Судебная деятельность административных учреждений (общие вопросы)

Административный арбитраж. Деятель­ность административных учреждений в качестве квазису- дебных органов обнимается термином adjudication, т. е. административный арбитраж, или административная ква- зисудебная деятельность.

Американский ученый Д. Л. Шапиро называет адми­нистративный арбитраж «процедурой определения право­вого статуса лиц, которые именуются сторонами»⁶. Ст. 2(d) федерального ЗАП определяет административ­ный арбитраж как «процесс формулирования приказа административным учреждением». Приказ же, в свою очередь, согласно той же статье закона означает «окон­чательное административное решение, полностью или часть его, утвердительное, отрицательное, запретительное или декларативное по форме, по вопросам иным, чем нор­мотворчество, но включая лицензирование». В законо­проекте о пересмотре федерального ЗАП, внесенном в се­нат в 1967 г., в определении административного арбит­ража делается еще больший акцент на его процессуаль­ную сторону. Он рассматривается как «административный процесс получения устных или письменных заявлений сторон, доказательств и возражений по спорным вопро­сам права или факта и вынесения по ним решения, вы­ражающегося в формулировании, изменении или отмене приказа»⁷. Приведенные определения указывают на су­дебный характер административного арбитража.

Для одних административных учреждений разбира­тельство заявлений или претензий частных лиц состав­ляет лишь часть их работы, включающую помимо этого также нормотворчество. Характерный признак, отличаю­щий такие учреждения от судов,— их положение при раз-

^β Shapiro D. L. The Choice of Rulemaking or Adjudication in the De­velopment of Administrative Policy.— «Harvard Law Review», 1965, March, v. 78, N 5, p. 924.

⁷ Цит. no: «Administrative Law Review», 1969, February, v. 21, N 2, p. 233.

решении спора. Если суд выступает в роли арбитра меж­ду двумя сторонами, одной из которых может быть госу­дарственный орган, то учреждение является стороной, к которой обращено ходатайство частного лица. Следова­тельно, оно становится судьей в своем собственном деле.

В таких учреждениях сформировалась особая систе­ма органов административной юстиции. Ключевое поло­жение среди них занимают административные судьи, на­зываемые обычно hearing examiners. Кроме них, как правило, имеются также специальные апелляционные управления. При этом прослеживается тенденция к дальнейшему обособлению органов административ­ной юстиции внутри административных учреждений, уси­ление их самостоятельности. Следующим шагом может стать их превращение в собственно судебные учреж­дения.

Для других американских административных учреж­дений рассмотрение споров — их единственная функция. Так, широко известны в США комиссии штатов по вы­плате компенсаций трудящимся. Созданные в качестве специализированных административных органов, такие учреждения развиваются в дальнейшем обычно в двух направлениях. Некоторые из них, как, например, Нацио­нальное управление трудовых отношений, получают по­мимо судебных также нормотворческие полномочия и становятся полновластными административными учреж­дениями. Иные же постепенно трансформируются в на­стоящие суды. Так, созданный в 1855 г. Претензионный суд США существовал первоначально как учреждение, собиравшее материал по претензиям частных лиц и пред­ставлявшее конгрессу свои рекомендации. Вскоре, в 1863 г., он уже получил полномочия выносить решения по существу этих претензий. И, наконец, через 99 лет Вер­ховный суд США в решении по делу Glidden Company v. Zdanok объявил Претензионный суд «конституционным судом» в смысле раздела 1 ст. III Конституции, т. е. пол­ноправным судебным органом. Другой пример: в свое время Апелляционное налоговое управление входило в состав департамента казначейства; в последующем оно было преобразовано в Налоговый суд США.

Административные квазисудебные учреждения уста­навливают права и обязанности частных лиц в ходе осу­ществления ими полномочий двух главных видов: 1) ре-

4 Г. И. Ннкеров гулирующих— лицензирования, надзора за исполнением законов и других нормативных актов, налогообложения и других и 2) распределяющих — выдачи пенсий и раз­личных других пособий.

