39 Нѣкоторыя доктрины относительно природы административной фунКЦІИ.
Многіе авторы учатъ, что административная функція отнюдь не сводится кь выполненію государствомь юридическихъ актовъ вь собственномь смыслѣ ІГринимдя особенно во Бнимаше административныя хар.іктерь актовь, о которыхъ только что говорилось, регламентовъ, мате ріальныхъ операцій, они считаютъ что необходимо дать [102]
гораздо боіѣе широкое опредѣленіе ідминистративной функціи и основать его на цѣли, которую преслѣдуетъ rocj - дарство въ административной дѣятельности
Всѣ ученія, которыя мы имѣемъ въ виду, дѣйствительно основаны на идеѣ цѣли iIo нашему мнѣнію, это ихъ общій недостатокъ Нельзя примѣшивать критерій цѣли въ опредѣленіе юридическихъ функцій государства Въ самомъ дѣлѣ уже было сказано,что государство преслѣдуетъ въдѣйствитель- ности только одну цѣль, безъ сомнѣнія, сложную, но единственную, именно, право возложило на государство обязанность стремиться къ развитію народной культуры при помощи права и сообразно съ правомъ 1J Ho эту единую цѣль оно преслѣдуетъ и достигаетъ различными средствами или, до крайней мѣрѣ, актами которые имѣютъ различныя послѣдствія вь области права, эти-то послѣдствія и слѣдуетъ опредѣлить Отправляетъ ли государство законодательную, административную или юрисдикціонную функцію, оно всегда преслѣдуетъ одну и ту же цѣль, но эти акгы имѣютъ различный вну треншй характеръ, который и должно опредѣлить; этого со вершенно невозможно сдѣлать при ПОМОЩИ ҐГ0НЯТ1Я цѣли, потому что каковъ бы ни бытъ еовершоиыый актъ, цѣль всегда остается одной и той же По этой причинѣ ученія о которыхъ мы говоричь, блуждаюгъ въ пустотѣ и неопре дѣленности
Приведемъ только для памяти французскія ученія, по которымъ администрація представляетъ собою отрасль испот- нительноіі власти, административная функція—отрасль испот нигельной функцш J) Прежде всего слѣдовало ^бы ^предѣ тигь,чіо такое исполнительная власть,ичто такое исполнитель ная функщя Въ настоящеевремя,говоряобъ исполнительной, власти, конечно, не понимаютъ подъ этимъ долю суверенитета (Op §§ 30, 47 и 54), какъ это дѣлали авторы революціонныхъ конституціи ТІовядимому, этимъ выраженіемъ обозначаютъ какой-нибудь органъ государства, главнымъ образомь, обязан ный отправлять исполнительную функцію IIo ставя адми- [103] нистрацію въ связь съ исполнительной властью въ такомъ ея пониманіи, тѣмъ самымъ вводятъ формальную точку зрѣнія, даютъ формальное опредѣленіе, а между тѣмъ необходимо дать опредѣленіе матеріальное.
Съ другой стороны, чтобы авторитетно говорить, что административная функція представляетъ отрасль исполнительной функціи, слѣдовало бы сначала сказать, что такое исполнительная функція. O ней говорятъ рѣшительно всѣ, и никто ее не опредѣляетъ; мы покажемъ (§ 47) что исполнительная функція не обладаетъ какимъ-либо специфическшіьхарактеромъ ічто въдѣйстви- тельности исполнительной функціи не существуетъ.Нужно съ самаго начала сказать, что большинство административныхъ актовъ вовсе не является на дѣлѣ исполненіемъ закона. Когда министръ заключаетъ, напримѣръ, отъ имени государства договоръ, мы нс находимъ закона, исполняемаго имъ; онь дѣйствуетъ въ предѣлахъ полномочій, предоставляемыхъ ему закономъ; но онъ исполняеть законъ не болѣе, чѣмъ частное лицо, заключающее договоръ и дѣйствующее въ предѣлахъ дѣеспособности, которую признаетъ за нимъ законъ. Тѣмъ болѣе, когда префектъ или меръ принимаютъ индивидуальное полицейское рѣшеніе
ъ
въ предѣлахъ ихъ полицейской власти, они заняты ш: исиол- Heme1MrB закона; они осуществляютъ только власть, принадлежащую имъ ію закону, и которую они въ правѣ примѣнять или нѣтъ, судя по обстоятельствамъ.
