40. Регламенты не являются административными актами.
Чтобы доказать, что административная функція есть функція, состоящая въ совершеніи актовъ, въ собственномъ смыслѣ юридическихъ, намъ остается уста новить что извѣстный рядъ актовъ, относимыхъ иногда кв числу административныхъ, совсѣмъ не обладаетъ этимъ характеромъ Это доказательство нужно представить, исходя не изъ характера op- iaiia или агента, совершающаго эти акты.и не изъ допустимости или недопустимости того или иного рода обжалованія (ото значило бы стать на формаль- [108]
ную точку зрѣнія), а лишь изъ самаго содержанія актовъ
Геілам&иты.
главы государства.— Мнѣніе, признающее въ регламентарныхъ актахъ акты административные, пользуется очень широкимъ распространеніемъ, шь этому далеко не безполезно окончательно установить, что съ матеріальной точки зрѣнія въ нихъ можно усматривать раціонально толыщ акты законодательные 1). Чтобы привести доказательство этого, лучше всего разсматрѣть главнѣйшіе случаи, когда въ дѣйствующемъ французскомъ нравѣ издаются регламенты Всѣ согласно опредѣляютъ регламентъ, какъ всякое распоряженіе общаго характера, исходящее отъ любого органа, кромѣ парламента, или, если угодно, всякое распоряженіе общаго характера, изданное въ иной формѣ, кромѣ законодательной, (т -e. кромѣ парламентскаго вотума и обнародованія президентомъ республики). Какимъ образомъ происходитъ, что другіе органы, кромѣ парламента, могутъ издавать распоряженія общаго характера, этотъ вопросъ насъ сейчасъ не интересуетъ. Это былъ бы вопросъ, связанный съ формальной точкой зрѣнія. Единственный вопросъ, подлежащій разсмотрѣнію, заключается въ слѣдующемъ, куда должно причислить эти различные регламенты но ихъ содержанію- къ законодательнымъ актамъ, или же къ актамъ административнымъ въ матеріальномъ смыслѣ?Прежде всего встрѣчаются регламенты, которые Издаетъ президентъ республики или въ дополненіе закона, чтобы установить детали его примѣненія, или
J) См изложенное въ § 38 по предложенію, съ которымъ обращается къ нему парламентъ (какъ это чаще всего имѣетъ мѣсто въ дѣйствующихъ законахъ), или дѣйствуя по собственному почину, такъ какъ въ настоящее время за президентомъ республики обыкновенно признается эта власть.
Вопросъ, по какому праву глава государства соЕертаетъ эти ак.ты, для насъ въ данный моментъ совершенно безразличенъ, нужно только изслѣдовать содержаніе этихъ актовъ. Ho намъ кажется несомнѣннымъ. что содержаніе подобныхъ регламентовъ является содержаніемъ по существу законодательнымъ, что распоряженія, которыя они въ себѣ заключаютъ, совершенно также удобно могли бы найти себѣ мѣсто въ самомъ законѣ, что въ этомъ случаѣ имъ принадлежалъ бы матеріальный законодательный характеръ, и что они не могутъ потерять этого характера потому лишь что ихъ втиснули въ рамки регламента.Можно привести нѣсколько подтверждающихъ елучаевь. ІІапримѣръ, регламентъ 13 августа 1889 г,,изданньш согласно ст. 5 закона 26 іюня 1889 г. о національности, содержитъ многочисленныя распоряженія, касающіяся состоянія лицъ; относительно ихъ законодательнаго характера не можеть быть сомнѣнія. To же самое, конечно, можно сказать и о регламентѣ 21 сентября 1895 r., связанномъ еъ закономъ 30 ноября 1894: г. относительно дешевыхъ жилищъ и содержащемъ распоряженія о сохраненіи нераздѣльности владѣ* нія дешевымъ жилищемъ, входящимъ въ наслѣдственную массу. Всѣ авторы согласно признаютъ, что распоряженія относительно гражданскихъ правъ гражданъ обладаютъ матеріальнымъ характеромъ закона; этотъ характгеръ не исчезаетъ IiOTOMjr только, что эти распоряженія, по той или другой причинѣ, внесены въ регламентъ. Мы укажемъ въ томъ числѣ на массу распоряженій, внесенныхъ, при всей своей важности, въ регламенты 16 августа 1901 r., дополняющіе законъ
1 іюля 1901 года обь ассоціаціяхъ и конгрегаціяхъ, 3 января
и 17 іюля 1905 года, дояолняющіе законъ 7 іюля 1904 относительно упраздненія преподаванія въ конгрегаціяхъ, и 29 декабря 1905 года, 19 января и 16 марта 1906 года, дополняющіе законъ 9 декабря 1905 года объ отдѣленіи церкви отъ государства.