97

Лицензирование. Лицензирование — это единст­венный вид судебно-распорядительной деятельности ад­министративных учреждений, который регламентируется федеральным ЗАП и Примерным штатным ЗАП. Феде­ральный ЗАП в ст. 2(e) определяет лицензирование как «административный процесс предоставления, возобнов­ления, отказа от выдачи, отзыва, временного прекраще­ния действия, аннулирования, отмены, ограничения, изме­нения, модификации или установления условий использо­вания лицензии». А лицензия означает «полное или частичное административное разрешение, сертификат, одобрение, регистрацию, устав, членство, статутное изъ­ятие или иную форму разрешения».

Лицензирование — важнейший аспект регулирующей деятельности администрации. Так, согласно Закону о фе­деральной авиации 1958 г. ни одна авиакомпания не мо­жет начать перевозки без сертификата, выдаваемого Управлением гражданского воздухоплавания. Заявление с просьбой о выдаче такого сертификата подается управ­лению, которое обязано провести по нему слушание. Из­вещение о проведении слушания направляется не только заявителю, но и другим авиакомпаниям и заинтересован­ным лицам и организациям. Все оповещенные могут явиться на слушание и высказаться по существу дела. Слушание проводится в порядке, сходном с судебным.

Значительную часть времени занимает лицензирова­ние в работе федеральной Комиссии ценных бумаг и пла­тежных средств. Согласно Закону о ценных бумагах 1933 г. все заявления об обороте акций и других ценных бумаг, содержащие информацию о них, подлежат реги­страции в Комиссии и считаются зарегистрированными, если в течение 20 дней после их передачи комиссии по­следняя не откажется от их регистрации, издав соответ­ствующий приказ.

вать фондовые биржи и ценные бумаги, которые на них продаются.

Сильным средством воздействия на регулируемую от­расль служит угроза временного прекращения или даже невозобновления лицензий. Держатели лицензий обычно предпочитают добровольно подчиниться указаниям адми­нистративного учреждения.

Использование лицензирования в качестве способа го­сударственного регулирования хозяйственной деятельно­сти частного сектора, которое стало практиковаться не­давно, в настоящее время широко распространено. В кон­це 60-х годов в США существовало 1240 видов деятель­ности, занятие которыми разрешалось при наличии ли­цензий^[118]. На федеральном уровне кроме Управления гражданского воздухоплавания и Комиссии ценных бумаг и платежных средств сертификаты выдает Комиссия междуштатной торговли — новым железнодорожным и автомобильным перевозчикам, Федеральная электроэнер­гетическая комиссия лицензирует строительство гидро­электростанций, Федеральная комиссия связи — радио и телевидение, Ядерная регулирующая комиссия — исполь­зование ядерной энергии и т. д.

Помимо лицензий, разрешающих открытие какого- либо предприятия, административные учреждения выда­ют также лицензии на занятие той или иной профессией. Так, Береговая охрана выдает лицензии морякам, Феде­ральная комиссия связи — радиооператорам, Управление гражданского воздухоплавания—авиамеханикам, Комис­сия ценных бумаг и платежных средств — брокерам и продавцам ценных бумаг и т. д.

Почти во всех случаях решение административного учреждения по лицензионному вопросу может быть об­жаловано в суд. Однако далеко не всегда судебный над­зор имеет практическое значение. Так, например, хотя отказ Комиссии ценных бумаг и платежных средств в регистрации ценных бумаг и может быть обжалован в суд и судом, или самим учреждением по указанию суда, в последующем может быть отменен, доверие к таким ценным бумагам и к лицам, их выпустившим, будет в какой-то мере подорвано.

Надзор за исполнением законов и дру­гих нормативных актов. Важным аспектом су­дебно-распорядительной деятельности администрации является надзор за исполнением законов и других нор­мативных актов в интересах надлежащего действия всего капиталистического хозяйственного механизма. В соот­ветствии с Законом о Федеральной торговой комиссии 1914 г. на нее возложена обязанность предотвращать использование в торговле «нечестных методов конкурен­ции». При обнаружении таких методов и невозможности или нежелательности их устранения в неофициальном порядке, комиссия предпринимает следующие действия: после проведения расследования заявляет против право­нарушителя административный иск с изложением обви­нений и указанием даты проведения слушания; лицу, ко­торое обвиняется в «нечестных методах конкуренции», предоставляется возможность изложить на слушании свои доводы против издания комиссией запретительного при­каза; на слушании выступают другие заинтересованные лица; по материалам слушания, если в этом есть необхо­димость, издается приказ; при неисполнении приказа ко­миссия обращается в соответствующий федеральный апелляционный суд с иском о принудительном его испол­нении; суд по просьбе лица, против которого издан адми­нистративный приказ, может отменить или изменить его.

