Нормотворческая процедура

Нормотворческая процедура призвана ‘обеспечить издание нормативных актов, отражающих интересы капиталистических монополий США и одновременно в известной мере ограничить авторитарные наклонности, присущие любой буржуазной административной власти, дать возможность представителям господствующего класса принять участие в процессе выработки админи­стративных решений.

Американские юристы придают большое значение установленной законом процедуре, считают ее важней­шей стороной системы «господства права». «История свободы, — сказал в 1943 г. член федерального Верховно­го суда Ф. Франкфуртер, — во многом была историей соблюдения процедурных гарантий» (McNabb v. United States). В 1945 г. он же заявил: «История американской свободы — это не в малой степени история процедуры (Malinski V. New York). «Нормотворческая процедура,— считает К. К. Дэйвис, — является одним из величайших изобретений современной системы управления»^β4. Оба, и судья и ученый, подчеркивая важность процедуры в буржуазном государстве, делают вид, что они не понима­ют ее ограниченной классовой сущности и служебного назначения. Процедура, при всей ее важности, имеет вспомогательный, прикладной характер и не способна изменить материальное содержание и классовую направ­ленность юридических норм.

Законодательная и административная практика США выработала несколько официальных и неофициальных способов, которые применяются в отношениях админи­страции с гражданами и частными организациями при подготовке нормативных актов. Важнейшие среди них: 1) петиции; 2) оповещение о подготовке нормативного акта; 3) предоставление гражданам свободного доступа к некоторым досье учреждений; 4) консультации, конфе­ренции и совещательные комитеты; 5) публичные слу­шания; 6) регистрация и опубликование нормативных актов; 7) отсрочка вступления нормативного акта в дей­ствие.

⁶⁴ Davis К.

Петиции. Согласно I поправке к Конституции США американские граждане имеют право «обращаться к правительству с петициями о прекращении злоупотреб­лений», что, естественно, включает в себя и право на об­ращение с петициями к административным учреждениям. Такое же право предоставлено гражданам федеральным ЗАП. Ст. 4 (d) этого закона предоставляет заинтересо­ванным лицам возможность обратиться к учреждению с петицией об издании, изменении или отмене норматив­ного акта. Закон, правда, не указывает, какие действия обязано предпринять учреждение в ответ на петицию.

Статьей 6 Примерного штатного ЗАП установлен 30-дневный срок для ответа на петицию об издании, из­менении или отмене нормативного акта. В течение этого срока администрация штата должна либо отклонить пе­тицию, указав причины отклонения, либо начать преду­смотренную в законе нормотворческую процедуру. Каждое административное учреждение штата должно издать правила относительно формы петиций, порядка их рассмотрения и вынесения по ним решений.

Оповещение о подготовке администра­тивного нормативного акта. В решении вопро­са о предварительном оповещении о намечаемом издании административного акта США не были пионерами. В Ве­ликобритании, например, предварительное оповещение было введено еще в 1893 г. Законом о публикации адми­нистративных актов. Впрочем, в 1946 г., в год принятия американского федерального ЗАП, который сделал пред­варительное оповещение о подготовке административных актов обязательным требованием для всех федеральных учреждений, указанное положение британского закона было отменено Законом о статутных документах, так как, по мнению английских юристов, значение такого опове­щения якобы «переоценивалось» ^[103].

Статья 4 (а) федерального ЗАП требует, чтобы каж­дое учреждение сообщало в «Федеральном реестре» о предполагаемом издании нормативного акта, кроме тех случаев, когда лица, на которых акт будет распростра­няться, лично или каким-либо иным образом были опо­вещены об этом в соответствии с законом.

Значение предварительного оповещения, предусмот­ренного федеральным ЗАП, снижается в немалой степени из-за того, что в законе не указан срок, в течение кото­рого это оповещение должно быть осуществлено. Прак­тически это означает, что администрация формально не нарушит закона, если одобрит проект акта на следующий день после предварительного оповещения в «Федераль­ном реестре», но участие заинтересованных лиц в таком случае будет сведено к минимуму. Так, 19 сентября 1947 г. в «Федеральном реестре» было опубликовано сообщение о том, что секретарь по внутренним делам подготавливает акт, запрещающий охоту на гусей побли­зости от Иллинойского заповедника; слушание было назначено на 30 сентября. Но уже 25 сентября секретарь подписал акт, а 1 октября президент подписал прокла­мацию, включившую акт секретаря, которая 3 октября была опубликована в «Федеральном реестре». Таким образом, административный акт был принят даже до про­ведения по делу слушания, хотя секретарь по внутренним делам согласно федеральному ЗАП предоставил заинте­ресованным лицам пятидневный срок для участия в нор­мотворческой процедуре.

