Правовая природа и сущность административного нормотворчества

Для того чтобы составить представление о происхож­дении и сущности административного нормотворчества, необходимо рассмотреть его конституционные и статут­ные основы.

Конституция и административное нор­мотворчество.

Согласно разделу 1 ст. I Конституции США все зако­нодательные полномочия вверены конгрессу. Далее, в первых 17-ти абзацах раздела 8 ст. I указываются объ­екты, на которые распространяются эти полномочия: на­логи, пошлины и другие денежные сборы, займы, торгов­ля, натурализация, банкротства, чеканка и установление ценности монеты и ее обращение, государственные цен­ные бумаги, единицы мер и весов, почта, наука, ремесла, авторское и изобретательское право, организация и де­ятельность подчиненных Верховному суду судебных ор­ганов, нарушения международного права, объявление и ведение войны, армия и флот, милиция, столичный ок­руг. Заканчивается раздел 8 ст. I абзацем, гласящим, что конгресс имеет право «издавать все законы (laws), ко­торые необходимы и надлежащи для осуществления как вышеуказанных прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет Правительство Соеди­ненных Штатов, его департаменты или его должностных лиц». Данное положение основного закона означает, в частности, что федеральный законодательный орган име­ет исключительное право на издание законов по любым аспектам организации и деятельности исполнительной власти федерации.

Статья II Конституции США возлагает исполнитель­ную власть на президента, подробно указывая полномо­чия, ему принадлежащие. Но ни в этой статье, ни в дру­гих не содержится сколько-нибудь четкой формулировки, на основании которой можно было бы заключить, что президент или какое-либо иное должностное лицо имеет право издавать нормативные акты.

Аналогичный вывод делают также и американские ученые. В 1925 г. Дж. Харт в работе, посвященной нормо­творческим полномочиям президента, указывал, что пре­зидент обладает нормотворческими полномочиями не в силу Конституции, а на основании других законов *. В 1941 г. Р. Л. Ферингтон, исследовавший проблему ог­раничения передачи конгрессом его законодательных полномочий, писал, что «целью легислатуры является предписание правил, регулирующих будущие действия»^{[56] [57]. Ни он, ни другие американские ученые в дальнейшем не находили в федеральной Конституции никаких положе­ний, в соответствии с которыми органы исполнительной власти, а тем более независимые агентства, о возможно­сти появления которых не думали создатели Конститу­ции в конце XVIII в., могли бы издавать какие-либо нор­мативные акты.}

Но может быть правительственное нормотворчество подразумевалось создателями Конституции как нечто само собой разумеющееся, о чем не нужно было даже и упоминать в основном законе? Р. Л. Ферингтон указы­вает, что вопрос о нормотворческих полномочиях испол­нительной власти на Филадельфийском конвенте не об­суждался, и он не нашел никаких высказываний об этом со стороны делегатов конвента и других современников составления Конституции ^[58]. О подобных вещах в те годы не могло быть и речи, так как создание федерального го­сударственного механизма происходило тогда, в частно­сти, под лозунгом недопущения тирании исполнительной власти, для чего в сфере права ей была отведена роль простого исполнителя юридических норм, которые долж­на была принимать законодательная власть. Предостав­ление правительству нормотворческих полномочий про­тиворечило бы духу доктрины разделения властей.

Легислатура и административное нормотворчество. Административные учреждения с самого начала их функционирования издавали нормативные акты. Не имея права на издание нормативных актов на основа­нии Конституции, сначала президент и исполнительные департаменты, а в дальнейшем и независимые агентства получили такое право от конгресса.

Нормотворчество административных учреждений в США приобрело особенно широкий размах в современ­ный, империалистический, период развития капитализ­ма. C окончанием эпохи свободной конкуренции и пере­ходом власти в руки монополистической буржуазии конгресс с его громоздким механизмом прохождения законодательства ^[59] стал все меньше удовлетворять пра­вящие круги, заинтересованные в сильной власти, спо­собной быстро и эффективно проводить их волю в жизнь.

Когда в конце XIX в. конгресс уже не мог справить­ся с лавиной дел, которая обрушилась на него, он был вынужден во все большем объеме передавать полномо­чия на издание нормативных актов президенту и другим административным органам. Одним из первых среди делегирующих статутов в этот период был Закон о меж­душтатной торговле 1887 г., который, по свидетельству профессора Т. Лоуви, наделил административное учреж­дение— Комиссию междуштатной торговли — по вопро­сам его ведения всей полнотой исполнительной, законо­дательной (т. е. нормотворческой) и судебной власти^[60]. В настоящее время президент, федеральные департамен­ты и агентства ежегодно издают огромное число актов, содержащих нормы права. Общее число административ­ных нормативных актов и их объем непрерывно увели­чиваются^[61].

Конгресс делегирует административным учреждени­ям право на издание нормативных актов почти по всем вопросам, по которым в соответствии с Конституцией он имеет право законодательствовать. Производный от легислатуры характер административного нормотвор­чества констатируют американские ученые. «Нормотвор­ческие полномочия,— писал профессор Л. В. Ланка­стер, — уступлены президенту конгрессом. По своему положению президент не обладает такими полномочия­ми. И, конечно, президент может быть лишен права из­давать приказы органом, ранее предоставившим ему это право»^[62]. По его подсчетам, в 40-х годах более 100 фе­деральных учреждений издавали свои акты на основа­нии приблизительно 1 тыс. делегаций, содержавшихся в актах конгресса и 75 исполнительных приказах прези­дента^[63], причем приказы, в свою очередь, также базиро­вались на актах конгресса.

