Создание «независимых агентств». Усиление исполнительной власти

Вступление США в стадию империализма ознамено­валось характерным для буржуазного государства пово­ротом от демократии к политической реакции^[4], а в сфере управления — увеличением объема и усложнением ха­рактера государственного регулирования всех сторон жиз­ни и деятельности американского общества, усилением исполнительной власти.

Создание первого «независимого агент­ства», Отправным пунктом в создании нового типа уч­реждений — административных — и в возникновении современного административного права США стал 1887 г., когда было учреждено первое «независимое агентство» — Комиссия междуштатной торговли. Этому событию предшествовала длительная борьба между сто­ронниками и противниками расширения государственно­го вмешательства в предпринимательскую деятельность, в том числе в функционирование частных железных дорог.

В период промышленного бума, последовавшего за гражданской войной, страна быстро покрылась густой сетью железных дорог. Большую помощь бизнесменам в железнодорожном строительстве оказали федеральные и штатные субсидии. Однако быстрый индустриальный рост имел и свои негативные стороны: незаконные фи­нансовые манипуляции, мошенничество, введение в кон­курентную борьбу монопольной практики, установление дискриминационных железнодорожных тарифов и т. д. Клиенты железнодорожных компаний оказались безза­щитными перед лицом могущественных финансовых во­ротил, безраздельно властвовавших на железных доро­гах, которые стали главными транспортными артериями страны. Ни в судах, ни тем более в законодательных ор­ганах пострадавшие не могли найти сколько-нибудь эф­фективной защиты своих прав.

Особенно страдали от высоких железнодорожных та­рифов фермеры штатов Среднего Запада; им нужно было перевозить свою продукцию на промышленный Восток и в другие районы. Они повели организованную борьбу с транспортными компаниями, вошедшую в историю страны под названием «грейнджерское движение».

Нужны были неотложные государственные меры, что­бы ликвидировать опасный для правящих кругов кризис во взаимоотношениях между фермерами и компаниями.

Первые шаги в этом направлении были сделаны в штатах. Многие среднезападные штаты учредили «регу­лирующие комиссии», наделив их полномочиями уста­навливать железнодорожные тарифы. Верховный суд США по делу Munn v. Illinois ^[5], рассмотренному в 1877 г., одобрил создание таких комиссий, указав, что государ­ственное регулирование оплаты железнодорожных пере­возок не нарушает имущественных прав владельцев же­лезных дорог. По другому рассмотренному в том же го­ду делу — Peik V. Chicago and N. W. R. Со суд постано­вил, что создание штатных комиссий не нарушает прав федеральных властей по регулированию междуштатной торговли, поскольку конгресс тогда еще не принял ника­ких актов, регламентировавших междуштатные желез­нодорожные перевозки.

Конгрессу, таким образом, было косвенно предложе­но предпринять на федеральном уровне меры по регули­рованию железнодорожных перевозок, тем более, что ^[6]∕₄ их носило междуштатный характер.

Но конгресс не спешил. Проекты соответствующего законодательства находились на его рассмотрении более 10 лет, и дело затянулось бы, возможно, и на более дли­тельный срок, если бы Верховный суд федерации не под­толкнул конгресс снова. В 1886 г. по делу Wabash, St. Louis and Pacific Со. v. Illinois он отменил свое прежнее решение о том, что комиссии штатов имеют право на ре­гулирование междуштатных перевозок по железным до­рогам.

В годы, предшествовавшие созданию Комиссии меж­душтатной торговли, в дополнение к возникшим еще в конце XVIII в. четырем департаментам (т. е. министер­ствам) ^{[7] [8]: государственному (1781) казначейства, военно­му (1789) и военно-морского флота (1798) —было обра­зовано четыре новых департамента: внутренних дел (1849), сельского хозяйства (1862), юстиции (1870) и почт (1872). Создание новых департаментов, которые подчинялись бы непосредственно президенту, или расши­рение полномочий существовавших департаментов неиз­бежно усиливало президентскую власть, в чем конгресс не был заинтересован. Законодатели на Капитолии иска­ли новую форму правительственного учреждения. Тако­вой стало независимое агентство. Созданная конгрессом Комиссия междуштатной торговли могла действовать независимо от существовавших тогда департаментов и противостоять давлению президента.}