Как показал скандальный случай с компанией «Лок­хид», которая с целью устранения своих конкурентов — поставщиков вооружения — давала многомиллионные взятки правительственным должностным лицам не толь­ко своей страны, но и за рубежом, а также другие анало­гичные факты, деятельность американской администра­ции по устранению «нечестных методов» конкуренции ма­лоэффективна ^[119].

Полномочиями по устранению «нечестной практики» наделены кроме Федеральной торговой комиссии Нацио­нальное управление трудовых отношений, Комиссия меж­душтатной торговли и многие другие учреждения.

Закон о национальных трудовых отношениях 1935 г. декларирует, что он преследует цель «уменьшить случаи возникновения трудовых конфликтов, мешающих между­штатной и внешней торговле...

Комиссия междуштатной торговли надзирает за дея­тельностью железнодорожных компаний, в частности из­дает приказы о выплате компенсаций тем предпринима­телям, которые потерпели ущерб вследствие предоставле­ния железнодорожными компаниями скидок с железно­дорожных тарифов другим компаниям. Департамент сельского хозяйства в соответствии с Законом о мясо- заготовителях и скотопригонных дворах 1921 г. уполно­мочен издавать запретительные приказы против мясоза- готовителей, практикующих «нечестные, дискримина­ционные или обманные методы», а в силу Закона о зерновых стандартах 1916 г. этот департамент контро­лирует законность определения качества зерна и закон­ность его перевозок в междуштатной и внешней тор­говле.

В 60-х годах в связи с усилением борьбы американ­ских негров и других небелых американцев, а также борьбы прогрессивной общественности за равноправие белого и цветного населения интенсифицировалось госу­дарственное вмешательство в эту взрывоопасную область социальных отношений. На федеральном, штатном и ме­стном уровнях были созданы специальные администра­тивные учреждения, призванные добиваться ослабления напряженности во взаимоотношениях различных рас и национальностей. Так, в городе Нью-Йорке с 1962 г. дей­ствует Комиссия по правам человека, 15 членов которой назначаются мэром города. Комиссия разбирает жалобы на дискриминацию по признакам расы, национального происхождения, веры, пола или возраста со стороны ра­ботодателей, домовладельцев, профсоюзов, учебных заве­дений, владельцев мест общего пользования. Если Комис­сии не удается урегулировать спор неофициальными спо­собами, она устраивает слушание. На слушании предсе­дательствуют, в отступление от обычной американской административной практики, два члена Комиссии. По по­рядку его ведения оно напоминает судебное заседание. Поскольку членами Комиссии, также в отступление от обычной практики, являются большей частью не юристы, то доминирующее положение на слушании занимают, как правило, адвокаты сторон. Разумеется, хороших адвока­тов в состоянии пригласить лишь состоятельные люди — практически лишь представители господствующего бело­го большинства.

Если ходатаю удастся убедить Комиссию в наличии факта дискриминации, она может вынести приказ о пре­кращении дискриминационной практики и воздержании от нее в дальнейшем, а также приказ соответствующему лицу об удовлетворении желания пострадавшего, т. е. о принятии его на работу, предоставлении ему жилья и т. д. Неисполненные приказы Комиссии приводятся в действие Апелляционным судом штата Нью-Йорк (выс­шая судебная инстанция штата), если последний найдет приказ Комиссии законным. Суд вправе пересмотреть дело по существу.

