Вопросы судебной оценки законности административного признания выборов недействительными.
В пункте 1 статьи 77 Федерального закона об основных гарантиях предусмотрено: если при проведении голосования или установлении итогов голосования были допущены нарушения законов о выборах, регламентирующих проведение соответствующих выборов, вышестоящая избирательная комиссия до установления ею итогов голосования, определения результатов выборов может отменить решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов и принять решение о повторном подсчете голосов, а если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей - о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными.
Как следует из приведенной нормы, административный (внесудебный) порядок признания итогов голосования, результатов выборов недействительными возможен при соблюдении следующих установленных законом условий, которые должны неукоснительно соблюдаться в правоприменительной практике.
Во-первых, решение о признании выборов недействительными может быть принято только вышестоящей избирательной комиссией по результатам проверки соответствующих избирательных документов.
Подробно об основаниях признания выборов недействительными см.: Постников АЕ., АлехичеваЛГ. Недействительность выборов: законодательство и судебная практика. М.,
2001. С. 19;ИгнатенкоВВ. Юридическая ответственность и избирательный процесс. М.,
2002. С. 26; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. С. 529-530; ШтурневАЕ. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения в Российской Федерации. Иркутск, 2004. С. 145-162; Колюшин ЕИ. Судебная защита избирательных прав граждан. М., 2005. С. 129-141;
Во-вторых, такое решение может быть принято вышестоящей избирательной комиссией до установления ею итогов голосования, определения результатов выборов.
После установления итогов голосования и определения результатов выборов данные выборы могут быть признаны недействительными только решением суда.В-третьих, основаниями признания выборов недействительными выступают не любые нарушения законодательства о выборах, а только такие, которые были допущены на заключительных стадиях избирательного процесса - при проведении голосования или установлении итогов голосования. Иные нарушения законодательства о выборах, совершенные до голосования (например, при выдвижении кандидата, при проведении предвыборной агитации), не могут быть положены в основу отмены решения нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на основании пункта 1 статьи 77 Федерального закона об основных гарантиях.
В-четвертых, основанием признания вышестоящей комиссией итогов голосования, результатов выборов могут быть нарушения законодательства о выборах, совершенные при проведении голосования или установлении итогов голосования, которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. В данном случае комиссия устанавливает не только сами факты нарушений, но и то, что эти неправомерные действия (бездействие) не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. К примеру, на выборах депутата представительного органа местного самоуправления по одному из избирательных округов за кандидата А проголосовало 320 избирателей, а за кандидата Б - 335 избирателей. При этом вышестоящей избирательной комиссией при рассмотрении поступивших жалоб было достоверно установлено, что на одном из избирательных участков восьмерым избирателям в нарушение закона была предоставлена возможность проголосовать не только за себя, но и за своих родственников. Кроме того, было установлено, что двенадцать граждан были незаконно включены в списки избирателей и приняли участие в голосовании. Допущенные нарушения при проведении голосования не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, поэтому вышестоящая избирательная комиссия вправе отменить решение окружной избирательной комиссии о результатах выборов и признать эти выборы недействительными.
Полномочия вышестоящей избирательной комиссии по отмене решения нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов являются контрольными. В тех случаях, когда вышестоящей избирательной комиссией до установления ею итогов голосования и определения результатов выборов выявлены арифметические ошибки, несоответствия в протоколах об итогах голосования и (или) сводных таблицах, поступивших из нижестоящей комиссии, и в связи с этим возникли обоснованные сомнения в правильности составления данных избирательных документов, необходимо назначение повторного подсчета голосов избирателей. Повторный подсчет голосов избирателей как предусмотренная законом контрольная процедура возможен при установлении формальных ошибок и нарушений законодательства о выборах, которые сами по себе не являются достаточными основаниями для вывода об объективной невозможности достоверного определения результатов волеизъявления избирателей.
