38. Административная функція и административный актъ.

Характеръ административной функціи слѣдуетъ опредѣлить, какъ мы это сдѣлали и для функціи законодательной, съ чисто матеріальной точки зрѣнія, т.-е. съ точки зрѣнія внутренней юридической природы административнаго акта, независимо отъ характера органа или агента, осуществляющаго актъ.

ставленіе очень удобно, потому что избавляетъ практически отъ юридическаго анализа, который часто бываетъ труднымъ. Ho это представленіе, въ силу именно формальнаго своего характера, является искусственнымъ; оно не соотвѣтствуетъ дѣйствительному положенію дѣла. Уже было сказано, что часто органы или агепты, несомнѣнно обладающіе административнымъ характеромъ, совершаютъ акты безспорно юрисдикціонные или законодательные. Наоборотъ, органы, не имѣющіе административнаго характера, такъ, напримѣръ, парламентъ, совершаютъ иногда акты, которые по существу своему являются актами административными. Теорія, которая не опредѣляла бы внутренней природы акта, независимо отъ характера, присвоеннаго органу или агенту, совершившему его, безспорно была бы неполной и искусственной. Однако необходимо замѣтить, что формальная точка зрѣнія не лишена практическаго значенія. Вопросъ о допустимости обжалованія по поводу акта часто можетъ быть разрѣшенъ только опредѣленіемъ характера органа или агента, совершившаго этотъ актъ. Иногда актъ, несомнѣнно административный, оказывается не допускающимъ обжалованія, потому что онъ исходитъ отъ органа, напримѣръ, парламента, противъ рѣшеній котораго законы данной страны не допускаютъ обжалованій.

— 24G —

Подобно тому, какъ мы опредѣлили природу законодательной функціи по внутреннему характеру законодательнаго акта ii его отраженію въ мірѣ права, точно такъ же мы опредѣлимъ съ помощью этихъ элементовъ природу административной функціи. Если, пользуясь законодательной функціей, государство вступаетъ въ область объективнаго права, то слѣдуетъ предположить, что путемъ административной функціи оно вступаетъ въ другую юридическую область, которой естественно можетъ быть только область субъективнаго права. Устанавливая законъ, государство формулируетъ отвлеченное правило, независимо отъ обстоятельствъ и лицъ. Слѣдуетъ предположить, что дѣло обстоитъ иначе, когда государство совершаетъ административный актъ, и что тогда государство, имѣя въ виду какое- либо частное положеніе, вступаетъ въ отношеніе съ опредѣленнымъ лицомъ, Наконецъ законъ является общимъ правиломъ, прилагаемымъ къ неопрѳдѣлѳн- помзг ряду случаевъ. Нужно полагать, что, наоборотъ, административный актъ явится актомъ индивидуальнымъ, который исчезнетъ, какъ только желаемый частный результатъ будетъ достигнутъ. Эти предположительные выводы, къ которымъ мы приходимъ, противопоставляя актъ административный акту законодательному, получатъ вполнѣ удовлетворительное объясненіе, если мы будемъ разсматривать административный актъ, какъ юридическій актъ въ собственномъ смыслѣ, совершаемый государствомъ. Юридическій актъ s srnsn ѳсть всякое проявленіе воли, согласпое съ объективнымъ правомъ и порождающее какое - лпбо состояніе субъективнаго нрава. Слѣдовательно, паше

представленіе объ административной функцій сводится къ слѣдующему: это есть функція,съпомощью которой государство совершаетъ юридическіе акты, т.-е.