В отличие от федерального Примерный штатный ЗАП устанавливает 20-дневный срок для предварительного оповещения о предполагаемой подготовке, изменении или отмене акта. При этом по требованию 25 граждан, другого учреждения или ассоциации, насчитывающей не менее 25 членов, административное учреждение штата, готовящее проект, должно провести слушание. Помимо того, по требованию заинтересованного лица администра­ция штата обязана до одобрения акта или в течение 30 дней после него опубликовать краткое заявление с из­ложением аргументов за и против издания акта, указав аргументы, опровергающие доводы противников акта. Примерный штатный ЗАП устанавливает двухлетний давностный срок для обжалования любого предписания, изданного с нарушением правил о предварительном оповещении.

Положения федерального ЗАП, предусматривающи предварительное оповещение о подготовке нормативною предписания, существенно ослабляется прежде всего огс воркой о том, что они не применяются, во-первых, к слу чаям, касающимся военных и внешнеполитических функ ций, и, во-вторых, если речь идет о руководстве учреж­дением, его персонале, государственном имуществе, зай­мах, субсидиях, пособиях и контрактах. Указанные изъятия исключают участие общественности в подготов­ке большого числа нормативных актов в чрезвычайно важных сферах государственной деятельности. Если интересы государства в военных и внешнеполитических вопросах и оправдывают подобные исключения, то недопущению к участию в нормотворческом процессе за­интересованных лиц по второй группе, когда дело каса­ется своего рода «гражданских» и «домашних» объектов, трудно найти удовлетворительное объяснение. При этом административные учреждения нередко ссылаются на большой объем работы. Так, представитель департамен­та труда заявил в 1967 г., что в соответствии с Законом Дэйвиса— Бэкона его учреждение выносит ежегодно 26 тыс. решений по государственным контрактам и это потребовало бы 500—600 еженедельных публикаций о намечаемом нормотворчестве в «Федеральном реестре»⁰⁶.

Мало того, федеральный ЗАП содержит и другие возможности для уклонения от предварительного опо­вещения. В ст. 4 (а) закона указывает, что за исклю­чением тех случаев, когда оповещение и слушание пре­дусмотрены каким-либо иным законом, положения о предварительном оповещении не применяются: 1) в от­ношении интерпретирующих актов, общих политических заявлений, актов об организации учреждения, порядке и практике его функционирования и 2) если учреждение «по серьезным основаниям», которые излагаются им в кратком заявлении, сопровождающем нормативный акт, приходит к выводу, что оповещение и открытый нормо­творческий процесс «непрактичны, ненужны или проти­воречат государственным интересам».

■* Нераспространение на первую группу администра­тивных актов требования о предварительном оповещении значительно снижает ценность федерального Закона об административной процедуре, тем более что интерпрети­рующие акты, общие политические заявления, а также организационные и процедурные правила часто содержат нормы права, непосредственно затрагивающие интересы граждан.

Понимая важность для престижа буржуазного госу­дарства процедурных и интерпретирующих актов, некото­рые учреждения информируют общественность об их подготовке. Так, Федеральная электроэнергетическая комиссия сообщает о разработке правил процедуры, Фе­деральная торговая комиссия, Комиссия междуштатной торговли, Федеральная комиссия связи и Комиссия цен­ных бумаг и платежных средств оповещают о намечае­мом издании интерпретирующих актов.

Еще большие возможности для уклонения от предва­рительной публикации предоставляет администрации вторая оговорка. В качестве примера учреждения, кото­рое имеет «серьезные основания» для непубликации предварительного извещения, приводят обычно федераль­ную Комиссию ценных бумаг и платежных средств.

В целом же предварительная публикация о подготов­ке административного акта является одним из наиболее интересных положений федерального ЗАП. По словам главного составителя проекта закона, он получил боль­ше всего похвальных отзывов именно об этой его части ^[105].

Примерный штатный ЗАП, имеющий значительно меньше всякого рода недемократических оговорок, чем федеральный ЗАП, предусматривает всего лишь один единственный случай изъятия из правила об оповещении о намечаемой разработке нормативного акта. Согласно закону, если администрация штата находит, что «народ­ному здравию, безопасности или благосостоянию» угро­жает опасность, то, сделав соответствующее письменное заявление с изложением обстоятельств дела, опа может отказаться от предварительного оповещения или слуша­ния, либо провести их в более краткий срок, чем установ­ленный 20-дне®ный, в целях издания чрезвычайного нормативного акта. Такой акт действует не более 120 дней и может быть продлен всего лишь один раз на срок, указанный в штатном ЗАП.