Противники широкого вмешательства в частнопред­принимательскую деятельность отрицательно отнеслись к наделению Комиссии эффективными полномочиями. Член палаты представителей Оутс заявил в 1886 г. по поводу законопроекта: «Я полагаю, что он абсолютно не­конституционен и нежизнеспособен, поскольку, на мой взгляд, он объединяет в одном и том же законе законо­дательную, судебную и, возможно, исполнительную власти правительства» ⁵. В результате закон был сфор­мулирован компромиссно. Он не делегировал Комиссии полномочий устанавливать тарифы, но указал, что она имеет право отменять те из них, которые не являются «справедливыми и разумными». Передача Комиссии права решать, какие тарифные ставки будут «справед­ливыми и разумными», означала по сути наделение ее нормотворческими полномочиями. Комиссия была обяза­на расследовать случаи установления компаниями «не­справедливых и неразумных» тарифов и отменять их путем приказов, т.

Не имея на то прямого полномочия, Комиссия между­штатной торговли тем не менее в течение 10 лет уста­навливала тарифные ставки, до тех пор, пока Верховный суд США в 1897 г. по делу Interstate Commerce Commis­sion v. Cincinnati, N. O. and T. R. P. Co. не указал, что она превышает свои полномочия. Поэтому в 1906 г. кон­гресс Законом Хэпбёрна прямо делегировал Комиссии право устанавливать «справедливые и разумные» тари­фы. Приказы Комиссии об отмене «несправедливых и не­разумных» тарифов, установленных компаниями, соглас­но этому закону вступали в силу немедленно и действо­вали впредь до отмены их судом. ^[9]

Дальнейшее расширение полномочий Комиссии было осуществлено Законом о перевозках 1920 г. Она получи­ла право устанавливать минимальные и максимальные ставки железнодорожных тарифов, контролировать вы­пуск акций железнодорожных компаний и даже объеди­нение этих компаний. Так постепенно Комиссия между­штатной торговли получила полномочия для осуществле­ния многостороннего регулирования деятельности желез­нодорожных компаний.

Независимые агентства и исполнитель­ные департаменты {18 87 —194 6). Комиссия междуштатной торговли стала образцом для реоргани­зации в независимые агентства ряда ранее созданных пра­вительственных органов и для создания новых агентств. Учрежденные до появления этой Комиссии Смитсониан- ский институт, занимающийся распространением науч­ных знаний, и Комиссия гражданской службы ⁶ были по­степенно преобразованы после 1887 г. в независимые агентства. Кроме того, до первой мировой войны были созданы новые независимые агентства: Федеральная ре­зервная система, Комиссия изящных искусств и др.

За это время был создан всего лишь один новый де­партамент— департамент торговли и труда (1903). Че­рез 10 лет он был разделен на департамент торговли и департамент труда.

Концентрация капитала вызвала необходимость созда­ния государственных органов, наделенных широкими полномочиями в области регулирования экономической жизни в интересах сохранения системы частного пред­принимательства, ее приспособления к изменившимся ус­ловиям. «Регулирование промышленной деятельности,— пишут профессора Б. Шварц и Г. Уэйд,—не может эф- ^β О функциях этих и других указанных в настоящей работе прави­тельственных учреждений см.: United States Government Organiza­tion Manual. Washington, 1959.

фективно осуществляться в условиях жесткого разделе­ния властей. Концентрированная промышленная власть должна контролироваться концентрированной правитель­ственной властью» ^[10].

При президенте Франклине Делано Рузвельте, во время экономического кризиса 30-х годов и в последую­щие годы, когда необходимость государственного регу­лирования экономики и других сфер общественной жиз­ни стала особенно очевидной, произошло дальнейшее резкое увеличение административного аппарата. Для преодоления последствий кризиса и оживления экономи­ки было создано несколько правительственных корпора­ций, в том числе Управление развития долины реки Тен­несси и Федеральная корпорация страхования вкладов, а также большое число новых независимых агентств, та­ких, как Администрация фермерского кредита, Федераль­ная комиссия связи, Комиссия ценных бумаг и платеж­ных средств, Экспортно-импортный банк, Национальное арбитражное управление, Национальное управление тру­довых отношений, Управление по делам бывших желез­нодорожников, Управление гражданского воздухопла­вания.