Надзор за исполнением законов и других норматив­ных актов, осуществляемый администрацией, наглядно свидетельствует еще об одной характерной особенности ее квазисудебной деятельности, заключающейся в том, что учреждение выступает одновременно в роли следова­теля и судьи. По мнению Р. Ю. Кашмэна, суть надзор­ной деятельности таких учреждений, как Федеральная торговая комиссия и Национальное управление трудовых отношений, складывается из трех элементов: 1) из опре­деления того, что составляет нарушение туманно сфор­мулированных положений закона; 2) расследования фак­та нарушения каким-либо лицом этих законоположений; 3) издания запретительного приказа^[120]. Хотя расследова­ние и формулирование приказа производятся внутри уч­реждения обычно различными служащими, тем не менее судебные и следственные функции сосредоточены в одном учреждении и осуществляются под единым руководством. Сосредоточение в одних руках функций следователя и судьи, неоднократно порицавшееся самими американски­ми юристами, отличает административную юстицию США от традиционного правосудия.

Налоговый суд. Исполнение федеральных нало­говых законов возложено прежде всего на Бюро внутрен­них доходов в департаменте казначейства.

Федеральная система налогообложения построена на базе самообложения. Американские граждане сами, ру­ководствуясь налоговыми законами и инструкциями Бюро внутренних доходов, заполняют налоговые декларации. Затем эти декларации проверяются сотрудниками Бюро, которые в необходимом случае указывают, какие суммы должны быть доплачены или возвращены.

Бюро выполняет огромный объем работы, вызванной все увеличивающимся бременем налогов на трудящихся и стремлением предпринимателей использовать любые возможности для сокрытия прибылей.

История административной деятельности в налоговой области наглядно показывает, как квазисудебное учреж­дение постепенно трансформируется в полностью судеб­ное. Ранее, в соответствии с федеральным Законом о подоходном налоге 1913 г., решение Бюро внутренних до­ходов можно было обжаловать лишь в судебном порядке. В 1927 г. Законом о доходе было учреждено Управление налоговых апелляций в качестве независимого агентства, куда поступали жалобы на решение Бюро. Решения Управления могли быть обжалованы в федеральные ок­ружные суды, которые проверяли и фактическую, и юри­дическую стороны дела. Управление существенно облег­чило работу судов, разгрузив их от массы налоговых спо­ров. Поэтому через два года конгресс сделал первый шаг на пути превращения Управления в полностью судебное учреждение: во-первых, было предусмотрено обжалование решений Управления в апелляционные суды, минуя окружные, т. е. оно было поставлено в положение окруж­ного суда, и, во-вторых, судебная проверка по жалобе была ограничена вопросами права, как в судах второй инстанции. Таким образом, Управление стало «специали­зированным судом»^[121] и было полностью уравнено в пра­вовом положении с окружными судами. В последующем Управление налоговых апелляций было преобразовано в Налоговый суд США. В настоящее время этот суд состо­ит из 16 судей, каждый из которых единолично слушает налоговые дела и выносит по ним решения. Поэтому На­логовый суд США представляет собой фактически 16 на­логовых судов.

Арбитраж в сфере социального обеспе­чения. В XX в. американское государство расширяет свою активность в социальной области.

В ходе ожесточенной борьбы рабочий класс США, другие демократические силы добились некоторых соци­альных реформ: введения бесплатного школьного обуче­ния, пенсионного обеспечения, пособий по временной не­трудоспособности и безработице и т. д. Буржуазия была вынуждена пойти на эти реформы в целях уменьшения внутриполитической напряженности, ослабления классо­вой борьбы пролетариата, сохранения основы буржуаз­ного государства — системы частного предприниматель­ства. Социальная деятельность буржуазного государства (так называемая социальная демократия), как пишет М. В. Баглай, «выступает в качестве одного из основных методов, с помощью которых монополистический капитал стремится подавить революционное движение рабочего класса»^[122]. Известную роль в этом направлении сыграл и такой фактор, как потребность современного индустри­ального производства в сравнительно образованной, ква­лифицированной, физически здоровой рабочей силе и емком внутреннем рынке.