О производном характере административного нормо­творчества свидетельствует и контроль над ним со сто­роны легислатуры. Конгрессмены, всегда опасающиеся усиления исполнительной власти за счет законодатель­ной, обычно бдительно следят за тем, чтобы исполни­тельная власть не выходила за пределы предоставлен­ных ей полномочий. Поэтому, если президент или какое- либо иное должностное лицо издает нормативный акт без достаточного основания, конгрессмены, несогласные с правительственным мероприятием, могут выдвинуть обвинение в превышении исполнительной властью пре­доставленных ей полномочий и попытаться аннулиро­вать акт. Так, автор капитального труда «Американское правительство и политика» Ч. Бирд сообщал, что кон­гресс отменил установленный президентом потолок для должностных окладов в размере 25 тыс. долл., сочтя такую меру посягательством на свои бюджетные права^[67].

И несмотря на это, должностные лица, в частности президент, иногда принимают акты такого содержания, лля которого бывает трудно найти даже так называе­мые подразумеваемые основания в делегирующих ста­тутах. В подобных случаях эти акты остаются в силе, если конгресс молчаливо примиряется с их существова­нием либо противники мероприятия администрации в конгрессе не набирают необходимого числа голосов для его анулирования.

Имеет ли право конгресс делегировать администра­тивным учреждениям свои нормотворческие полномо­чия? Федеральная Конституция опять-таки нигде прямо такой возможности не предусматривает. Это же утверж­дает, например, и М. Д. Форкош в связи с изучением им частного вопроса о делегации конгрессом администра­ции своего права на чеканку монеты¹⁸.

На чем же основывается подобная делегация власти, вверенной Конституцией конгрессу? Обычно ссылаются на цитированный выше последний абзац раздела 8 ст. I Конституции США, согласно которому конгресс в рамках компетенции федерации имеет право на изда­ние любых законов. Так это делается, например, в объе­мистом комментарии к Конституции США, составлен­ном под руководством Э. С. Корвина ¹⁸. Р. Л. Феринг- тон, считая указанный абзац достаточным основанием для делегации исполнительной власти законодательных полномочий, полагает, что он был включен авторами Конституции специально для того, чтобы дать конгрес­су возможность реагировать на непредвиденные ситуа­ции ¹⁹.

Толкуя таким образом последний абзац раздела 8 ст. I основного закона, американские ученые делают вывод о том, что конгресс имеет право издавать законы, делегирующие административным учреждениям полно­мочия на издание нормативных актов не только по вопросам внутренней организации этих учреждений и порядку их работы, но и по вопросам, отнесенным к ведению федеральной легислатуры: торговле, тарифам, налогам и т. д. Но едва ли можно делегацию законо- ^lβ Forcosch М. D. Op. cit, р. 119. ^π Farrington R. L. Op. cit., р. 37.

^iβ Constitution of the United States of America, Analysis and Inter­pretation. Washington, 1953, p. 307.

^;s Farrington R. L. Op. cit., p. 37—38. дательных полномочий, которая в корне изменяет так называемое разделение властей, установленное Консти­туцией, подгонять под названное конституционное по­ложение. Представляется, что такая делегация может стать правомерной только после проведения конститу­ционной реформы.

В отличие от США во многих других буржуазных странах процесс усиления исполнительной власти отра­жен в их конституциях. В ФРГ, Франции, Италии и не­которых других странах правительства издают норма­тивные акты на основании конституций.

В Великобритании не делается различия между консти­туционными и обычными законами. И те, и другие при­нимаются простым большинством голосов присутствую­щих парламентариев в палате общин и палате лордов. Британский парламент не связан никакими ограничени­ями в делегации административным учреждениям своих нормотворческих полномочий. Наоборот, сама по себе практика такой делегации стала конституционной нор­мой. Таким образом, во взятых в качестве примера европейских странах административные учреждения имеют формальные конституционные основания для своего нормотворчества, чего не скажешь об их анало­гах по другую сторону океана.

Предусмотренное Конституцией США разграничение полномочий между отдельными «ветвями» государствен­ной власти в настоящее время не отражает действи­тельного положения. Оно, в частности, не отражает того, характерного для империалистического периода существенного сдвига, который произошел в области правотворчества, сдвига, приведшего к расширению полномочий исполнительной власти, к ее усилению.

Издавая нормативные акты, американское админи­стративное учреждение фактически осуществляет ту власть, которую должна осуществлять легислатура, т. е. оно законодательствует. «Когда административное учреждение формулирует нормативный акт, — пишет Т. Лоуви,— фактически оно формулирует закон»^[69]. Б. Шварц приводит широко известное мнение Верхов­ного суда США по делу Youngstown and Tube Со v. Sawyer (1952), которое гласит: «Положение нашей Конституции, возлагающее на президента полномочия наблюдать за точным исполнением законов, отвергает идею, что он может быть законодателем» ^[70]. И далее Б. Шварц сообщает о происходящем на практике: «Несмотря на это категоричное утверждение суда, едва ли можно отрицать, что административное учреждение является сегодня законодательным учреждением»^[71]. К такому же выводу приходят и многие другие амери- кайскйе учёные: У. Гэлхорн и К. Байс, М. Д. Форкош, Р. Паркер, Р. Л. Ферингтон, Ф. Траубридж фом Баур ^[72] И т. д.

Даже некоторые судьи Верховного суда федерации исходят из того факта, что административные учрежде­ния выполняют законодательные функции (например, судьи Холмс в 1928 г. по делу Springer v. Government of the Phillippine Islands, Робертс, в 1932 г. по делу Arizo­na Grocery Со. v. Atohison, Т. and S.F.R.Co, Дуглас в 1956 г. в книге «Мы, судьи»^[73])- Сам же Верховный суд США в 1908 г. по делу Prentis v. Atlantic Coast Line Co фактически также констатировал законодательный ха­рактер деятельности административных учреждений, заявив, что «установление тарифной ставки представля­ет собой издание предписания на будущее и, следова­тельно, является по своей природе действием законода­тельным, а не судебным».