Opiy, желая опредѣлить административную функцію, пишетъ: *Административная функція характеризуется своей цѣлью. Государство является не только организмомъ, который характеризуется своею силою; оно представляетъ также извѣстную жизненную среду, извѣстный режимъ, наложенный на соціальную среду. Это различіе послужитъ намъ для опредѣленіи адмипистративной функціи. Цѣлью этой послѣдней является порядокъ государства, его улучшеніе ir устроеніе; и можно сказать, что она является дѣятельностью гоеУдарства, поскольку оно само организуетъ и улучшаетъ соціальную среду» i). Это опредѣленіе также построено [104] ио 0}щее’іву на ндеѣ цѣли. При іакомь пониманіи административной функціи, административный актъ можетъ быть индивидуальнымъ или общимъ. Регламентація какъ обще- ственныхъслужбъ, такъ и полиціи,входитъ преимущественно вь составъ административной функціи.
Opiy даже пи- шеті, *): «сущность административной функціи заключается въ яо iumil^\\ и3 цо его мнѣнію, полиція представляет ь функцію, состоящую вь обезпеченіи общаго порядка. Всѣ эти опредѣленія кажутся намъ крайне туманными.Артюръ также опредѣляеть административную функцію по той цѣли, которую государство преслѣдуетъ, отправляя ее Онъ пишетъ: «Администрація состоитъ въ обезпеченіи путемъ непосредственныхъ и непрерывныхъ актовъ организаціи и работы общественныхъ службъ . Желая объяснитъ, что такое общественныя службы, нашъ коллега прибавляетъ: «Вотъ другая, болѣе отвлеченная формула, гдѣ положитель-
ii
ный объектъ административной функціи выставленъ менѣе ясно, но гдѣ смыслъ его существованія показань лучше* управлять—это значить добавлять і;ь законамъ, которые не могутъ быть исполняемы безъ непрерывнаго и самостоятельнаго вмѣшательства общественной власти, необходимые для этого исполненія акты [105] [106]). Артюръ вводитъ, кромѣ идеи цѣли, идею исполненія закона. Уже было указано, насколько грудно усмотрѣть вь административномъ актѣ актъ исполненія закона. Ученый авторъ говоритъ о иеобходи пыхъ антахъ ucno ьнснья но формула даетъ очень мало, если вь ней не сказано, какіе это акты, въ чемъ они состоятъ, какова ихъ внутренняя природа. Сказавши объ арміи, флотѣ, почтѣ, народномь просвѣщеніи и проч., Артюръ прибавляетъ. !).
Какъ уже было замѣчено, Еллинекъ и другіе ранѣе цитированные авторы неправильно стремятся опредѣлить природу административныхъ функцій, основываясь на характерѣ преслѣдуемой цѣли, и потому они совсѣмъ не даютъ рѣшенія проблемы. Дѣйствительно, допустимъ вмѣстѣ съ Еллиие- комъ, что государство имѣетъ цѣль права, цѣль сохраненія и цѣль культуры> Проблема была бы разрѣшена лишь въ томъ случаѣ, если бы удалось доказать, что акты, совершаемые для достиженія каждой изъ этихъ цѣлей, обладаютъ различными специфическими внутренними свойствами, соотвѣтствующими каждой изъ этихъ трехъ цѣлей.