Консультации, конференции и со веща­тельные комитеты. Американское административ­ное учреждение работает обычно в контакте с лицами и организациями, деятельность которых оно регулирует. При подготовке проекта нового нормативного акта или проекта изменения действующего административное уч­реждение, как правило, запрашивает мнение заинтере­сованных лиц и организаций или посылает им непосред­ственно копии проекта. Как свидетельствовал в 1969 г. американский юрист М. М. Кэроу, все законопроекты о пересмотре федерального ЗАП, внесенные в конгресс, подчеркивая важность практики консультаций, преду­сматривали введение в текст закона положения о прове­дении неофициальных консультаций перед оповещением о намечаемом издании административного акта^[106].

Кроме того, административные учреждения часто проводят конференции, на которые приглашаются пред­ставители заинтересованных организаций. Созыв конфе­ренций широко используется Федеральной торговой ко­миссией. На конференциях по торговой практике Комис­сия, обязанная, в частности, предотвращать «нечестные методы конкуренции», формулирует совместно с пред­ставителями заинтересованных предпринимательских организаций отличительные признаки таких методов.

Опыт конференций подсказал и другую форму уча­стия публики в нормотворческом процессе — совеща­тельные комитеты. Такие комитеты, в зависимости от времени их существования, способа организации и круга полномочий, могут быть подразделены на: 1) комитеты ad hoc, т. е. созданные в целях оказания помощи учреж­дению при решении какого-либо отдельного вопроса; 2) временные, т. е. организованные учреждением на опре­деленное время для решения определенной категории вопросов и 3) постоянные, состав, компетенция, а не­редко и порядок деятельности которых подробно регла­ментируются статутами.

Совещательные комитеты часто используются депар­таментом внутренних дел при подготовке им предписа­ний по охоте и рыболовству, по использованию пастбищ и т. д. Совещательные комитеты играют также чрезвы­чайно важную роль в области регулирования трудовых отношений. В соответствии с Законом о честных трудо­вых стандартах 1938 г. приказы об изменении установ­ленных статутами минимальных ставок заработной пла­ты в различных отраслях экономики должны выноситься Национальным управлением трудовых отношений со­вместно с отраслевыми совещательными комитетами, со­стоящими из представителей предпринимателей, а также представителей рабочих и служащих. За рабочих и слу­жащих в этих комитетах выступают обычно представи­тели профобъединения АФТ—КПП и других подобных реформистских профсоюзов.

Одной из главных целей, преследуемых практикой консультаций, конференций и совещательных комитетов, является подготовка такого проекта административного акта, который смог бы быстро пройти в учреждении ста­дию слушания. Последняя может значительно растя­нуться, если предварительно проект был недостаточно согласован с заинтересованными лицами и организа­циями.

Консультации, конференции и совещательные комите­ты малоэффективны в тех сферах административного регулирования, где лица и организации, деятельность ко­торых регулируется, многочисленны и плохо организо­ваны. Большие трудности возникают, например, при раз­работке нормативных актов, направленных на защиту интересов покупателей. Покупатели, разношерстные и хуже организованные, чем предприниматели, в деле пред­ставительства своих интересов находятся по существу на милости администрации.

Публичные слушания. Публичные слушания, устраиваемые административными учреждениями, ха­рактерны для американского нормотворческого процесса. Многие другие буржуазные страны, в том числе и Вели­кобритания, не знают ничего подобного.

Как уже говорилось, федеральный ЗАП не обязывает администрацию проводить открытое слушание по проек­ту каждого отдельного акта. И если к тому же никакой другой федеральный закон не предусматривает проведе­ния слушания при подготовке соответствующего акта, то учреждение само вправе решать вопрос о проведении или непроведении публичного слушания. Такое положение со слушаниями в административном нормотворческом про­цессе оправдывается обычно тем, что оно не противоре­чит федеральной Конституции, в частности V поправке к ней, где среди прочего говорится: «...никто не должен лишаться жизни, свободы или имущества без надлежа­щей правовой процедуры...», так как разработка и одо­брение нормативного акта не представляют собой непо­средственной угрозы жизни, свободе или имуществу кон­кретного гражданина. Однако М. М. Кэроу полагает, что поскольку административный нормативный акт имеет силу закона, то, следовательно, он может быть промуль­гирован только после соответствующего оповещения и слушания^[107]; при этом М. М. Кэроу, несомненно, исходит из практики проведения слушаний комитетами и подко­митетами при прохождении законопроектов в конгрессе.