Признание законодательного характера нормотвор­ческой деятельности административных учреждений официально подтверждено в федеральном Законе об административной процедуре от 11 июня 1946 г. Еще на стадии прохождения законопроекта в сопроводительном документе палаты представителей № 1980, разъясняв­шем статьи законопроекта, в § 4 «Нормотворчество» указывалось, что целью их является «предоставление административным учреждениям законодательных функ­ций» ^[74]. А ст. 2 (с) самого закона гласит: «Норматив­ный акт означает заявление учреждения, предназначен­ное применить, истолковать или установить закон (law, т. е. как и в последнем абзаце раздела 8 ст. 1 Консти­туции; курс. наш. — Г. Н.).,.». Подобная же формули­ровка «установить закон» содержится и в ст. 1 (7) При­мерного штатного ЗАП.

Не отрицая наличия у администрации законодатель­ных полномочий, некоторые американские ученые, на­пример Э. С. Корвин и М. Д. Форкош^[75], считают, что неконституционный характер может иметь лишь деле­гация ей всех полномочий в целом, и ссылаются при этом на Дж. Мэдисона, который в «Федералисте» № XVII писал: «Фундаментальные принципы свободной Конституции нарушаются там, где все полномочия одной власти осуществляются теми же лицами, которые обладают всеми полномочиями другой власти»^[76]. Одна­ко мэдисоновское толкование Конституции носит скорее политический, нежели юридический характер, так как оно было призвано оправдать отступления от точного смысла Конституции в целях усиления позиции феде­рального правительства, а не прочитать то, что в дейст­вительности было написано в основном законе «отцами- основателями». Несмотря на это, толкование Мэдисона стало господствующим.

Вместе с тем в США имеются ученые и юристы- практики, которые считают административное нормо­творчество вообще противоречащим Конституции^[77]. «Доблестным защитником» законодательных полномо­чий конгресса, противником их делегации называют известного судью Г. Фрэндли^{[78] [79], утверждающего, что передача законодательных полномочий не соответствует духу Конституции81. Ученые, стоящие на подобной по­зиции, есть также за пределами США, например про­фессор Копенгагенского университета А. Росс[80].}

Сторонники этой точки зрения исходят из того, что делегация административным учреждениям законода­тельных полномочий противоречит духу доктрины раз­деления властей, а также духу другой доктрины, кото­рой до сих пор придерживается американская система «представительной демократии» — доктрины delegatus potestas non potest delegare (делегат не может делеги­ровать) ^[81]. Применительно к полномочиям конгресса эта доктрина означает, что американский народ, который согласно преамбуле Конституции США («Мы, народ Соединенных Штатов... учреждаем и вводим настоящую Конституцию...») является ее создателем, не уполномо­чил конгресс делегировать свои полномочия.

В штатах конституционных оснований для админи­стративного нормотворчества не больше, если не мень­ше, чем на федеральном уровне. Дело в том, что кон­ституции штатов обычно имеют так называемую рас­пределительную оговорку, в соответствии с которой одной власти прямо запрещается осуществлять функции двух других. Так, в ст. 30 Декларации прав жителей Содружества Массачусетс, являющейся конституцией штата, говорится, в частности о том, что «исполнитель­ная власть никогда не будет иметь законодательные и судебные полномочия».

Итак, вопреки доктрине разделения властей и докт­рине delegatus potestas non potest delegare, а также не­смотря на точный смысл федеральной Конституции, конгресс делегировал административным учреждением обширные нормотворческие полномочия. Правящие круги США наполнили Конституцию содержанием, кото­рое не вытекало из ее буквального смысла. «Положен­ное в основу Конституции разделение властей, — писал Э. С. Корвин, — предназначено просто для удобства, и, когда соображения удобства диктуют (как это уже один или два раза случалось) разделение властей мо­жет быть отброшено»^[82].

Вместе с тем две указанные доктрины в необходимом случае, т. е. тогда, когда деятельность администрации не будет поддержана конгрессом, могут быть приведены в действие. Они, по словам P. С. Лорча, «подобны ружьям за дверью, которые суд может пустить в кой, когда ему заблагорассудится» ^[83].

И все же каким бы значительным ни было участие исполнительной власти в формировании права страны, в целом делегация законодательных полномочий в США не приняла таких больших размеров, как, например, в ФРГ, Франции, Великобритании, Италии и т. д.^[84] Такое положение объясняется тем, что конституционный принцип разделения властей устраивает правящий класс, ибо конгресс, в котором безраздельно господст­вуют представители буржуазии, когда речь идет об ее общеклассовых интересах, действует согласованно с президентом и Верховным судом и поэтому остается важным нормотворческим органом американского го­сударства.

Итак, в США административное нормотворчество базируется не на конституциях, а на делегации админи­стративным учреждениям законодательных полномочий со стороны легислатур, т. е. оно является делегирован­ным законодательством.

Американское делегированное законодательство включает в свой состав не только административные нормативные акты, изменяющие действующее законо­дательство, но и подзаконные акты, т. е. те нормативные акты, которые изданы административными учреждения­ми в развитии законов. В этом плане оно не подпадает под те определения, которые дают буржуазному деле­гированному законодательству Б. С. Крылов^[85] и А. А. Мишин^[86], исключающие подзаконные акты из общей массы делегированного законодательства.

Стандарты, принципы и детали; дискреционные пол­номочия, Быть или не быть административному нормо­творчеству,— решение этого вопроса во многом зависе- ло от судов. И суды в ряде решений по делам, в кото­рых оспаривалась конституционность делегации адми­нистративным учреждениям законодательных полномо­чий, санкционировали подобную практику. Первое такое решение Верховного суда федерации относится к 1813 г.^[87].

