Транснационализация народного суверенитета и активизация участия в нормотворческой деятельности международных организаций

Процессы глобализации, межгосударственной интеграции, усиления нормотворчества в рамках международных организаций требуют обеспечить широкое участие в формировании регулирования, часто имеющего прямое действие, не только государств, но и иных адресатов регулирования.

На национальном (внутригосударственном) уровне участие адресатов регулирования (граждан и организаций) связано с реализацией новой регуляторной политики (regulatory policy), анализ которой ведет ОЭСР. По верному замечанию В. В. Денисенко, «правовое регулирование должно пониматься не только как инструмент упорядочения отношений, достижения цели, но и одновременно как процесс поддержки коммуникативных связей в обществе, где граждане являются юридически равными и могут участвовать в нормотворчестве».

В условиях возрастания роли регулирования, разрабатываемого в рамках международных организаций, большое значение имеет концепция «транснационализации народного суверенитета», предложенная Ю. Хабермасом. Основываясь на собственном делиберативном понимании демократии, взаимосвязи между суверенитетом народным и государственным, Ю. Хабермас отмечает, что с ростом сложности мирового сообщества, ограничивающим пространство действий национальных государств, возникает потребность расширения возможности политического действия за пределы национальных границ, исходя из нормативного смысла самой демократии. Рост власти международных организаций фактически выхолащивает демократический процесс в национальных государствах по мере того, как национальногосударственные функции переводятся на уровень транснационального управления. В этих условиях компетенции, отданные национальными государствами наднациональным инстанциям или разделенные с ними, должны быть юридизированы не только в режиме международного договора, но и демократическим способом.

Близкой к концепции транснационализации народного суверенитета является концепция глобальной гражданственности X.

Алтиная.

Нельзя не отметить, что концепция космополитического гражданства имеет не только сторонников, но и критиков.

Ключевыми институтами современной регуляторной политики, как на национальном, так и на международно-правовом уровне являются оценка регулирующего воздействия и публичные консультации.

Развитие регуляторной политики, оценки регулирующего воздействия и публичных консультаций как стадии нормотворческого процесса тесно связаны с концепциями делиберативной демократии и многосубъектного регулирования (multi-stakeholder regulation). Именно в данных институтах на сегодняшний день можно увидеть практическую реализацию указанных выше концепций.

Многосубъектное регулирование предусматривает широкое участие в формировании норм не только государств, что характерно для концепции многостороннего регулирования (multi-lateral regulation), но и граждан, организаций как коммерческого, так и некоммерческого сектора.

Интересно, что для российской доктрины международного права характерен упор именно на многостороннее регулирование, что отражено в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации и Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017—2030 годы.

А на уровне международных организаций в настоящее время, наоборот, делается упор именно на «многосубъектное» регулирование. В частности, об этом прямо сказано в рекомендации Комитета министров Совета Европы № CM/Rec(2016)5 о свободе в Интернете, в Канкунской декларации ОЭСР по цифровой экономике.

В рекомендации Комитета министров Совета Европы № CM/Rec (2016)5 о свободе в Интернете прямо указывается, что «законы и политика в отношении Интернета разрабатываются государственными органами в рамках инклюзивного и прозрачного процесса, который позволяет участвовать всем заинтересованным сторонам (англ.: all stakeholders), включая частный сектор, гражданское общество, научные круги и техническое сообщество».

Глобальное многосубъектное управление Интернетом (англ.: global multistakeholder Internet governance) особо подчеркнуто в Канкунской декларации ОЭСР по цифровой экономике.

5 сентября 2016 г. на саммите «Большой двадцатки» в г. Ханчжоу (Китайская Народная Республика) была принята Инициатива «Группы двадцати» по развитию и сотрудничеству в области цифровой экономики. В данной Инициативе указан принцип партнерства между членами «Группы двадцати» путем обмена знаниями, информацией и опытом в рамках конструктивного диалога в целях преодоления разногласий и учета различных интересов, в том числе в отношении управления Интернетом. Оно должно осуществляться в соответствии с положениями Итоговых документов Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества (ВВУИО) с участием многих заинтересованных сторон в управлении Интернетом, предусматривать всестороннее и активное участие правительств, частного сектора, гражданского общества, технического сообщества, а также международных организаций в рамках их соответствующих ролей и обязанностей.