Административные учреждения США широко исполь­зуют слушания в качестве одного из этапов нормотвор­ческого процесса. В соответствии с законом Комиссия междуштатной торговли проводит, например, слушания при подготовке правил безопасности на железнодорож­ном транспорте. Публичные слушания проводятся также и другими федеральными учреждениями в связи с регу­лированием конкурентной практики, установлением цен и ставок заработной платы, разработкой правил строи­тельства судов и других транспортных средств, регули­рованием состава пищевых продуктов, определением то­варных стандартов и т. д. Слушания устраиваются часто и тогда, когда по закону учреждение не обязано их про­водить, как, например, при подготовке правил безопасно­сти на воздушном и водном транспорте.

По порядку их ведения публичные слушания можно подразделить на неформальные и формальные. Первые из них проходят не в столь строгих процедурных рамках, какие установлены для судебных заседаний. Такие слу­шания в значительной степени аналогичны слушаниям, проводимым комитетами легислатуры. Порядок пред­ставления документов и тому подобные формальности, за исключением тех, которые касаются обеспечения по­рядка в зале заседания, для них обычно заранее не уста­новлены.

На слушаниях второго типа, формальных, или «состя­зательных» (adversary), присутствуют, как правило, две тяжущиеся стороны: производители дешевых товаров и производители дорогих товаров при установлении мак­симальных цен и минимальных ставок заработной платы; рабочие, служащие и предприниматели в отношении за­работной платы и условий труда; покупатели и продавцы при регулировании торговли и т. д. Слушания с участи­ем тяжущихся сторон принимают характер судебных за­седаний со всеми их требованиями в отношении допро­сов, заявлений, ведения протокола и т. д.

Состязательное нормотворческое слушание устраива­ется, как решил в 1972 г. Верховный суд США по делу United States v. Allegheny — Ludlum Steel Corp., только тогда, когда в соответствующем законе указано, что нор­мативный акт принимается «на основании протокола по­сле проведения в учреждении слушания». Простая фор­мула закона «после проведения слушания» предоставля­ет частному лицу лишь право требовать проведения неформального публичного слушания, на котором он располагает менее значительными возможностями для оказания влияния на административный нормотворче­ский процесс, чем на состязательных слушаниях.

В американской административной практике давно наметилась тенденция отдавать предпочтение второму виду слушаний (квазисудебному) перед первым (квази- законодательным). Так, еще в 1938 г. федеральный За­кон о пищевых продуктах, медикаментах и косметиче­ских товарах подробно регламентировал порядок прове­дения слушаний. В нем, в частности, говорится, что на слушании может выступить любое заинтересованное лицо; акт должен основываться только на существенных доказательствах, представленных на слушании и зане­сенных в протокол; приказ, промульгирующий решение, должен содержать подробное изложение установленных фактов и т. д. Кроме того, в этом статуте устанавливает­ся порядок пересмотра административных актов, анало­гичный тому, который обычно применяется в отношении пересмотра приказов, вынесенных учреждением, заседа­ющим в качестве административного суда. В частности, такие акты могут быть обжалованы в апелляционный суд, который признает факты окончательно установлен­ными, если они базируются на существенных доказа­тельствах.

Поскольку слушания второго типа проводятся в соот­ветствии с правилами, применяемыми в квазисудебном административном процессе, то подробнее об их прове­дении будет рассказано в следующей главе.

Публичные слушания важны тем, что они предостав­ляют возможность лицам, не принявшим участие на бо­лее ранних стадиях нормотворческого процесса, т. е. во время проведения консультаций, конференций, работы совещательных советов, представления документов, уст­ных и письменных заявлений, теперь, перед вынесением учреждением окончательного решения, принять участие в подготовке административного акта.