Независимые агентства получили неизвестный амери­канской конституционной практике комплекс полномо­чий: нормотворческих, исполнительных и судебных.

Главным отличительным признаком такого админи­стративного учреждения стало наличие у него полномо­чий на издание нормативных актов, определяющих пра­ва и обязанности частных лиц, и на издание после рас­смотрения конкретных дел приказов, которыми также определяется правовой статус частных лиц. Соответствен­но и административное право, возникшее одновременно с административными учреждениями, представляло со­бой совокупность юридических норм, регулировавших преимущественно осуществление этими учреждениями их нормотворческих и судебных полномочий.

Создание независимых агентств и возникновение связанного с их деятельностью своеобразного, специфи­чески американского административного права в усло­виях государственно-монополистического капитализма было решением, продиктованным американской консти­туционной системой, построенной на разделение властей (точнее — полномочий). Как писал в 1938 г. американ­ский административист Дж. М. Лендис, «администра­тивный процесс возникает вследствие неспособности про­стой тройственной формы правления справиться с новы­ми проблемами» ^[12]. Когда пришла пора наделить испол­нительную власть регулирующими полномочиями, штат­' ные легислатуры и конгресс предпочли создать новые учреждения за пределами исполнительной власти, во- первых, чтобы не усиливать последнюю и, во-вторых, чтобы наделить новые учреждения такими полномочия­ми, которые согласно конституциям федерации и штатов нельзя было возложить на исполнительную власть: нор­мотворческими и судебными.

Вместе с тем в годы формирования «четвертой ветви власти» рос и аппарат исполнительной власти. Как уже отмечалось, было создано два новых департамента. В со­ставе старых департаментов появились новые структур­ные единицы, увеличивался Исполнительный аппарат при президенте, созданный в 1939 г. Президенту, гла- вам и другим должностным лицам департаментов пре­доставлялись все более широкие нормотворческие и су­дебные полномочия. Исполнительные департаменты по­степенно уравнивались в правах с независимыми агент­ствами. А независимые агентства, в свою очередь, стали рассматриваться в качестве учреждений, находящихся в системе органов исполнительной власти. Окончательно уравнение в правах департаментов и независимых агентств было осуществлено Законом об административ­ной процедуре от 11 июня 1946 г., ставшим миниатюр­ным кодексом американского административного права, разработка которого началась еще в 1938 г.^[13] Этот акт присваивал каждому органу в системе исполнительной власти, обладавшему правом определять правовой ста­тус частных лиц путем издания нормативных актов или приказов, единообразное наименование «административ­ное учреждение» (agency).

Послевоенное развитие администра­тивной системы. После второй мировой войны ап­парат исполнительной власти продолжал расширяться. В связи с колоссальным ростом в годы войны военной машины в 1947 г. военный департамент был преобразо­ван в департамент армии (или сухопутных сил) и созда­ны новые департаменты: военно-воздушных сил и оборо­ны, последний — в качестве органа, планирующего обо­ронную политику, а также объединяющего и направляю­щего деятельность департаментов трех родов войск. В первые послевоенные годы появились правительствен­ная корпорация Компания Панамского канала, а также такие важные независимые агентства, как Комиссия по атомной энергии (реорганизована в 1974 г. в Ядерную регулирующую комиссию), Комиссия по претензиям ин­дейцев, Федеральная посредническая и мировая служба, Система набора на военную службу, Администрация об­щих служб, Управление по контролю над подрывной де­ятельностью (прекратило свою активность в 1973 г.), Национальный научный фонд и Управление по пересмот­ру правительственных контрактов.