Развитие оценки регулирующего воздействия как главного элемента системы эффективного регулирования, основанного на анализе целей и проблем регулирования, разработке вариантов достижения указанных целей, а также оценке связанных с такими вариантами позитивных и негативных эффектов для выбора наиболее эффективного регулирования, в рамках Европейского Союза началось в 2001 г. При этом Еврокомиссия как ключевой регулирующий орган ЕС признала необходимость проведения оценки всех законопроектов и предложений, касающихся государственных программ и политик (для определения их влияния на окружающую природную среду, экономику и социальную сферу), и призвала правительства стран Европейского Союза упростить и улучшить регуляторную среду в каждом государстве (англ.: deregulation and simplification of regulatory environment).

Новая инициатива Европейского Союза по повышению качества государственного регулирования получила название «умное регулирование» (англ.: smart regulation). Умное регулирование является продолжением инициативы «лучшее регулирование» и направлено на достижение целей программы «Европа-2020».

В рамках данной концепции основное внимание уделено необходимости проведения ОРВ (в частности, максимального привлечения всех адресатов регулирования в процессе проведения ОРВ и проведения ОРВ регулирующих актов с учетом принципа «думай сначала о малом бизнесе» (англ.: think small first), предусматривающего расчет издержек и выгод для малых и средних предприятий).

Для проведения публичных консультаций организован специальный портал Your Voice in Europe, на котором размешается вся информация.

Одним из ключевых механизмов формирования согласованной политики интеграции Единого цифрового рынка ЕС является широкое проведение публичных консультаций и оценки регулирующего воздействия.

Начиная с 2015 г. по DSM проведена уже 21 публичная консультация, три консультации прошли в феврале — апреле 2017 г. (тематика и число участников отражены в табл. 11).

Таблица 11

Публичные консультации

при формировании Единого цифрового рынка ЕС

№	Тематика консультаций	Дата проведения	Число участников
1	Трансграничная доставка посылок	5 мая — 6 августа 2015 г.	361
2	Договорные правила для онлайн-покупок цифрового контента и материальных товаров	12 июня — 13 сентября 2015 г.	189
3	Пересмотр Директивы по услугам аудиовизуальных медиа	6 июля — 30 сентября 2015 г.	434
4	Пересмотр Директивы спутникового и кабельного телевидения	24 августа — 16 ноября 2015 г.	256
5	Потребность в скорости и качестве доступа к Интернету после 2020 г.	11 сентября — 7 декабря 2015 г.	1551
6	ОРВ и пересмотр нормативно-правовой базы для сетей и услуг электронных коммуникаций общего пользования	11 сентября — 7 декабря 2015 г.	244
7	Законодательные предложения по снижению административной нагрузки на бизнес, вытекающий из различных режимов НДС	28 октября — 18 декабря 2015 г.	*
8	Борьба с необоснованным геоблокировани-	24 сентября — 28	433
	ем	декабря 2015 г.
9	Стандарты ИКТ	23 сентября 2015 г. — 4 января 2016 г.	156
10	Онлайн-платформы, облака и данные, ответственность посредников, совместная экономика	24 сентября 2015 г. — 6 января 2016 г.	1036