Pегистрация и опубликование админи­стративных нормативных актов; предо­ставление гражданам свободного доступа к некоторым досье учреждений. В США еще в 1872 г. четыре члена федерального Верховного суда по делу Lapeyre v. United States усомнились в законной силе неопубликованной президентской прокламации и выска­зали мнение о необходимости опубликования админист­ративных актов. Однако в значительной степени из-за не­желания признать тот факт, что исполнительная власть законодательствует^[108], дело с публикацией администра­тивных актов никак не продвигалось. Но в период «ново­го курса» президента Ф. Д. Рузвельта, когда объем нор­мотворческой деятельности администрации резко возрос, требования ввести систему официальной регистрации и публикации значительно усилились. Вследствие этого в 1935 г. конгресс одобрил Закон о Федеральном реестре, образцом для которого послужил британский Закон о публикации административных актов 1893 г., требовав­ший обязательного опубликования проектов и оконча­тельных текстов актов в «Лондон газэт». А через два года Закон о Федеральном реестре был дополнен поло­жением об издании сборника административных актов, названного впоследствии «Сводом федеральных адми­нистративных нормативных актов». Таким образом, в США систематическая публикация административных актов началась с 14 марта 1936 г., когда вышло первое издание «Федерального реестра». Соединенные Штаты не были пионерами в этом деле. К 1939 г., когда в США впервые был опубликован «Свод федеральных админи­стративных нормативных актов», регистрация и публи­кация административных актов существовали уже в Англии, Франции, Германии, Австрии, Ирландии, Новой Зеландии, Южно-Африканском Союзе и большинстве латиноамериканских стран^[109].

В настоящее время публикация федеральных адми­нистративных нормативных актов подробно регламенти­руется рядом статей кодифицированного 22 октября 1968 г.^[110] 44-го раздела «Свода законов» — «Правитель­ственные печать и публикация», федеральным ЗАП и другими законами.

За 30 лет существования федерального ЗАП подверг­лись изменениям только его положения об опубликова­нии и доступе граждан к административным досье, при­чем трижды: в 1967 г. Законом о свободе информации и дважды в 1974 г.— Законом от 21 ноября и Законом о прайвеси. Эти изменения были вызваны к жизни неодно­кратными скандальными разоблачениями незаконной деятельности административных служащих: соучастия в преступлениях, слежки за инакомыслящими, сбора све­дений о частной жизни граждан и т. д. Последними, наи­более известными из них, приведшими к принятию кон­грессом законов 1974 г., были попытки президентской администрации скрыть участие ее высокопоставленных должностных лиц в Уотергейтском деле.

Согласно ст. 3 федерального ЗАП каждое админи­стративное учреждение обязано публиковать в «Феде­ральном реестре» 1) описание организации своих цен­тральных и местных органов и того, где, от кого и каким образом могут быть получены информация и решения, а также кому могут быть переданы документы и направ­лены запросы; 2) заявления относительно общего поряд­ка и способа функционирования учреждения, в том числе обо всех официальных и неофициальных процедурах; 3) процедурные правила, описания бланков и мест, где эти бланки могут быть получены, и инструкции об объе­ме и содержании всех письменных документов, отчетов и проверок; далее, что особенно важно, 4) нормативные акты, общеполитические заявления (добавлены Законом о свободе информации 1967 г.) или толкования; и 5) ин­дексы (указатели) окончательных мнений по делам, ре­шаемым учреждением, политических заявлений и ин- струкций для персонала учреждения, кроме случаев, когда оно найдет это «ненужным и непрактичным» (пре­дусмотрено Законом от 21 ноября 1974 г.). Учреждение обязано не только помещать публикации в «Федераль­ном реестре», но и особо сообщать обо всех вышепере­численных актах в иных изданиях.

Все административные нормативные акты направля­ются директору «Федерального реестра», регистрируют­ся в его управлении и публикуются в «Федеральном реестре». Последний выходит ежедневно, кроме воскре­сенья, понедельника и дней, следующих за празднич­ными.

Издаются также периодические дополнения к «Феде­ральному реестру», содержащие неопубликованные ра­нее по какой-либо причине акты.

Управление «Федерального реестра» издает также сводное систематическое собрание действующих админи­стративных актов — «Свод федеральных административ­ных нормативных актов», где акты группируются снача­ла по разделам в зависимости от объекта регулирования, а затем внутри каждого раздела — по учреждениям. По­мимо этого управление выпускает ежегодно подробный «Справочник по организации правительства Соединен­ных Штатов».

Опубликование административного нормативного акта в «Федеральном реестре» имеет серьезные право­вые последствия. Согласно федеральному ЗАП оно озна­чает «своевременное и действительное оповещение» всех лиц, на которых оно распространяется, о содержании акта. В последующем указанные лица не могут ссылать­ся на незнание о существовании акта. Например, по делу Federal Crop Insurance Corp. v. Merrill, рассмотренному Верховным судом США в 1947 г., суд не стал на сторону судьи Джексона, который, выступая в защиту ответчика- фермера, заявил, что у того не останется времени для выращивания хлеба, если он будет вынужден регулярно просматривать чрезвычайно объемистый «Федеральный реестр».