Къ административному акту, какъ акту юридическому, примѣнима полностью теорія юридическаго акта, и далѣе будетъ показано, какъ прпспособляется эта теорія въ примѣненіи къ административнымъ актамъ. Iio важно теперь же хорошо усвоить слѣдующее: юридическій актъ по своему опредѣленію есть выраженіе воли, производящее правовое дѣйствіе лишь при условіи соотвѣтствія съ объективнымъ правомъ: а такъ какъ объективное право, при режимѣ правового государства и въ періодъ преимущественной ^законодательной дѣятельности, свой- етвеппой современнымъ народамъ, приблизительно покрывается закономъ, то а д мин и с тр а тивный актъ можетъ быть съ пользой совершаемъ государствомъ только въ предѣлахъ, установленпыхъ закономъ. Область административной функціи такимъ образомъ опредѣлена законодательствомъ, и государство-администраторъ можетъ дѣйствовать только въ случаяхъ и подъ условіями, опредѣленными государствомъ- законодателемъ. Какимъ образомъ государство-адми- ниетраторъ связывается закономъ, изданнымъ тѣмъ же государствомъ? Вопросъ примыкаетъ къ общей проблемѣ подчиненія государства праву и въ то же время къ проблемѣ обоснованія публичнаго права, относительно которыхъ уже было сказано въ § 16. и къ которымъ мы еще возвратимся въ главѣ IV.

Наше представленіе объ административномъ актѣ встрѣчаетъ возраженія, которыя, на первый взглядъ, кажутся серьезными, и которыя сводятся къ двумъ,

1. Нельзя опредѣлять, говорятъ, административную функцію, такъ, какъ будто она состоитъ въ совершеніи юридическихъ актовъ въ собственномъ смыслѣ, актовъ индивидуальныхъ и конкретныхъ, потому что административная функція обнимаетъ цѣлую массу актовъ, которые вовсе и нѳ индивидуальны и не конкретны, но которые, напротивъ, представляются общими и отвлеченными постановленіями, каковы административные регламенты, напр., регламенты главы государства, регламентарные приказы министровъ, устанавливающіе организацію министерствъ, отправленіе различныхъ общественныхъ службъ.

і) Зак. 10 августа 1871 r., 5 апрѣля 1884 года, 15 февраля 1902 r., 27 іюня 1904 г.

Мы уже говорили о регламентахъ (g EU) и еще возвратимся къ нимъ въ §§ 40 и 41. Ho здѣсь мы должны ука?ать, чго возраженіе неосновательно, такъ какъ оно покоится на очевидномъ смѣшеніи матеріальной и формальной точекъ зрѣнія. Что регламенты суть акты, исходящіе отъ админи- етративныхъвласхей,этобезспорно,покрайней мѣрѣ,для регламентовъ, исходящихъ отъ министровъ, префектовъ, меровъ, генеральныхъ и мунидштальиыхъ совѣтовъ. Мепѣе очевидно это для регламентовъ президента республики (cp, § 59). Что регламенты, исходящіе отъ административныхъ властей, допускаютъ обжалованіе такъ же, какъ и индивидуальные акты, это тожѳ безспорно. Ho это отнюдь не доказываетъ, чтобы эти регламенты обладали матеріальнымъ характеромъ административныхъ актовъ. Допустимость обжалованія зависитъ прежде всего отъ характера органа или агента, который совершилъ актъ.

2. Дѣлаютъ второе возраженіе и говорятъ: нельзя опредѣлять административную функцію, какъ функцію государства, состоящую въ совершеніи юридическихъ актовъ въ собственномъ смыслѣ, потому что административная функція обнимаетъ цѣлый рядъ актовъ, которые сами но себѣ вовсе не являются актами юридическими, такъ какъ пе содержатъ въ собѣ проявленія воли, оовершоіінаго съ цѣлью произвести юридическое дѣйствіе; а между тѣмъ эти акты не ускользаютъ отъ права и входятъ вь область административной функціи.

Возраженіе неосновательно. Дѣйствительно, существуетъ много актовъ, которые связаны съ административною дѣятельностью государства, и которые, однако, не являются актами юридическими; это тѣ безчисленные акты, помощью которыхъ государство выполняетъ свои различныя назначенія: поенныя и морскія операціи, просвѣщеніе, общественныя работы, транспортъ, матеріальныя исполнительныя дѣйствія. Мы вполнѣ признаемъ, что эти акты не ускользають

2oO

отъ вѣдѣнія административнаго права и связаны съ административной функшей, но это обстоятельство нисколько не ослабляетъ опредѣленія,даннаго административной функціи.