Верховный суд США считает делегацию администра­ции законодательных полномочий конституционной, ес­ли в делегирующем статуте указаны четкие границы (стандарты), в которых должна протекать нормотворче­ская деятельность администрации. При наличии подоб­ных стандартов передача законодательных полномочий не рассматривается в качестве полной, окончательной, как отказ легислатуры от законодательных полномочий.

Концепция стандартов стала одним из способов оп­равдания предоставления административным учреждени­ям широких дискреционных полномочий. В тех же целях американские судьи (в частности, судья Маршал в 1825 г.) выдвинули идею, согласно которой делегация оп­равдана, если она касается вопросов «менее важных», и недопустима, если административным учреждениям пере­даются на решение «важные» вопросы. Однако тот же Маршал признавал, что между этими двумя группами вопросов «нельзя провести четкое разграничение». И как отмечает P. С. Лорч, «если это было трудно сделать в 1825 г., то и сейчас не легче»^[88]. И действительно, адми­нистрации делегируются полномочия не только, напри­мер, по установлению цен на молоко, но и по реорганиза­ции всей структуры административного аппарата, вклю­чая упразднение и создание департаментов и агентств.

В дальнейшем идея о важных и менее важных вопро­сах трансформировалась в концепцию принципов и дета­лей. Согласно этой концепции конгресс, подобно британ­скому парламенту, обязан изложить в законе принципи­альные положения, четко обрисовать контуры политики, создать «скелет», или «рамку», а административное уч­реждение должно заполнить заданную ему схему деталя­ми, вдохнуть в нее жизнь.

Интересно проследить эволюцию делегирующего за­конодательства в вопросе установления пределов ус­мотрения для органа, получившего право на издание ак­тов. Так, Законом о междуштатной торговле 1887 г. кон­гресс, как уже говорилось в первой главе, передал Ко­миссии междуштатной торговли свои полномочия по ус­тановлению максимальных ставок оплаты железнодо­рожных перевозок, если Комиссия найдет, что существу­ющие ставки «неправильны или неразумны». Позднее, в 1962 г., судья Фрэндли назвал Закон 1887 г. «образцом делегации», так как он содержал четкие указания в от­ношении круга товаров, клиентуры, порядка его испол­нения и ставил тем самым деятельность Комиссии в оп­ределенные рамки. Положения закона были настолько детализированы, что для приспособления его к меняв­шимся условиям едва ли не каждая последующая сессия конгресса принимала к нему поправки^[89].

Подобная регламентация нормотворчества Комиссии междуштатной торговли, а также других административ­ных учреждений не могла не стеснять их деятельности, которая должна была быть оперативной, особенно в пе­риоды кризисов и «перегрева» экономики. Поэтому в по­следующих законах требования, предъявляемые конгрес­сом к актам административных органов, становились все туманнее, и бюрократии предоставлялись все большие дискреционные полномочия. Так, Закон о Федеральной торговой комиссии 1914 г. настолько неясно определил понятие «нечестные методы конкуренции», которым Ко­миссия должна была руководствоваться, что Верховный суд федерации, толкуя закон по-своему, в течение первых 20 лет существования Комиссии признал незаконными многие ее приказы. Однако принятый в 1938 г. Закон Ро­бинсона — Петмэна не изменил положения^[90].

Если Закон о междуштатной торговле установил чет­кие пределы деятельности Комиссии междуштатной тор­говли, то Закон о транспорте 1920 г. носил уже другой характер. Новый закон предоставил этой Комиссии пра­во устанавливать минимальные ставки оплаты железно­дорожных перевозок, с тем чтобы они были «справедли­выми и разумными», не указав более никаких критериев. Получив широкую дискреционную власть, Комиссия, как и другие административные учреждения, издавала акты в интересах тех, кто мог оказать наиболее сильное дав­ление на нее, т. е. в интересах крупных монополистиче­ских объединений. Как констатирует Т. Лоуви, эти учреж­дения выработали систему «торга по каждому решению» между чиновниками и предпринимателями^[91]. Подобные условия не могли не способствовать произволу и корруп­ции в государственном аппарате. Несмотря на это, после­дующие законы о транспорте 1940 и 1958 гг. не устрани­ли указанных неясностей.

В самой общей форме сформулированы также крите­рии, которыми в соответствии с Законом о средствах свя­зи 1934 г. должна руководствоваться Федеральная комис­сия связи^[92]. Такими критериями являются «публичный интерес или необходимость». Единственным ограничением деятельности Комиссии является запрет введения цензу­ры радиопередач или издания предписаний, ограничиваю­щих свободу слова на радиовещании.

На практике же «публичный интерес», на который обычно согласно закону должны ориентироваться адми­нистративные учреждения, в частности независимые ре­гулирующие агентства, представляет собой во многих слу­чаях «чистую фикцию, призванную замаскировать адми­нистративное регулирование в интересах регулируе­мых»^[93], т.е. прежде всего в интересах капиталистических корпораций. Как правило, вновь созданное учреждение ревностно берется за работу, принимает нередко крутые меры по отношению к некоторым корпорациям. Но впос­ледствии, достигнув «зрелости», оно утихомиривается, налаживает сотрудничество с предпринимателями и все больше склонно принимать за «публичный интерес» инте­ресы корпораций, деятельность которых оно призвано контролировать.

