Большую роль в создании американского админист­ративного права сыграли суды. В США они являются последней инстанцией, решающей споры о праве. Судеб­ное истолкование конституций, статусов и других норма­тивных актов считается наиболее квалифицированным и авторитетным. Ранее уже говорилось, что суды, широко толкуя конституции, санкционировали передачу админи­страции нормотворческих и судебных полномочий. «Удачно,— пишет P. С. Лорч,— что конституции сфор­мулированы туманно. Это позволяет каждому поколе­нию приспосабливать свою конституцию к изменяющим­ся условиям»^[41].

Кроме того, суды сформулировали множество по су­ществу новых материальных и процессуальных норм ад­министративного права, которые в дальнейшем были за­креплены в статутах или действовали сами по себе. Соз­давая новое право, суды нередко вторгались в сферу статутного права. «Суды, — пишет профессор Р. Пар­кер, — смело изменяли, а также выхолащивали ста­туты» ^[42].

Нормотворческая активность американских судов осо­бенно возросла в последние годы. Как отмечают многие буржуазные административисты, суды стали рассматри­вать себя в качестве органов, осуществляющих правовые реформы, которых «требует общественность» и которые йё проводятся законодательными органами^[43]. Так, в 60-х годах суды штатов начали наступление на доктрину су­веренного иммунитета правительственных учреждений штатов, в соответствии с которой учреждения не несли имущественной ответственности за ущерб, причиненный их сотрудниками. Судебная атака привела к существен­ным изменениям в этой области. Федеральными и штат­ными судами в последние десять лет также был значи­тельно расширен круг частных лиц, которые могут уча­ствовать в административном процессе и обжаловать в последующем решение администрации в суд.

И, наконец, особый источник административного пра­ва составляют административные нормативные акты. По своему числу и объему они значительно превышают как статуты, так и судебные постановления по вопросам ад­министративного права. По словам члена Федеральной комиссии связи Л. Лёвинджера, «административные уч­реждения заняты массовым производством права в от­личие от судов, которые занимаются штучным производ­ством»^[44]. Административное нормотворчество, рассмат­риваемое подробно преимущественно во второй главе настоящей работы, стало важнейшей составной частью административного права.

3.