Прежде всего можно было бы сказать (хотя отвѣтъ былъ бы нѣсколько схоластиченъ): государство есть юридическое лицо и, слѣдовательно> можетъ совершать только юридическіе акты; акты, которые происходятъ отъ чисто - матеріальной дѣятельЕіости, ни въ какомъ случаѣ не могутъ входить въ число функцій государства, которыя могутъ обнимать всегда только акты юридическіе. Этотъ отвѣтъ вовсе не былъ бы неточнымъ; несомнѣнно, что государство, какъ таковое, не можетъ совершать матеріальныхъ актовъ, что оно мОжетъ только назначить уполномоченныхъ для совершенія этихъ актовъ отъ его имени, за его счетъ и подъ его руководствомъ- Ho быть-мошотъ, будетъ слишкомъ большой тонкостью сказать, что подобныя операціи не входятъ въ одну изъ функцій государства.

Мы вполнѣ признаемъ, что эти матеріальныя операціи входятъ въ администрацію, понимаемую въ широкомъ смыслѣ. Мы говоримъ только, что эти операціи не могутъ входить въ администрацію въ юридическомъ смыслѣ* Дѣло представляется намъ настолько очевиднымъ, что безполезно ж настаивать на этомъ. Ho съ другой сто-

^s

роны, опредѣленіе, данное (и поддерживаемое нами") административной функціи, вовсе не имѣетъ своимъ слѣдствіемъ изъятія отихъ матеріальныхъ операцій изъ области админи" стративнаго права. Дѣйствительно, въ большинствѣ случаевъ эти матеріальныя операціи связаны съ административными актами въ собственномъ смыслѣ, порождающими юридическое положеніе. Очень часто онѣподготовляютъадащнистра- тивный актъ, устанавливаютъ формальныя условія, требуемыя для дѣйствительности этого акта (яапр., составленіе плановъ, смѣтъ, вѣдомостей расходовъ для сдачи общественныхъ работъ, анкеты, понужденіе по выполненію обязательствъ и проч.). Такъ какъ законность административнаго акта зависитъ отъ правильности этихъ операцій, то онѣ естественно входятъ въ область административнаго права. Очень часто матеріальныя операціи являются также испол- неніезіъ административнаго юридическаго акта; онѣ входятъ тоґЗА непосредственно въ административное право, такь какъ онѣ тѣснѣйшимъ образомъ сливаются съ административнымъ юридическимъ актомъ

Opiy впотнѣ сяраведтиво пишеть Нужно сумѣть только хорошо проникнуться той идеей, что требованія, заявляемыя многочисленными агентами исполненія, съ которыми общество приходитъ въ соприкосновеніе (агенты финансовые, завѣдующіе дорогами даже полицейскіе агенты) не иред ставляютъ собой исполнительныхъ рѣшеній, а являются литъ мѣрами исполненія Административный актъ скрыть за нилш,это актъ вьсилу котораго возникаютъ данныя требованія 1)

Наконецъ могутъ существовать извѣстныя матеріальныя операціи выполняемыя за счетъ государства, которыя или не связаны ни съ какимъ административнымъ юрпдиче скимь актомъ, вь качествѣ его подготовки или исполненія, или связаны съ административнымъ юридическимъ актомъ, который не можетъ имѣть никакого дѣйствія по отношенію къ данному частному типу Эти акты тѣмъ болѣе далеко не безразличны для права что они могуть стать причиной оівѣгственности либо государства, либо его агентовъ предъ частными лицами Каковы точныя основанія и объемъ отой отвѣтственности** Здѣсь не мѣсто ихъ опредѣлять Ho очевидно что ота отвѣтственность тте имѣетъ своей порождающей причиной юридическаго акта; слѣдовательно, нельзя сказать, что вь этихь матеріальныхъ операціяхъ заключается осуществленіе юридической функціи государства Существуютъ факты, которые являются усло віемъ возникновенія права, съ юридической точки зрѣнія, нѣтъ осуществленія функціи государсіва