Следствием непубликации в «Федеральном реестре» административного акта, который должен быть там опубликован, является его недействительность. Поэтому в 1954 г. по делу Hotch v. United States федеральный апелляционный суд отменил приговор на том основании, что обвиняемый нарушил акт, который не был опубли­кован в «Федеральном реестре».

В большинстве штатов также существует та или иная система регистрации административных актов. В 60-х годах законы 42 штатов предусматривали направление их в учреждения, занимающиеся регистрацией. Обычно они посылаются секретарю штата, как это предусмотрено Примерным штатным ЗАП. Секретарь штата заносит все акты в постоянный реестр и публикует их. Примерный штатный ЗАП подробно регламентирует деятельность секретаря в области регистрации и публикации админи­стративных актов. Наряду с этим в 60-х годах в 16 шта­тах имелись собрания административных нормативных актов, а законы других 8 штатов обязывали отдельные учреждения этих штатов публиковать их акты^[111].

Примерный штатный ЗАП, в отличие от федерально­го ЗАП, не указывает прямо, какие акты подлежат пу­бликации. Последнее может быть установлено в резуль­тате анализа ст. 1 и 2 Примерного штатного ЗАП. Ст. 1 (7) закона определяет «нормативный акт» как «обще­обязательное заявление учреждения, которое применяет, толкует или устанавливает закон или линию поведения, либо описывает организацию, процедуру или практику деятельности учреждения», к нормативным актам не относятся: 1) заявления, касающиеся исключительно во­просов внутреннего управления учреждением и не затра­гивающие прав частных лиц или процедур, которыми они могут воспользоваться; 2) разъяснительные поста­новления и 3) внутриучрежденческие меморандумы. Да­лее, в ст. 2 (а) (1) закона термин «описание организа­ции» учреждения определяется как заявление об общем курсе и методах функционирования учреждения и о спо­собах, с помощью которых граждане могут получить информацию, представить материалы или сделать запро­сы. В ст. 2 (а) (2) закона «предписания о практике» деятельности учреждения разъясняются как заявления о характере и отличительных особенностях всех официаль­ных и неофициальных процедур, включая и описание всех форм и инструкций, используемых учреждением.

Статья 3 федерального ЗАП помимо требования о пу­бликации содержит также требования о предоставлении гражданам свободного доступа к некоторым досье учре­ждения. В редакции, действовавшей до 5 июля 1967 г., когда вступил в силу Закон о свободе информации, фе­деральный ЗАП разрешал учреждениям не выдавать гражданам для ознакомления документы «при наличии серьезного основания» или в целях обеспечения секрет­ности «в интересах государства», существенно, таким образом, снижая значение декларированного свободного доступа. Закон о свободе информации представлял со­бой, как утверждает комментатор гарвардского юриди­ческого журнала, «неожиданное изменение политики конгресса. Свободный доступ стал правилом, а не исклю­чением» ^[112].

В настоящее время любой гражданин (до принятия Закона о свободе информации — лишь «должным обра­зом и прямо заинтересованный») вправе требовать от учреждения предоставления ему для ознакомления: 1) окончательных мнений, в том числе совпадающих с мнением большинства, и особых, а также приказов, из­данных в ходе рассмотрения дела; 2) политических заяв­лений и толкований, одобренных учреждением и не опуб­ликованных в «Федеральном реестре», и 3) руководств и инструкций для административного персонала, которые касаются гражданина. Указанные материалы предостав­ляются в оригинале лишь в тех случаях, когда они не могут быть предоставлены в виде копии за плату по прейскуранту, публикуемому учреждением. Начиная с 5 июля 1967 г. каждый гражданин приобрел право на получение от учреждения «текущего указателя (индек­са») всех актов, которые согласно федеральному ЗАП должны быть опубликованы или предоставлены в распо­ряжение граждан.

На все вышеперечисленные материалы учреждение может ссылаться в суде, выступая против частного лица, только в тех случаях, если 1) они были внесены в теку­щий указатель и опубликованы или открыты для свобод­ного к ним доступа либо 2) соответствующему лицу было «своевременно и фактически» сообщено об их содер­жании.

Закон от 21 ноября 1974 г. установил для ответа учре­ждения на запрос частного лица о выдаче ему докумен­тов срок, равный 10 рабочим дням. Отказ в выдаче до­кумента может быть обжалован частным лицом выше­стоящему должностному лицу, которое обязано рассмот­реть жалобу в течение 20 рабочих дней.