В США были приняты законы о выдаче различных пособий: пенсий по старости, инвалидности и в случае по­тери кормильца, пособий по временной нетрудоспособ­ности, безработице, а также пособий учащимся, ветера­нам и т. д. Однако, как говорится в Программе Комму­нистической партии США, «в сравнении с колоссальным потоком государственных средств, передаваемых моно­полистическим корпорациям, широко рекламируемые расходы на социальное обеспечение представляются про­сто мизерными. И даже существующих программ соци­ального обеспечения, какой бы скудной эта помощь ни была, было не так легко добиться»^[123].

На административные учреждения свалилась масса дел по назначению и выплате пособий. Большая их часть выдается штатными учреждениями, так как выдача посо­бий рассматривается в качестве функции штатов. Но и федеральные учреждения распределяют ряд денежных пособий, часто в дополнение к штатным: пенсии по ста­рости и в случае потери кормильца, пособия по безрабо­тице, всякого рода компенсационные выплаты работаю­щим, помощь ветеранам. •

Наиболее значительная социальная программа, осу­ществляемая федеральным правительством, предусмот­рена Законом о социальном обеспечении 1935 г., изме­ненным и дополненным в 1956 и 1965 гг. Согласно этому закону федеральные учреждения, занимающиеся вопро­сами социального обеспечения, назначают и выплачи­вают пенсии по старости, инвалидности и в случае потери кормильца, а также осуществляют больничное и меди­цинское страхование. Закон предусматривает также ока­зание помощи штатам в назначении и выплате пособий по безработице, нуждающимся семьям с детьми, слепым, в предоставлении медицинских и иных услуг матерям и детям и в некотором другом.

Исполнение Закона 1935 г. возложено на Админист­рацию социального обеспечения ^[124]. Уже в 50-х годах чис­ло заявлений с просьбами о назначении пенсий, направ­ленных Администрации, перевалило за 1 млн.^[125]

Большое число заявлений обусловило так называе­мый конвейерный способ работы Администрации соци­ального обеспечения. Заявления рассматриваются много­численными арбитрами и ревизорами (все они юристы) в местных отделениях Администрации. Арбитр, проверяя представленные заявителем документы, устанавливает, удовлетворяет ли ходатай требованиям закона и при положительном ответе назначает ему пенсию. Посколь­ку документов представляется обычно много, то значи­тельная часть рабочего времени арбитра уходит на ме­ханическую работу: сверку имен, дат, чисел и прочих реквизитов на всех листах дела, т. е. большей частью на нахождение несоответствий. Решение арбитра проверя­ется затем ревизором. При разногласиях между ними во­прос решается вышестоящим должностным лицом. Спе­циальные вопросы, такие, как правовые, а также относи­тельно суммы пенсий, источников ее покрытия, решают­ся группами специалистов в арбитражной секции.

Лицо, несогласное с решением арбитра или ревизора, имеет право потребовать пересмотра его дела в том же местном отделении.^[126]. Около ¹∕₄ лиц, которым отказа­но в назначении пособия, обычно используют это право ^[127].

В случае несогласия заявителя с результатами пере­смотра устраивается слушание. До 1939 г. вопрос о том, проводить слушание или нет, решался самой Админист­рацией социального обеспечения. Но затем Закон о со­циальном обеспечении 1935 г. был изменен таким обра­зом, что теперь слушание проводится обязательно, если этого требует лицо, которому было отказано в назначе­нии пенсии.

На слушании председательствует административный судья, назначаемый Бюро слушаний и апелляций Адми­нистрации социального обеспечения из числа 330 имею- щйхся у нее судей^[128]. Порядком ведения слушание напо­минает судебное заседание. Административные судьи на слушаниях в Администрации социального обеспечения играют значительно более активную роль, чем судьи в других административных учреждениях. Поэтому слуша­ния, проводимые ею, в отличие от обычных состязатель­ных слушаний, называют следственными.

Решение административного судьи может быть обжа­ловано в апелляционный совет, полунезависимый орган в системе Администрации социального обеспечения. Апелляционный совет состоит из председателя, его за­местителя и восьми членов, назначаемых Администраци­ей социального обеспечения из числа лиц, имеющих юри­дическую подготовку и административную практику. Апелляционный совет — это последняя инстанция. Его решения могут быть обжалованы только в суд. Следует заметить, что в большинстве случаев совет отказывается принимать дела к своему производству.