Какъ объяснить.что президентъ республики можетъ такимъ образомъ издавать законодательныя распоря- женіяѴ Вопросъ очень спорный; одни видятъ въ этомъ делСгацію, совершаемую парламентомъ, другіе говорятъ, что регламентъ, изданный при этихъ усло- віяхъ,составляетъ цѣлое съ закономъ.
Это все равно; тутъ не мѣсто обсуждать этотъ вопросъ. Достаточно установить, что здѣсь мы имѣемъ дѣло съ регламентами, которыѳнѳсомнѣнно нельзя разсматривать, какъ акты административные.A fortiori нельзя разсматривать, какъ административные акты, регламенты, изданные главой государства по предметамъ, включеннымъ самимъ закономъ въ его компетенцію по изданію регламентовъ. Конституціонна ли эта компетенція? He въ этомъ вопросъ. Здѣсь существенно только указать, что регламенты, издаваемые въ такомъ случаѣ, относятся безспорно къ законодательнымъ предметамъ и совершенно не носятъ характера административныхъ актовъ.
Напримѣръ, регламенты, которые глава государства издаетъ для колоній, могутъ относиться ко всѣмъ тѣмъ предметамъ, которые въ метрополіи могутъ быть установлены только формальнымъ закономъ. Они, конечно, не становятся административными актами. Какъ примѣръ, приведемъ декретъ 15 іюля 1906 года относительно наказаній, навлекаемыхъ иа себя въ Алжирѣ веякимъ, кто заключаетъ договоръ, имѣющій предметомъ отчужденіе свободы третьяго лица. Регламенты, которые можетъ издавать глава государства въ силу закона 3 марта 1822 года относительно морской санитарной полиціи и въ силу ст. 8 закона 15февраля ІЭОЗгода относительно гигіены, могутъ содержать распоряженія, направленныя къ тѣсному ограниченію индивидуальной свободы, посягающія па индивидуальную собственность; нельзя ска зать, чтобы они представляли собой мѣры исполненія закона потому что они появляется при такихъ положеніяхъ> которыя законъ не предвидѣлъ; если бы распоряженія> которыя они могутъ содержать, были внесены въ формальный законъ, TO НИКОму не ПрИШЛО бы ETi голову утверждать, ЧТО OHll не представляютъ матеріальныхъ законодательныхъ распоря-’ женій; они, стало-быть, всегда обладаютъ такимъ характеромъ^ подобные регламентынемогутъ бытьадминистратив- ньщи актами.
Президентъ ресцублики издаетъ регламенты но предметамъ общей полиціи.
Обладаетъ ли онъ этой властью согласно конституціи? Мы не будемъ изслѣдовать здѣсь этотъ пунктъ. Несомнѣнно только, что подобные регламенты существуютъ, панримѣръ, рѳгламонтарные декреты 10 марта 1809 года и 10 сентября 1901 года относительно движенія автомобилей, которые ни съ какимъ закономъ въ связи по стоятъ, и которымъ не предшествуютъ никакія ссылки на законы.Понятіе полиціи является довольно неопредѣленнымъ. Однако несмотря на разнообразныя опредѣленія, которыя ему давали, существуетъ пунктъ, по которому, ловддимому, всѣ согласны, а именно, что полиція предполагаетъ на сторонѣ власти изданіе акта, который ограничиваетъ свободное развитіе
индивидуальпой дѣятельности.
Такъ, Opiy говоритъ, что полиція имѣетъ цѣльк» обезпе- чить публичный порядокъ, и что orfa достигаетъ этой цѣли путемъ приказовъ, запрещеній, обращенныхъ къ частнымъ лицамъ i); Бертелеми говоритъ, что она представляетъ еово-
i) lholi ndministiatUo.
купность мѣръ, иридішсанныхъ для обезпочепія сохраненія порядка и народнаго здравія въ странѣ 4). Въ Германіи Розинъ въ своей классической книгѣ, озаглавленной Das Yeronhiwngsiecht%) опредѣляетъ полицію, какъ