В связи с расширением масштабов вмешательства государства в социальные отношения в 1953 г. был соз­дан департамент здравоохранения, просвещения и соци­ального благосостояния, а в 1965 г.— департамент жи­лищного строительства и городского развития. В 1966 г. был учрежден 15-й департамент — транспорта. В те же годы появился и ряд новых независимых агентств: Ад­министрация по делам мелкого бизнеса, Информацион­ное агентство, Комиссия по урегулированию претензий к иностранным государствам, Управление федеральных банков жилищного кредита, Комиссия по гражданским правам, Национальная администрация воздухоплавания и исследования космоса (создание ее было одним из многочисленных мероприятий, проведенных в ответ на запуск первых советских спутников), Федеральная мор­ская комиссия, Агентство по контролю над вооружения­ми и разоружению, Административная конференция, Комиссия по обеспечению равных возможностей для тру­доустройства, Национальный фонд поощрения искусств и гуманитарных наук, а также два региональных феде­рально-штатных учреждения: Комиссия по развитию бассейна реки Дэлавер и Комиссия по развитию Аппа­лачского района.

Последний реорганизационный бум произошел при президенте Р. Никсоне, вынашивавшем, в частности, пла­ны коренной реформы системы исполнительных депар­таментов. Это было связано в значительной степени с серьезными экономическими трудностями, с которыми страна столкнулась в конце 60 — начале 70-х годов. В 1969 г. были созданы две новые правительственные корпорации: Корпорация заморских частных инвестиций и Межамериканский институт социального развития, пе­реименованный в 1972 г. в Межамериканский фонд. Де­партамент почт был в 1970 г. упразднен, и его функции были переданы созданным вместо него независимым агентствам: Почтовой службе и Комиссии почтовых та­рифов. Появилось еще три других новых независимых агентства: Агентство по охране окружающей среды, На­циональная администрация кредитных союзов и Комис­сия по технике безопасности и охране здоровья на про­изводстве. В 1971 г. было учреждено независимое агент­ство «Действие», которое заменило «Корпус мира» и по* добные ему организации. В том же году было создано девять независимых агентств, признанных стабилизиро­вать экономику: Совет по стоимости жизни, Комитет по процентам и дивидендам, Управление по заработной пла­те, Комитет стабилизации строительной индустрии, Ко­миссия цен, Совещательное управление по рентам, Ко­митет по делам служб здравоохранения, Комитет по де­лам сотрудничества со штатами и органами местного самоуправления, Управление помощника комиссара службы стабилизации внутренних сборов (в 1973— 1974 гг. они были ликвидированы). В 1972 г. появилось новое агентство — Комиссия по безопасности потреби­тельских товаров.

В 1974—1975 гг. при президенте Дж. Форде были созданы в качестве независимых агентств Федеральная энергетическая администрация и Администрация энер­гетических исследований и развития (в связи с обостре­нием энергетического кризиса), Комиссия по торговле товарами, закупаемыми на срок, Национальное управ­ление по безопасности на транспорте, Федеральная ко­миссия по выборам, Комиссия по делам общинных служб, занимающаяся вопросами помощи бедным, а так­же Корпорация по гарантированию пенсионного обеспе­чения.

В связи с резким ростом аппарата исполнительной власти в послевоенные годы — главным образом на штатном и местном уровнях — в огромных масштабах увеличилось число государственных служащих. Амери­канский исследователь Э. Даунз приводит любопытные сведения о росте численности государственных служа­щих (включая военнослужащих) на федеральном, штат­ном и местном уровнях и об их доле в общем числе лиц, работавших по найму, в 1900—1965 гг.¹¹:

Downs A. Inside Bureaucracy. Boston, 1967, р. 254.

Ё последующие годы рост этих показателей продол­жался ^[14]:

♦Исключая военнослужащих.

Рост абсолютного числа государственных служащих и их доли в общем числе занятых представляет собой яркое проявление концентрации власти в руках буржу­азного государства эпохи империализма, усиление его исполнительной ветви, притянувшей к себе другие ветви, развитие болезненного процесса «бюрократического ожи­рения» механизма социальных взаимодействий^[15].

Деятельность подавляющей части этой массы госу­дарственных служащих направляется административ­ными учреждениями.

В настоящее время административные учреждения в США — главный инструмент в руках правящего клас­са для осуществления его политики. Они наделены пол­номочиями, которые позволяют им воздействовать на многие стороны жизни американского общества; распо­лагают огромным аппаратом квалифицированных слу­жащих; имеют в своем распоряжении для охраны капи­талистической системы такие мощные карательные ор­ганы, как армия и полиция.

2.