Можно привести множество других примеров чрезвы­чайно расплывчатых стандартов, которых должны при­держиваться в своей деятельности, в частности нормо­творческой, административные учреждения. Так, Комис­сия ценных бумаг и платежных средств обязана поддер­живать «честный и дисциплинированный рынок» и «ра­зумные» ставки комиссионного вознаграждения, прини­мать меры к упрощению структур корпораций и ликвиди­ровать холдинговые компании, если последние «недолжно или ненужно усложняют свою структуру либо устанавли­вают нечестную или несправедливую систему голосова­ния». Администратор федеральных банков жилищного кредита может предпринять определенные меры в отно­шении того банка, операции которого «незаконны» или финансовое положение которого «непрочно или небез­опасно». Управление контроля над ценами во время вто­рой мировой войны было уполномочено «стабилизировать цены и предотвращать спекулятивное, неоправданное или ненормальное их увеличение». Администратор управле­ния мог устанавливать «справедливые» цены, принимая во внимание, «насколько это отвечает требованиям прак­тики», существовавшие до этого цены.

Положение со стандартами в штатах не лучше. Здесь, по утверждению М. Д. Форкоша, делегирующие законы содержат часто еще более неопределенные стандарты. Так, например, «непрофессиональное и нечестное пове­дение» может стать основанием для наложения админи­стративным учреждением штрафа ^4β.

Мало стесняемые подобными формулировками зако­нов административные учреждения под давлением «власт­ных сил», по выражению судьи федерального апелляцион­ного суда С. Райта ⁴⁷, часто уклоняются от издания ка­ких-либо предписаний и предпочитают «казуистический

^4β Forcosch М. D. Op. cit., р. ИЗ.

⁴⁷ Wright S. Beyond Discretionary Justice.— «Yale Law Journal», 1972, January, v. 81^ι, N 3, p. 578. метод действий», т. е. рассмотрение конкретных дел и вы­несение затем приказов. Администрация не заинтересо­вана связывать себе руки на будущее своими собствен­ными предписаниями. «Усмотрение (discretion), — пишет К. К. Дэйвис, — предпочтительнее любых предписаний» ^4s. «Казуистический подход» устраивает «властные силы», которыми в первую очередь являются крупнейшие кор­порации, поскольку это позволяет им в каждом конкрет­ном случае добиться наилучшего решения.

Переход от конкретного к абстрактному в формули­ровках делегирующих законов, расширение дискрецион­ных полномочий административных учреждений свиде­тельствуют о подмене нормотворческой деятельности за­конодательного органа административным нормотворче­ством, о дальнейшем усилении бюрократии, об ослабле­нии демократических гарантий, ибо, как констатировал в 1951 г. член Верховного суда США Дуглас по делу New York v. United States, «абсолютная дискреционная власть подобно коррупции указывает на начало конца свободы».

Тенденцию к расширению дискреционной власти ад­министративных учреждений образно охарактеризовал К. К- Дэйвис. В 1957 г. в своем Курсе административного права он писал, что делегирующий закон представляет собой по существу обращение конгресса к учреждению с рекомендацией: «Вот проблема, займитесь ею!»^{[94] [95]. Через семь лет в дополнительных материалах к этому курсу К. К. Дэйвис находит другую, более подходящую фразу: «Мы, конгресс, не знаем, какие проблемы существуют, найдите их и займитесь ими!»[96].}

Вместе с тем и в XX в. конгресс нередко принимает делегирующие законы, содержащие подробные инструк­ции для администрации в отношении издаваемых ею ак­тов. Таким является, в частности, трудовое законодатель­ство. После того, как ст. 7 Закона о национальной инду­стриальной реконструкции от 16 июня 1933 г. легализова­ла систему коллективных договоров, Закон о националь­ных трудовых отношениях и некоторые другие законы со­держали уже четкие стандарты как в отношении разре- шейия отдельных споров, так и по вопросу издания нор­мативных актов. В результате такой подробной регламен­тации за 30 лет существования Управления националь­ных трудовых отношений положения законов, его касаю­щихся, изменялись значительно чаще, чем законоположе­ния, регулировавшие, например, деятельность Федераль­ной торговой комиссии за 55 лет или Комиссии между­штатной торговли за 47 лет⁵¹.

Детальная регламентация трудовых отношений была вызвана, несомненно, их чрезвычайною важностью, их опасной для буржуазии «взрывчатостью». Конгресс не хотел предоставить Управлению национальных трудовых отношений чрезмерные дискреционные полномочия, с тем чтобы оно не впало в ту или иную крайность и не созда­ло рискованных ситуаций, нарушив установившуюся сис­тему взаимоотношений между буржуазией и рабочим классом ⁵².

В последние годы в судах начала пробивать дорогу тенденция к отказу от доктрины стандартов в пользу но­ной доктрины — доктрины процедурных гарантий. По­добное развитие судейской мысли было вызвано призна­нием очевидной бесполезности расплывчатых стандартов, содержащихся в делегирующих статутах и носящих ха­рактер общеполитических и моральных деклараций. Как указал в 1972 г. суд штата Вашингтон по делу Barry and Barry v. Dept of Motor Vehicles, «пора отказаться от ут­верждения, что наличие таких туманных формулировок, как «публичный интерес» либо «справедливый или разум­ный», является единственным критерием для установле­ния того, будет ли делегация законной».

Делегация нормотворческих полномо­чий и суды. Практика делегации конгрессом обшир­ных нормотворческих полномочий административным уч­реждениям, как уже говорилось, не встретила сколько- нибудь значительного противодействия со стороны судов, призванных следить за конституционностью законов. За всю историю США Верховный суд федерации только два раза (оба в 1935 г.) объявил делегирующие законы не- ^sι Ibid., р. 153.

⁵² Подробнее см.: Сивачев Н. В. Правовое регулирование трудовых отношений в США. M., «Юридическая литература», 1972. конституционными. По делу Panama Refining Co v. Ryari он признал противоречащей Конституции ст. 9 (с) Зако­на о национальной индустриальной реконструкции от 16 июня 1933 г., предоставлявшую президенту право за­прещать транспортировку в междуштатной и междуна­родной торговле нефти и нефтепродуктов. Президент вскоре, еще до решения суда, воспользовался этим пра­вом, издав исполнительный приказ о запрете такой транс­портировки.