Избирательные споры о законности признания выборов недействительными решением вышестоящей избирательной комиссии являются немногочисленными. Вместе с тем, как показывает анализ судебной практики, такие споры возникают, как правило, в результате ошибочного толкования со стороны избирательных комиссий соответствующих положений законодательства о выборах.
В 2002 году Красноярским краевым судом было рассмотрено дело по жалобе Х. на решение Избирательной комиссии Красноярского края от 29 сентября 2002 года № 571 “Об определении результатов выборов Губернатора Красноярского края”. По итогам рассмотрения этого дела суд нашел жалобу заявителя обоснованной и подлежащей удовлетворению. Из содержания оспариваемого решения избирательной комиссии следовало, что в основу его принятия были положены многочисленные факты нарушения избирательного законодательства, допущенные в ходе проведения второго тура избирательной кампании по выборам губернатора Красноярского края.
Так, в решении комиссии было указано, что на свободу волеизъявления 85 938 избирателей города Норильска повлияли организация туристическим агентством “Интеррос-транстур” розыгрыша туристических путевок, снижение цен на 50 процентов на проезд в муниципальном и коммерческом транспорте.
В этом решении также констатировался факт поступления в комиссию многочисленных жалоб о подкупе избирателей в ряде городов и районов края, а также приводились факты незаконного распространения на территории края листовок от имени ГУВД и краевого избиркома. По мнению Избирательной комиссии края, в связи с воздействием информации, указанной в этих листовках, невозможно определить волеизъявление 200 000 избирателей. На основании факта незаконного распространения листовки от имени одного из кандидатов краевая избирательная комиссия посчитала, что под воздействием ложной информации оказались 222 650 избирателей.Как правильно было отмечено в решении Красноярского краевого суда по данному делу, избирательная комиссия вправе принять решение о признании результатов выборов недействительными лишь в том случае, если нарушения имели место лишь в день голосования или при установлении итогов голосования. При этом, по мнению суда, для признания результатов выборов недействительными необходимо установить: во-первых, что в ходе голосования имели место нарушения избирательного законодательства; во-вторых, что выявленные нарушения ставят под сомнение зафиксированные результаты голосования; в-третьих, что характер допущенных нарушений таков, что на момент рассмотрения жалоб уже невозможно с достоверностью определить действительное волеизъявление избирателей. Из содержания обжалуемого решения Избирательной комиссии края следовало, что в основу его принятия были положены факты нарушения избирательного законодательства, которые имели место не в день голосования, а в период избирательной кампании. Судом было обращено внимание и на то, что из содержания протокола заседания Избирательной комиссии края и содержания обжалуемого решения не было видно, каким образом указанные в решении нарушения могли повлиять на свободное волеизъявление 200 000 и 222 650 избирателей. Судом также было установлено, что факты нарушений при проведении агитации и голосовании, которые приведены в решении комиссии, и которые, по ее мнению, имели место, подтверждаются лишь поступившими в комиссию обращениями граждан и наблюдателей, по которым комиссией соответствующих проверок не проводилось.
Между тем само обращение в избирательную комиссию граждан, не удовлетворенных исходом выборов, по их предварительным данным, само по себе не может с достоверностью свидетельствовать о том, что те или иные нарушения имели место в действительности. Тем не менее эти обращения, не подтвержденные никакими объективными материалами, без проведения каких-либо проверок,Избирательной комиссией края были безоговорочно положены в основу принятого ею решения о недействительности результатов выборов, в которых приняло участие, согласно официальным данным, более миллиона избирателей.
В основу решения о признании выборов недействительными не могут быть положены выводы, основанные на предположениях и непроверенных данных. Избирательная комиссия должна исходить из презумпции действительности выборов, если не будут с достоверностью установлены нарушения, которые могут служить основанием для признания результатов выборов недействительными. В противном случае, произвольным принятием решения о недействительности выборов, основанного на предположениях и на не проверенных и не подтвержденных должным образом данных, под угрозу нарушения будут поставлены конституционные права граждан, принявших участие в голосовании на выборах.