Закон о свободе информации предоставил граждани­ну возможность обратиться в федеральный окружной суд с жалобой на незаконные действия администрации, если та не предоставляет «быстро» материалы, которые она обязана предоставить. Дело о неправомерных дей­ствиях учреждения рассматривается в суде по месту жи­тельства или работы ходатая либо по месту нахождения запрашиваемых документов. Как в суде первой инстан­ции, так и в суде второй инстанции оно имеет приоритет перед всеми другими делами, за исключением тех, кото­рые признаются судом особо важными, и рассматривает­ся «незамедлительно и быстро».

Дело решается судом по существу, и бремя доказыва­ния своей невиновности лежит на учреждении, тогда как обычно в американском судопроизводстве доказывание вины ответчика лежит на истце. При неисполнении при­каза суда о выдаче ходатаю требуемых им документов виновное должностное лицо может быть наказано судом за неуважение к суду. В решении суд может указать, что административный служащий, отказываясь выдать граж­данину документы, действовал произвольно, и известить об этом Комиссию гражданской службы, которая в свою очередь может потребовать от учреждения принятия в отношении этого служащего дисциплинарных мер. Суд также вправе вынести решение о возмещении частному лицу его расходов на адвоката и судебных издержек за счет учреждения.

Статья 2 Примерного штатного ЗАП предусматрива­ет, что учреждение штата обязано предоставить любому гражданину все административные нормативные акты, письменные политические заявления и толкования, окон­чательные варианты приказов, решения и мнения. Ника­кие вышеперечисленные акты и документы не должны быть использоіваньї против какого-либо лица или стороны, если они не были открыты для ознакомления C ними, исключая те случаи, когда лицо или сторона фактически знали об их содержании.

Вместе с тем, в ст. 3 федерального ЗАП содержат­ся многочисленные исключения, которые значительно снижают ценность положений об опубликовании админи­стративных актов и доступе граждан к учрежденческим документам, что предохраняет бюрократию от чрезмер­ных посягательств на ее права. В статье указывается, что требования закона об опубликовании и свободном досту­пе не применяются в отношении актов и материалов, которые являются: 1) секретными в интересах нацио­нальной обороны или внешней политики, что определя­ется исполнительным приказом президента (до принятия Закона о свободе информации федеральный ЗАП содер­жал даже более широкую оговорку — «в интересах госу­дарства»); 2) исключительно внутриучрежденческими штатными распоряжениями и практикой; 3) специально изъятыми из-под действия требования об опубликовании и информировании другим законом; 4) профессиональ­ной тайной, коммерческой или финансовой информацией, конфиденциальной или не подлежащей оглашению; 5) внутри- и межучрежденческими меморандумами или письмами, которые в силу закона могут быть предостав­лены одному учреждению, спорящему с другим; 6) лич­ными, медицинскими и другими подобными документа­ми, оглашение которых составит явно неоправданное вмешательство в прайвеси; 7) следственными материала­ми, собранными для привлечения лица к ответственности (если согласно Закону от 21 ноября 1974 г. их выдача помешает деятельности правоприменяющих органов, вос­препятствует осуществлению частным лицом его права на справедливое судебное разбирательство или слуша­ние, представит собой неоправданное вмешательство в прайвеси, раскроет источник информации или техниче­ские приемы, примененные в ходе следствия, либо поста­вит под угрозу безопасность служащих правоприменяю­щих органов), кроме тех материалов, которые согласно какому-либо специальному закону могут быть выданы частному лицу; 8) документами, содержащими информа­цию о состоянии финансовых институтов, управляемых или контролируемых учреждением; 9) геологической и геофизической информацией, включая карты о скважи­нах. Указанные исключения не распространяются на конгресс.

Как явствует из приведенного перечня исключений, наибольшие возможности для уклонения от публикации и информирования предоставляются учреждениям пер­вым и третьим пунктами, т. е. в силу исполнительного при­каза президента или специального закона. Другими ла­зейками они могут также воспользоваться и на основании иных пунктов, в частности четвертого и пятого, чтобы избежать нежелательной для себя публикации и инфор­мирования. Указывая многочисленные исключения, ст. 3 федерального ЗАП формулирует, таким образом, так на­зываемую привилегию исполнительной власти примени­тельно к административным учреждениям.

Примерный штатный закон об административной процедуре не содержит подобных исключений.