Через пять месяцев по делу Schechter Poultry Corpo­ration v. United States Верховный суд признал неконсти­туционной ст. 3 того же акта, согласно которой президент мог «одобрить кодекс или кодексы честной конкуренции для торговли или промышленности либо для одной из их отраслей, если президент найдет: 1) что ассоциации пред­принимателей не устанавливают никаких несправедли­вых ограничений по допуску в их число членов и действи­тельно представляют такую торговлю или промышлен­ность или их часть и 2) что такой кодекс или кодексы не предназначены к получению монополии или к ликвидации либо подавлению малых предприятий, не будут действо­вать в целях их дискриминации и будут содействовать осуществлению политики, предусмотренной настоящим разделом...». Президент до решения суда одобрил более 700 кодексов «честной конкуренции». Некоторые из них предусматривали известные гарантии для рабочих и слу­жащих в вопросах рабочего времени, оплаты труда и кол­лективных договоров, а также были направлены на за­щиту интересов покупателей, что было вынужденной ме­рой в условиях жесточайшей экономической депрессии II что особенно не устраивало предпринимателей^[97].

В обоих случаях большинство членов Верховного су­да признали делегированные президенту полномочия «чрезмерными и неограниченными». Вынося решения по этим двум делам, суд руководствовался, несомненно, ин­тересами той консервативной части предпринимателей, которая выступала против политики «нового курса» пре­зидента Ф. Д. Рузвельта, знаменовавшей существенное усиление государственного регулирования капиталисти­ческого хозяйства. Верховный суд вплоть до назначения в него новых членов контролировался тогда противника-

мп Ф. Д. Рузвельта и нередко препятствовал проведению «нового курса».

Последующее развитие событий показало, что отступ­ление Верховного суда США от его неизменной практики одобрения делегации административным учреждениям законодательной власти носило политический, а не юри­дический характер. В 1944 г., в период чрезвычайного по­ложения, по делу Yakus v. United States он признал конституционным Закон о контроле над ценами 1942 г., несмотря на сильное противодействие судьи Робертса. Последний заявил тогда, что в этом законе стандарты бы­ли не более определенными, чем те, которые содержались в ст. 3 и 9 (с) Закона о национальной индустриальной ре­конструкции 1933 г., признанных в 1935 г. неконституци­онными. «Фактически, — заявил Робертс, — Закон о конт­роле не устанавливает никаких ограничений усмотрению Управления контроля над ценами». В последующем К. К. Дэйвис писал, что Закон о контроле над ценами в период чрезвычайного положения содержал в некоторых отношениях «самую значительную делегацию, одобрен­ную Верховным судом» ^[98]. Однако большинство судей под­держали президента, потому что, во-первых, к этому вре­мени политика активного вмешательства государства в экономическую жизнь имела значительно больше сто­ронников, чем в 1935 г., во-вторых, жесткий контроль над ценами оправдывался потребностями военного времени и, в-третьих, состав Верховного суда изменился, в нем стало меньше противников Ф. Д. Рузвельта.

Аналогичную позицию Верховный суд США занял в 1948 г. по делу Lichter v. United States. Он признал кон­ституционным Закон 1942 г. о пересмотре военных конт­рактов. Закон установил, что «чрезмерная прибыль», по­лученная контрагентами правительства, означает любую сумму контракта или субконтракта, которая в ходе по­вторных переговоров будет определена в качестве «чрез­мерной прибыли», т. е. статут пояснил понятие «чрезмер­ная прибыль» через ту же самую «чрезмерную прибыль». Тем не менее суд решил, что статутный термин «чрезмер­ная прибыль» был «достаточным выражением законода­тельной политики стандартов».

Но и законы мирного времени объявлялись Верховным судом США конституционными, несмотря на их расплыв­чатые формулировки. Например, в 1947 г. по делу Fahey V. Mallonee Верховный суд аннулировал решение феде­рального окружного суда о неконституционное™ ст. 5 (а) Закона о кредитовании домовладельцев 1933 г., не уста­новившего критериев, которыми должно было руковод­ствоваться в своей деятельности Управление федераль­ных банков жилищного кредита.

Признавая конституционными делегирующие законы, подобно Закону о кредитовании домовладельцев 1933 г. не содержащие никаких ограничений для администрации в осуществлении ею делегированных полномочий, судьи обычно говорят о том, что такие ограничения подразуме­ваются из текста закона, либо о том, что они могут быть найдены в других законах, составляющих вместе с рас­сматриваемым очевидную однородную группу, и т. д.

Профессор Р. Ю. Кашмэн приводит следующий свое­образный силлогизм, которым, на его взгляд, пользуют­ся судьи Верховного суда США при толковании Консти­туции и оценке делегирующих законов: большая посыл­ка — в соответствии с Конституцией законодательная власть конгрессом не может быть делегирована; меньшая посылка — необходимо, чтобы некоторые законодатель­ные полномочия были делегированы административным служащим или регулирующим комиссиям; вывод — сле­довательно, полномочия, таким образом делегированные, не есть законодательные полномочия^[99].

Классификация административных нормативных актов. Всю массу административных нормативных актов американские административисты делят обычно на два класса: 1) кантинджэнтные норма­тивные акты (contingent legislation) и 2) дополняющие, или подзаконные, нормативные акты (supplementary or subordinate legislation).

К первому классу относятся административные нор­мативные акты, которые вводят в действие законы при возникновении фактов или условий, указанных в деле­гирующем законе. Само административное учреждение

издает также акт о прекращении действия ранее введен­ного закона с исчезновением упомянутых фактов и усло­вий. К кантинджэнтным относятся, в частности, акты президента, объявляющие о введении в действие или прекращении действия законов об эмбарго, о таможен­ных пошлинах и чрезвычайных законов.