По этому делу Красноярским краевым судом жалоба была удовлетворена. Решение Избирательной комиссии Красноярского края от 29 сентября 2002 года № 571 “Об определении результатов выборов Губернатора Красноярского края” было отменено, а на избирательную комиссию судом была возложена обязанность определить результаты выборов губернатора Красноярского края*.
Как отмечалось выше, решение вышестоящей избирательной комиссии об отмене решения нижестоящей избирательной комиссии
См.: Решение Красноярского краевого суда от 1 октября 2002 года // СПС “Консультант-Плюс” (судебная практика). После вынесения судом этого решения Избирательная комиссия Красноярского края без достаточных для этого оснований вновь приняла решение о признании результатов выборов недействительными.
Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 4 октября 2002 года повторное незаконное решение Избирательной комиссии Красноярского края было отменено, а выборы губернатора края были признаны состоявшимися и действительными. По заявлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации решением Красноярского краевого суда от 27 января 2003 года. Избирательная комиссия Красноярского края была расформирована. Верховный Суд Российской Федерации подтвердил законность и обоснованность расформирования краевой избирательной комиссии (см. определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2003 года по делу № 53Г03-8 // Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации. 2003. В 2 т. Т.1. М., 2004. С. 464-466).об итогах голосования, о результатах выборов и признании итогов голосования, результатов выборов недействительными должно быть надлежащим образом обосновано и мотивировано. В противном случае такое решение вышестоящей избирательной комиссии может быть признано судом незаконным.
Решением Санкт-Петербургского городского суда от 24 января 2003 года было признано незаконным решение окружной избирательной комиссии № 2 по выборам депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 9 декабря 2002 года “О признании недействительными результатов выборов по избирательному участку № 138” по причине его недостаточной обоснованности. Судом было установлено, что по итогам голосования на указанном избирательном участке участковой комиссией был составлен и сдан в окружную избирательную комиссию протокол, в котором было указано количество избирательных бюллетеней, полученных участковой комиссий - 2520, превышающее на 20 бюллетеней количество избирательных бюллетеней, фактически полученных этой комиссией от окружной комиссии. В связи с этим несоответствием окружная избирательная комиссия провела повторный подсчет голосов избирателей на участке № 138 и признала итоги голосования по участку недействительными. Однако окружная избирательная комиссия не обосновала и не мотивировала это решение. Так, данной комиссией не были изучены и отражены в своем решении следующие вопросы и возможные ответы на них: по какой причине возникло превышение числа бюллетеней; чем подтверждается это превышение; в результате каких нарушений при проведении голосования возникло сомнение о достоверности волеизъявления избирателей*.
В другом случае Верховным Судом Республики Северная Осетия - Алания было отменено постановление Центральной избирательной комиссии Республики от 6 июня 2003 года, которым были признаны недействительными результаты выборов депутата Парламента Республики по избирательному округу № 46. Суд пришел к выводу, что республиканская ЦИК не установила предусмотренных законом осно-
Решение Санкт-Петербургского городского суда по данному делу было признано законным и оставлено без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от14 апреля 2003 года № 78-Г03-13. (См.: Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации. 2003. В2т. Т.2. М., 2004. С. 189-191.)
ваний для признания выборов недействительными. В частности, суд не признал нарушением отсутствие в некоторых списках избирателей указание только года рождения избирателя в возрасте 18 лет, поскольку эти избиратели являлись военнослужащими, а в соответствии с Федеральным законом “О воинской обязанности и военной службе” в Российскую армию призываются граждане, достигшие 18 лет .
Анализ судебной практики показывает, что при признании выборов недействительными избирательные комиссии не во всех случаях подробно обосновывают и мотивируют свои решения, а в отдельных случаях в противоречии с законом расширительно толкуют правовые и фактические основания административного признания недействительными итогов голосования и результатов выборов.