В ходе рассмотрения споров между частными лицами (физическими и юридическими) и учреждением, а иногда и только между частными лицами относительно их взаимных прав и обязанностей администрация осуществляет судебные, или, как их еще называют, квазисудебные, полномочия.
Подобно тому как это было с нормотворческими полномочиями, наделение федеральных административных учреждений, находящихся в системе органов исполнительной власти, судебными полномочиями было произведено в нарушение Конституции.
Раздел I ст. III Конституции США начинается так: «Судебная власть Соединенных Штатов возлагается на один Верховный суд и на такие низшие суды, которые конгресс может время от времени учреждать». И далее — в разделе 2 ст. III говорится: «Судебная власть распространяется на все дела, разрешаемые по общему праву или праву справедливости, возникающие на основе настоящей Конституции, законов Соединенных Штатов и договоров... на споры, в которых Соединенные Штаты являются стороной...». Данные конституционные формулировки, казалось бы, исключают возможность передачи разрешения споров, где одной из сторон выступает административное учреждение либо, тем более, обе стороны — частные лица, иным органам, нежели суды. И тем не менее администрация подобные споры рассматривает, осуществляя тем самым судебную власть. Аналогично положение и в штатах.Делегация легислатурами судебных полномочий административным учреждениям не встретила сколько- нибудь значительного противодействия со стороны судов, осуществляющих конституционный надзор. М. Д. Фор- кош, например, оправдывая сложившуюся практику, не видит в указанном процессе факта передачи администрации судебной власти, а также нарушения разделения властей, поскольку решения администрации не окончательны и могут быть пересмотрены судом по жалобе заинтересованного лица[113]. Но доводы американского ученого могут быть опровергнуты хотя бы тем, что, во-первых, в некоторых случаях, о чем будет сказано позднее, решения административного учреждения окончательны и, во-вторых, учреждение ставится фактически в положение «низшего суда», созданного конгрессом в соответствии с Конституцией, а ревизующий суд — в положение вышестоящего суда.
Передача администрации судебных полномочий была вызвана потребностями времени, в частности увеличением объема и расширением круга деятельности государства. C усилением вмешательства государственных учреждений в социально-экономическую жизнь буржуазного общества возросло в огромной степени и число претензий к ним. Суды без коренной перестройки своей работы и резкого увеличения персонала не могли бы справиться с лавиной новых дел; в настоящее время они с большим трудом и поспешностью решают миллионы тех дел, которые еще не переданы административным учреждениям, как, например, дела об автодорожных происшествиях[114].
Передачу судебных полномочий административным учреждениям обусловили также другие обстоятельства, среди них — специальные познания сотрудников этих учреждений, что чрезвычайно важно в наше время технического прогресса и углубляющейся специализации; наличие у административных учреждений надзорных и следственных функций, в частности права по собственной инициативе начинать преследование правонарушителя — права, которого суды не имеют; обычно сложная, громоздкая и длительная процедура прохождения дел в судах; высокая стоимость судебных издержек; привержен- Насть судов к «освященным временем» прецедентам; концентрация внимания судов на защите прав отдельных частных лиц, чем более всего могли воспользоваться монополистические объединения, нередко в ущерб интересам буржуазного государства в целом; некоторая враждебность консервативных кругов судейского сословия и адвокатуры к социальным реформам; их заинтересованность в сохранении сложной, долговременной процедуры по всем спорам, так как она обеспечивала юристам работу, большие гонорары и высокий престиж.
Административные учреждения разрешают значительно больше споров, чем суды. Так, еще в 60-х годах, по данным члена Федеральной торговой комиссии Л. Лёвин- джера, 48 членов руководства восьми наиболее крупных федеральных независимых агентств рассмотрели значительно больше дел, чем все 440 федеральных судей, провели в сотни раз больше заседаний, чем федеральные суды, и проделали огромную вспомогательную работу[115].
Только одно административное учреждение — Администрация социального обеспечения — рассматривает ежегодно в 20 раз больше дел, чем все федеральные окружные суды, если исключить судебные дела о банкротствах. Причем принять решения по ее делам бывает часто так же сложно, как и по судебным спорам[116]. Как пишет член Верховного суда США Джексон, ежегодно стоимостное выражение административных решений, по-видимому, во много раз превышает стоимостное выражение решений, выносимых федеральными судами[117].Передача на рассмотрение административных учреждений споров о правах и обязанностях частных лиц и самих учреждений имеет серьезные политические последствия. Рассмотрение дел в административных учреждениях носит зачастую более закрытый, келейный характер, уменьшается гласность, и, таким образом, власть имущим предоставляется больше возможностей, чем в судах, для оказания давления на тех, кто выносит решения,— на служащих учреждения, больше возможностей для прямого или косвенного их подкупа.
1.