Возникает практический вопрос, кто выносит решение о пределах привилегии исполнительной власти, т. е. ка­кие органы — сама администрация или суды — устанав­ливают в конечном счете, относятся ли конкретные до­кументы к числу таких, на которые распространяется действие вышеперечисленных исключений.

В 1953 г. Верховный суд США разбирал дело United States v. Reynolds. По этому делу вдовы летчиков, по­гибших при испытании в полете секретного электронного оборудования, предъявили иск федеральному правитель­ству о возмещении ущерба на основании Закона о пре­тензиях из причинения вреда. Они потребовали оглаше­ния официального доклада, излагавшего ход расследо­вания причин катастрофы. Секретарь департамента военно-воздушных сил отклонил это требование, ссыла­ясь на привилегию исполнительной власти. Верховный суд указал, что, хотя отнесение документов к числу тех, которые содержат государственные секреты, является функцией суда (как заявил судья Винсон, настаивая на проверке доказательств, «суд не нанесет ущерба безо­пасности, которую привилегия, как предполагается, охра­няет»), суд не обязательно должен и будет проверять секретные документы, а может положиться на доводы административного служащего. Верховный суд отказал истицам в их требовании, согласившись с опасениями секретаря, «что принуждение административного учреж­дения к представлению доказательств приведет к огла­шению военных документов, которые в интересах нацио­нальной безопасности нельзя оглашать».

Закон от 21 ноября 1974 г. санкционировал сложив­шуюся судебную практику, указав, что суды выносят окончательное решение о том, правильно ли апминистра- ция отнесла тот или иной документ к числу секретных либо других, подпадающих под действие девяти выше­перечисленных исключений. При этом бремя доказыва­ния правомерности произведенной администрацией клас­сификации лежит на ней самой. Законодательное за­крепление судебного контроля над административной классификацией документов было наиболее неприемле­мым положением Закона от 21 ноября 1974 г. для пре­зидента Дж. Форда, видевшего в нем «нарушение кон­ституционных принципов» и препятствие для эффектив­ного осуществления администрацией полномочий, возло­женных на нее. Поэтому президент пытался помешать прохождению законопроекта в конгрессе⁷⁶.

Отсрочка вступления административно­го нормативного акта в действие. Одним из важных является также положение ст. 4 (с) федераль­ного ЗАП о том, что одобренный учреждением админи­стративный акт, содержащий норму права, вступает в действие только через 30 дней после его опубликования. Таким образом, закон предоставляет лицам и организа­циям, на которых распространяется действие предписа­ния, значительный промежуток времени для ознакомле­ния с ним. Но и здесь есть очередная оговорка. Указан­ная 30-дневная отсрочка вступления нормативного акта в силу не применяется в отношении: 1) актов, которые предоставляют или признают освобождение из-под дей­ствия какой-либо нормы права или устраняют какие- нибудь ограничения; 2) интерпретирующих актов и за­явлений о линии поведения учреждения; 3) иных актов, если учреждение найдет это необходимым, о чем оно публикует вместе с актом соответствующее заявление.

Примерный штатный ЗАП в ст. 4 (Ь) предусматрива­ет, что административный нормативный акт вступает в действие через 20 дней после получения его секретарем штата. Закон штата или сам акт могут указать и более позднюю дату вступления его в силу. Примерный штат­ный ЗАП так же, как и федеральный ЗАП, содержит : говорку о возможном несоблюдении 20-дневной отсроч­ки. Учреждение штата может ввести в действие так на­зываемый чрезвычайный акт, о котором уже говорилось,

'ⁱ Congressional Quarterly Weekly Report», 23.XI 1974, р. 3151. в день вручения его секретарю штата или до истечения 20 дней после такого вручения. Подобное действие может быть предпринято только в том случае, если учреждение установит, что существует «наличная опасность народно­му здравию, безопасности или благосостоянию». Вместе с чрезвычайным актом секретарю штата направляется документ с изложением фактов, свидетельствующих о подобной опасности, и краткое заявление, указывающее на причины издания акта. Учреждение обязано при этом предпринять необходимые шаги с тем, чтобы чрезвычай­ный акт был сообщен лицам и организациям, на которых он распространяется.

* * *

Публичные слушания, доступ граждан к администра­тивным досье и другие процедурные гарантии широко разрекламированы буржуазными юристами как демо­кратические институты. На деле в условиях буржуазной демократии — демократии прежде всего для крупной буржуазии, они охраняют от произвола бюрократии инте­ресы лишь правящего класса, а остальные слои населе­ния остаются фактически беззащитными.