Рассмотренная выше система административного ар­битража и внутриведомственного обжалования типична для учреждений, занимающихся назначением социаль­ных пособий. Аналогичные структуры и процедурные правила имеются в Администрации по делам ветеранов, в Управлении по делам бывших железнодорожников, в Бюро по делам индейцев департамента внутренних дел и некоторых других.

Административные санкции. По своим пра­вовым последствиям все административные приказы можно разделить на две категории. К первой относятся приказы, вступающие в силу лишь после того, как суд вводит их в действие по иску учреждения. Таковыми до 1960 г. были приказы Комиссии междуштатной торговли, а в настоящее время являются приказы Национального управления трудовых отношений.

Ко второй категории относятся те административные приказы, которые вступают в силу непосредственно, без санкции суда. Однако и здесь административное учреж- денне не имеет права самостоятельно принудить какое- либо частное лицо к исполнению приказа, если это лицо отказывается его выполнить. В англо-американской си­стеме права таким полномочием наделены исключитель­но суды.

Не составляют в этом отношении исключения и ад­министративные запретительные приказы. Они отличают­ся от судебных запретительных приказов тем, что за не­исполнение последних нарушители могут быть наказаны судом за неуважение к суду. Подобных прав у админи­стративного учреждения нет. Чтобы наказать гражда­нина или организацию, не исполняющих административ­ный приказ, учреждение должно прибегнуть к помощи суда.

Подобное положение в области административных санкций закреплено в США IV поправкой к федеральной Конституции (иммунитет от необоснованных обысков и арестов), другими разделами Конституции и ины-ми фе­деральными законами, а также конституциями и прочи­ми штатными законами. Как ранее, в эпоху составления Конституции США, так и в настоящее время это положе­ние широко рекламируется американскими юристами и политиками как панацея от господства бюрократии.

Однако указанный фундаментальный принцип часто нарушается. В 1896 г. Верховный суд США по делу Wong Wing V. United States постановил, что админист­рация не может без санкции суда содержать лицо под стражей. Суд признал неконституционным закон, на основании которого китаец, истец по этому делу, неза­конно проживавший в США, был задержан и без суда отправлен в тюрьму с тяжкими работами сроком до од­ного года. Вместе с тем по тому же делу Верховный суд постановил также, уже в разрез с IV поправкой к феде­ральной Конституции, что на администрацию могут быть возложены полномочия по осуществлению временного содержания лица под стражей с тем, чтобы она смогла исполнить свои обязанности. В такого рода случаях аре­стованный должен быть доставлен «без промедления» в суд, где ему предъявляется обвинение или он отпуска­ется на свободу.

Но на практике задержка с препровождением аресто­ванного в суд, особенно по делам о депортации, бывает неоправданно длительной, как это случилось по делу Абеля, который был арестован в 1960 г. агентами Служ­бы иммиграции и натурализации и продержан в заклю­чении более пяти недель без судебного ордера^на арест и без предъявления ему обвинения ^[129]. В равной степени американские суды не препятствуют административным учреждениям, в особенности полицейским, отступать от точного смысла федеральной Конституции и в вопросе применения другой серьезной меры принуждения —■ обыска ^[130].

Суды допускают отступления от фундаментального принципа — администрация не имеет права на принуж­дение без санкции суда — не только при осуществлении таких мер принуждения, как арест и обыск, но и в дру­гих случаях, как, например, при наложении штрафов за нарушение иммиграционных законов. В 1932 г. по делу Lloyd Sabauda Societas v. Elting Верховный суд США поддержал закон, предоставляющий главе департамента труда право налагать денежные штрафы на судовла­дельцев в размере до 1 тыс. долл, за каждого достав­ленного в США иностранца, страдающего опасной зараз­ной болезнью. Придумано оправдание и этому отступле­нию от указанного выше принципа. В подобном и других случаях, когда учреждение налагает штраф, он рассмат­ривается в качестве гражданско-правовой, а не уголов­ной санкции, и тем самым вопрос о принуждении без су­дебного разрешения якобы снимается.

2.