§ 4. Источники административно-процессуального права
В юридической науке и юридической практике под источником права понимают нормативный юридический акт, содержащий общие правила поведения субъектов, опубликованный в официальном издании.
Учитывая особенности предмета регулирования административно-процессуального права, который охватывает материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, урегулированную административно-процессуальными нормами, можно говорить об источниках административно-процессуального права в широком и узком смысле.
В широком смысле под источниками административно-процессуального права следует понимать официально опубликованные и (или) доведенные до адресата юридические акты, содержащие нормы материального права, реализация которых обеспечивается посредством административнопроцессуальной деятельности, и юридические акты, содержащие нормы, регламентирующие эту административно-процессуальную деятельность.
В узком смысле источником административно-процессуального права следует считать официально опубликованный и (или) доведенный до адресата юридический акт, содержащий административно-процессуальные нормы. Такого рода акты принимают, прежде всего, органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По количеству и разнообразию источников система источников административно-процессуального права, по сути, не отличается от системы источников материального административного права.
В зависимости от правовых свойств источников административнопроцессуального права в их систему включены следующие виды нормативных юридических актов.
Конституция Российской Федерации — нормативный правовой акт, который имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
Федеральные законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации).Ключевое значение на развитие взглядов отечественных ученых-адми- нистративистов о понятии и структуре административного процесса и совершенствовании административно-процессуального законодательства, о котором прямо сказано в пункте «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, имеют положения Конституции о том, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется, в том числе посредством «административного» судопроизводства (ч. 2 ст. 118). Для именования данного вида судопроизводства использована терминология, производная от категории рассматриваемых дел, получивших наименование «административных» (ст. 126).
Ряд норм Конституции Российской Федерации, наряду с материальноправовыми, имеют достаточно выраженное административно-процессуальное содержание. Так, например, граждане Российской Федерации имеют право: свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27); свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); объединятся, создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 30); участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32). Граждане России имеют равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32); имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33) и т. д.
Важное значение для административно-процессуального права имеет статья 115 Конституции Российской Федерации, закрепляющая полномочия Правительства Российской Федерации по изданию постановлений и распоряжений, юридических актов, обязательных к исполнению на территории Российской Федерации.
Федеральные конституционные законы.
В иерархии нормативных юридических актов как источников права они занимают вторую строку, вслед за Конституцией Российской Федерации. Этот факт достаточно красноречиво свидетельствует о важности данного источника административно-процессуального права.К числу федеральных конституционных законов, содержащих административно-процессуальные нормы, в частности, относятся: от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; от 30 января 2002 г. № 1- ФКЗ «О военном положении».
Федеральные законы. Это основная по численности группа законодательных источников, многие из которых содержат нормы административнопроцессуального права. К числу таковых относятся следующие: от 2 мая
2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»; от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; от 2 октября
2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и др.
Специфическую группу федеральных законов образуют систематизированные акты федерального уровня — кодексы, среди которых важную роль источника административно-процессуального права играют: КоАП РФ[84], его разделы IV и V содержат административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и порядок исполнения административных наказаний, КАС РФ, АПК РФ.
Нормативные указы Президента Российской Федерации — самостоятельная группа источников административно-процессуального права, отражающих полномочия Президента России как главы государства в сфере государственного управления. Перечислим ряд указов Президента Российской Федерации, содержащих административно-процессуальные нормы, регулирующие соответствующие производства, входящие в административный процесс: от 23 мая 1996 г.
№ 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; от 7 сентября 2010 г. № 1 099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации».Постановления — нормативные акты Правительства Российской Федерации. Осуществляя в соответствии со статьей 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть, Правительство Российской Федерации оказывает активное регулятивное воздействие на управленческие процессы с помощью принимаемых им административно-процессуальных норм. Примерами подобного рода актов могут служить постановления Правительства Российской Федерации: от 15 августа 1997 г. № 1009, которым были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»; от 17 июля 1995 г. № 713, которым были утверждены «Правила регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации».
Нормативные правовые акты федеральных министерств и некоторых других федеральных органов исполнительной власти. Подзаконное нормотворчество названных федеральных структур является необходимым условием обеспечения исполнения ими государственных функций и предоставления государственных услуг в определенной сфере деятельности. Важную роль в регулировании процессуальных форм реализации государственных функций и предоставления государственных услуг играют административные регламенты, которые, в частности, определяют «состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий)» в рамках отдельных производств, входящих в структуру административного процесса.
К числу этих актов, например, относятся: приказ Минюста России от 4 октября 2013 г. № 187 «Об утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации»; Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденный приказом МВД России от 31 декабря 2017 г. № 984; Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по регистрации транспортных средств, утвержденный приказом МВД России от 21 декабря 2019 г. № 950 и др.Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации — конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы, нормативные юридические акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Примером такого рода источников могут служить: закон Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (ред. от 21.12.2022), регламентирующий элементы производства по делам об административных правонарушениях, установленных данным законом; постановление Правительства Санкт-Петербурга от 25 июля 2011 г. № 1 037 «О Порядке разработки и утверждения исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга административных регламентов предоставления государственных услуг и административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора)» (ред. от 25.06.2020), регламентирующее нормотворческую деятельность исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга; Административный регламент Государственной жилищной инспекции Санкт-Петербурга по предоставлению государственной услуги по осуществлению лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами, утвержденный распоряжением Государственной жилищной инспекции Санкт-Петербурга от 31 августа 2016 г. № 32-р (ред. от 29.09.2022), регламентирующий лицензионное производство.
По форме (наименованию) источников административно-процессуального права они принимаются в виде положений, правил, уставов, инструкций, административных регламентов.