Впервые Верховный суд федерации в 1813 г. по делу Brig Aurora положительно решил вопрос о конституци­онности делегирующего закона именно в связи с изда­нием президентом Дж. Мэдисоном прокламации о введе­нии в действие Закона об эмбарго 1810 г. Закон предусматривал введение эмбарго на торговлю с Вели­кобританией или Францией в случае, если какая-нибудь из этих стран станет чинить препятствия торговле США. Почти через 80 лет, т. е. в период, когда США пере­шли к широкой торгово-экономической экспансии, в 1892 г., Верховный суд США по делу Field v. Clark одоб­рил передачу конгрессом президенту полномочий при­останавливать действие положений Закона о таможенных пошлинах 1890 г., предусматривавших свободный ввоз некоторых товаров, в отношении тех стран, которые ввели, по мнению президента, «неравные и неразумные» пошли­ны. Законы о таможенных пошлинах 1922 и 1930 гг. пошли еще дальше. Ими президент уполномочивался даже на увеличение или уменьшение таможенных пош­лин в размере до 50% в связи с изменением соотношения производственных расходов в США и зарубежных стра­нах-конкурентах. Верховный суд признал конституцион­ными указанные законы, ссылаясь на то, что президент обязан всего лишь «устанавливать факты» и сообразно им изменять таможенные пошлины. И это в то время, когда Конституция США в абзацах 1 и 2 раздела 8 ст. 1 прямо указывает, что регулирование внешней торговли и установление всякого рода пошлин относится к ведению конгресса.

Законом о торговле 1974 г. президентские полномочия по установлению размеров таможенных тарифов полу­чили дальнейшее законодательное закрепление. Прези­денту было предоставлено право вести переговоры с за­рубежными правительствами по поводу размеров тамо­женных пошлин ^5β.

⁵⁶ P. L. 93—618; 88 StaL 1975.

C 1933 г., вот уже более 40 лет, страна находится на чрезвычайном положении. В настоящее время действуют четыре президентские прокламации о чрезвычайном по­ложении: Ф. Д. Рузвельта — от 9 марта 1933 г., Г. Тру­мэна— от 16 декабря 1950 г., Р. Никсона — от 23 марта 1970 г. и от 15 августа 1971 г. Прокламации ввели в действие 470 статутов, делегирующих президенту чрезвы­чайные полномочия, в том числе и нормотворческие, обычно осуществляемые конгрессом. На основании этих полномочий президент может конфисковывать имущест­во, включая товары; организовывать и контролировать производство; направлять вооруженные силы за пределы страны (с некоторыми ограничениями); вводить военное положение; конфисковывать или контролировать все виды транспорта и связи; регулировать частнопредпри­нимательскую деятельность; ограничивать передвижение граждан и т. д. По заключению сенаторов Ф. Черча и

Ч. М. Масаяса, сопредседателей Специального сенатско­го комитета по прекращению состояния чрезвычайного положения, «этот широкий круг полномочий, взятых вме­сте, предоставляет достаточную власть для управления страной без обращения к обычным конституционным процедурам»^[100].

Второй класс административных нормативных актов многочисленнее первого. Еще в 1825 г. по делу Wayman V. Southard председатель Верховного суда США Маршал заявил о том, что конгресс может уполномочить исполни­тельную власть детализировать положения статутов.

Всем административным учреждениям в настоящее время поручено конгрессом издание актов, развивающих, дополняющих, интерпретирующих положения соответст­вующих законов. Так, Комиссия ценных бумаг и платеж­ных средств имеет широкие полномочия на издание пред­писаний, регулирующих операции фондовых бирж; Закон о зерновых стандартах предоставляет департаменту сель­ского хозяйства право устанавливать стандарты качества зерна, продаваемого внутри страны и за рубеж; Бере­говая охрана США в целях обеспечения безопасности на море издает объемистые акты относительно строитель­ства морских судов и управления ими; Управление граж­данского воздухоплавания имеет аналогичное право в отношении обеспечения безопасности в воздушном сооб­щении, а Комиссия междуштатной торговли — соответ­ственно в отношении сухопутных перевозок; департамент труда на основании Закона Уолша — Хили определяет минимальную заработную плату, которую должны пла­тить своим рабочим и служащим правительственные контрагенты. «Очевидно, — пишет в этой связи Т. JIoy- ви, — что современный закон стал скорее серией инструк­ций для администраторов, чем серией команд для граж­дан» ⁵⁸.

Особые группы второго класса административных нормативных актов, т. е. дополняющих или подзаконных, составляют, во-первых, классифицирующие акты и, во- вторых, акты, предусматривающие всякого рода исклю­чения и изъятия. Административные нормативные акты первой группы устанавливают стандарты в тех областях государственного регулирования, где легислатура в деле­гирующих законах лишь в самых общих чертах обрисо­вывает контуры регулирования. Наиболее распростране­ны классифицирующие административные акты в рег­ламентации производства и продажи пищевых продуктов и медикаментов. Еще в 1904 г. по делу Buttfield v. Stra­nahan Верховный суд США признал конституционным закон, уполномочивавший главу департамента казначей­ства устанавливать по рекомендации комиссии экспертов «стандарты чистоты, качества и пригодности для потреб­ления всех видов чая, импортируемых в США»; ввоз чая, не отвечавшего таким стандартам, объявлялся статутом незаконным.

Разновидностью классифицирующих нормативных ак­тов являются административные акты, издаваемые по уполномочию легислатуры для расширения или сужения пределов действия закона посредством введения в дейст­вие или прекращения действия стандартов, указанных в законе. Такие полномочия предоставлены администра­тивным органам в отношении контроля над качеством пищевых продуктов и медикаментов в соответствии с Законом о пищевых продуктах, медикаментах и космети-

⁶⁸ Lowi Т. J. Op. cit., р. 144.