Однако этого доказательства не приводится. Цѣль сохраненія и культуры, безъ сомнѣнія, достигается актами, обладающими административнымъ хах»актеромъ; но эта же двоякая цѣль преслѣдуется и достигается также помощью актовъ, котѳрые обладаютъ несомнѣнно законодательнымъ характеромъ. Говорятъ ли вмѣстѣ съ Opiy о государственномъ режимѣ, о его улучшеніи и устройствѣ, или вмѣстѣ съ Артюромъ обь отправленіи и организаціи общественныхъ службъ, или вмѣстѣ съ Ёллинекошъ, о сохраненіи и культурѣ, — всегда, въ сущности, имѣютъ въ виду подъ различными наименованіями одну и ту же цѣль; но государство стремится къ этой цѣли и достигаетъ ея не только путемъ админнстратиБ^ ныхъ актовъ, но также и, быть-можетъ, даже преимущественно, путемъ актовъ законодательныхъ. Авторы этихъ теорій, оставаясь послѣдовательными до конца, должны были бы учить, что законы различныхъ странъ, регулирую- щіе политическую, дииломатическую, административную, военную и проч. организаціи, суть простые акты администраціи; то же самое слѣдовало бы сказать о всѣхъ законахъ, относящихся до внутренней полиціи страны, вопросовъ экопомическихъ и финансовыхъ, организаціи и защиты труда, общественной благотворительности, рабочихъ пенсій. Однимъ словомъ, почти все цѣликомъ современное законодательство веѣхъ цивилизованныхъ странъ перестало бы обладать законодательнымъ характеромъ, чтобы сдѣлаться администраціей. Напримѣръ, законъ 11 марта 1905 г, о рекрутскомъ наборѣ, законъ 14 іюля 1905 г. о вспоможеніи престарѣлъшъ и убогимъ, подготовляемый законъ о рабочихъ пенсіяхъ были бы вовсе не законами, а административными актами.Другіе авторы, и въ частности Лабандъ *), совсѣмъ не вводятъ понятія цѣли и опредѣляютъ характеръ административной функціи, въ нѣкоторомъ родѣ психологическимъ характеромъ актовъ, которые она допускаетъ. Эти ученія въ сильной степени связаны съ идеями Л.
Штейна В. Государство, говорятъ, представляетъ собою лицо; государство думаетъ и дѣйствуетъ; мысль гооударсгва—это законодательство и юрисдикція; дѣйстню государства—это администрація (Verwaltung)- Администрація, такимъ образомъ, означаетъ собою дѣятельность государства, разсматриваемаго, какъ лицо, способное дѣйствовать. Слѣдовательно, словамь дѣйствіе, дѣйствовать нужно придавать широкій смыслъ и лонимать подъ дѣйствіемъ не только акты, которые непосредственно, сами по себѣ, влекутъ извѣстныя Бнѣшіии послѣдствія, но еще и всякое постановленіе, которое является точкой отправленія для цѣлаго ряда актовъ административнаго процесса, какъ, напримѣръ, объявленіе объ общеполезности (declaration d’utilitc publique).Въ этой системѣ несомнѣнно заключена извѣстная доля истины. Ho ея приверженцы ненравы въ своемъ стремленіи P а здѣ л ит ь двѣ н ер а з дѣль н ыхъ в e щ и, np ед e таилвніе и 0 тъ ш \'i mn с Опредѣлять администрацію,какъ дѣйствіе государства,значитъ давать опредѣленіе неточное или, по крайней мѣрѣ, непол-
i) Droii public^ франц. изд. 1901 r., II, стр. 505 и сдѣд.
") T^bwaltungslehre9 1, 2 изд., 1869 r., стр. 3--34.
U*
IIOO7 Ибо (W МНІНІСЬҐрїЩІЯ ЯВЛЯРТОЯ также и мыслью государства, потому что всятсій административный антъ предпола- г.іоть за собою рѣшеніе, принятое государствомъ или, по крайней мѣрѣ, орідномь или агентомъ, его предста- втагощимь
Кромѣ того, эта доьгрина заключаетъ вь себѣ внутреннее противорѣчіе Согласно Дабапду, главному представителю этого ученія, дѣйствіе государства заключается прежде всею вь приказѣ государства.распознаваемомъ сь внѣпгней еюроны, обладающемъ возможностью своего осуществленія и, слѣдовательно, составляющемъ движущую силу цѣлаго ряда адыяшіетратявныхь актовь Ho оказывается, что такое пониманіе дѣйствія подходитъ, главнымъ образомъ, къ закону Оамь Лабандъ выдвигаетъ приказъ, какъ существенный элементъ закона. Является очевиднымъ противорѣчіемъ указывать, клкь на критерій административной функціи, на тотъ самый лризнакь, который, сь другой стороны, объявляется од- нимыізъ необходимыхъ элементовъзакона.Законодательство является такою же дѣятельностью государства, какъ и администрація* Il даже болѣе; такъ какъ въ современномъ государствѣ дѣятельность административная подчинена дѣя- іедъности законодательной, то дѣятельность государства проявляется скорѣе въ законодательствѣ, чѣмъ въ администраціи Ц