ческих товарах 1938 г. в отношении установления мини­мальных ставок заработной платы в силу Закона о чест­ных трудовых стандартах 1938 г., в отношении обеспе­чения безопасности воздушных перевозок согласно Зако­ну о федеральной авиации 1958 г.

К классу детализирующих нормативных актов примы­кают так называемые интерпретирующие акты, которые так же, как и детализирующие акты, издаются всеми административными учреждениями. В интерпретирующих актах излагается толкование учреждением тех или иных законов или других нормативных актов. Они оформля­ются в виде заявлений, декларативных приказов, пись­менных ответов на запросы и т. д. Интерпретирующие акты отличаются от всех иных административных нор­мативных актов тем, что они издаются учреждением по собственной инициативе, а не на основании статутного, т. е. указанного в законе, полномочия. Примером интер­претирующих актов служат акты, издаваемые департа­ментом казначейства, в которых истолковываются от­дельные положения налоговых законов.

Формы административныX нормативных актов. «Главным законодателем», по выражению аме­риканских исследователей ^[101], является в настоящее время президент. Президентское нормотворчество — это важная составная часть федерального права. Во исполнение пол­номочий главы государства, правительства и главноко­мандующего вооруженными силами, а также полномочий, делегированных ему конгрессом, он издает следующие виды нормативных актов: исполнительные, администра­тивные и военные приказы, реорганизационные планы, директивы и прокламации.

Наиболее типичными актами президентского делеги­рованного законодательства служат реорганизационные планы, принимаемые на основе законов о реорганизации. Этими планами президент может вносить всякого рода изменения в действующее законодательство. Они неред­ко существенно реформируют систему и структуру пра­вительственных органов. Еще президент В. Вильсон в силу Закона Овермэна от 20 мая 1918 г. получил право реорганизовывать административный аппарат в интере­сах военного времени. В дальнейшем президенты Г. Гу­вер, Ф. Д. Рузвельт, Г. Трумэн и последующие получали такие полномочия и использовали их, приняв множество реорганизационных планов. В 1953 г. одним из реоргани­зационных планов был учрежден департамент здраво­охранения, просвещения и социального благосостояния.

Федеральные департаменты и независимые агентства издают нормативные акты в виде приказов, инструкций, правил производств и процедуры и т. д.^[102]

Юридическая сила административных нормативных актов. Административный норматив­ный акт имеет силу закона. В 1957 г. по делу United Sta­tes v. Howard Верховный суд США специально высказы­вал именно такую точку зрения. Поэтому делу проходило лицо, обвинявшееся в нарушении федерального закона, запрещающего транспортировку через границы штата любой рыбы, если подобная транспортировка противоре­чит «закону штата», из которого рыба вывозится. В дан­ном случае перевозка рыбы запрещалась актом, издан­ным флоридской Комиссией по дичи и пресноводной ры­бе, административным учреждением штата. Низшая судебная инстанция решила, что административный акт не является «законом штата», и отвергла обвинение. Верховный суд отменил это решение, указав, что «слова „закон штата**, как они использованы в настоящем зако­не, достаточно широки и включают в себя указанный административный акт». Таким образом, суды рассмат­ривают административный нормативный акт с точки зрения его юридической силы так, как если бы он был издан легислатурой.

Нарушение административного акта влечет за собой применение к нарушителю определенных санкций. Сама администрация, однако, не вправе определять наказание за правонарушение. Оно устанавливается легислатурой в делегирующем законе. Подобное положение свидетель­ствует о подчиненном характере административного нормотворчества, но юридическая сила его от этого не уменьшается. В 1952 г. Верховный суд США по делу Воусе Motor Lines v. United States оставил без изменения приговор, вынесенный водителю грузовика, нарушившему предписания Комиссии междуштатной торговли относи­тельно перевозки легковоспламеняющихся и взрывчатых грузов. «Мы можем быть уверены, — пишет Б. Шварц,— что за нарушение этих административных норм («квази­закона») они (т. е. судьи. — Г. Н.) отправят его вовсе не в квазитюрьму» ^βi.

Силу закона имеют фактически также интерпретирую­щие акты. Строго формально они не обязательны ни для кого. «Интерпретирующие акты не имеют силы зако­на»,— говорится в докладе Комитета генерального ат­торнея по административной процедуре⁶². Но на практи­ке интерпретирующие акты поставлены на один уровень с нормативными актами. Частные лица и организации предпочитают обычно, во избежание возможных столкно­вений с учреждением, подчиниться административному толкованию, так как оно выражает позицию администра­ции.

Суды в большинстве случаев учитывают администра­тивную интерпретацию. В 1930 г. по делу Brewster v. Gage Верховный суд США заявил: «Стало обычным, что практическое толкование неясного и сомнительного ста­тута, сделанное должностными лицами, ответственными за его исполнение, отвергается не иначе, как при наличии серьезных к тому оснований».

Подводя итог процессу ассимиляции административ­ными нормативными актами интерпретирующих актов, М. Д. Форкош писал в 1956 г., что последние «не являют­ся правом до тех пор, пока не одобрены и не введены в действие судами»^β3, отводя, следовательно, судам ре­шающую роль в вопросе о нормативной силе интерпре­тирующих актов. Уравнение интерпретирующих актов с нормативными актами расширяет рамки администра­тивного правотворчества и является еще одним из мно­гих элементов, усиливающих влияние административных учреждений.

^βl Schwartz В. An Introduction..., р. 29—30.

^β2 Final Report of the Attorney General’s Committee on Administrative Procedure. Senate Document N 8. Washington, 1941, p. 100.

^β3 Forkosch M. Zλ Op. cit., p. 220.

2.