Окончание табл. 11

№	Тематика консультаций		Дата проведения		Число участников
11	План действий по электронному правительству 2016—2020 гг.		29 октября 2015 г. — 22 января 2016 г.		376
12	Пересмотр Правил оптового рынка роуминга 531/2012 (с дополнениями 2015/2120)		25 ноября 2015 г. — 18 февраля 2016 г.		92
13	Г осударственно-частное партнерство по кибербезопасности		18 декабря 2015 г. — 11 марта 2016 г.		*
14	«Дорожная карта» ЕС — США по Меморандуму о взаимопонимании по вопросам электронного здравоохранения		22 декабря 2015 г.— 15 марта 2016 г.		71
15	ОРВ-рекомендации «О регуляторном режиме ставок соединений на сетях фиксированной и мобильной связи в ЕС (2009/396/ЕС)»		15 марта — 7 июня 2016 г.		*
16	Роль издателей в цепочке создания стоимо-		23 марта — 15		6203
		сти авторских прав		июня 2016 г.
17		Пересмотр Европейской концепции совместимости сервисов электронного правительства		6 апреля — 29 июня 2016 г.		*
18		ОРВ и пересмотр Директивы по «прайвеси» (англ.: privacy)		12 апреля — 5 июля 2016 г.		421
19		Согласованное внедрение сетей 5G		13 июня — 11 июля 2016 г.		*
20		Безопасность приложений и иного невстро- енного программного обеспечения, не регулируемого нормами отдельных секторов		9 июня — 15 сентября 2016 г.		78
21		Инициатива «Интернет следующего поколения (2030)»		10 ноября 2016 г. — 9 января 2017 г.		*

— данные не опубликованы.

Анализ данных табл. 11 очевидно показал, что в процессе формирования единого цифрового пространства ЕАЭС, в том числе выявления и устранения правовых и организационных барьеров цифровизации, целесообразно расширение проведения публичных консультаций в ЕЭК помимо предусмотренных действующим Регламентом ЕЭК для максимально широкого вовлечения заинтересованных сторон.

В рамках Евразийского экономического союза ОРВ внедрена в деятельности ЕЭК. Абзацем первым п. 15 приложения № 1 «Положение о Евразийской экономической комиссии» к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. предусматривается, что решения Комиссии, которые могут оказать влияние на условия ведения предпринимательской деятельности, принимаются с учетом результатов проведения оценки регулирующего воздействия проектов таких решений.

Регламент ЕЭК предусматривает (п. 148), что проведение оценки регулирующего воздействия состоит из следующих этапов:

1) текущая оценка — разработка проекта решения Комиссии, составление информационно-аналитической справки о последствиях влияния проекта решения Комиссии на условия ведения предпринимательской деятельности (далее — информационно-аналитическая справка) и опросного листа для проведения публичного обсуждения проекта решения Комиссии (далее — опросный лист), а также их публичное обсуждение (заполнение);

2) итоговая оценка — подготовка заключения об оценке регулирующего воздействия.

Проведение публичных консультаций в ЕЭК осуществляется с использованием специального раздела на правовом портале ЕАЭС. За период 2015— 2016 гг. проведено 120 публичных консультаций, первое заключение было опубликовано в апреле 2015 г. По итогам 2015 г. в ходе публичных консультаций поступило примерно 2500 предложений, из них 69% было учтено. Вместе с тем сравнение процедур публичных консультаций в Еврокомиссии и ЕЭК показывает пока низкую степень участия адресатов регулирования.

Проведение публичных консультаций осуществляется также в Международном союзе электросвязи (МСЭ). В феврале — сентябре 2016 г. проводились публичные консультации по теме «Создание благоприятных условий для доступа к сети Интернет». Участникам консультаций предложено высказаться по следующим вопросам:

— каковы элементы благоприятных условий для продвижения подключения к Интернету;

— каковы элементы благоприятных условий для продвижения доступного Интернета;

— каковы элементы благоприятных условий для поощрения качества доступа к Интернету;

— каковы элементы благоприятных условий для укрепления доверия и безопасности при использовании Интернета;

— какова роль правительств в создании благоприятных условий.

В целом публичные консультации в МСЭ носят менее формальный характер, чем в Еврокомиссии и ЕЭК.

Таким образом, для повышения эффективности правового регулирования важно повышение степени участия адресатов регулирования в нормотворческом процессе. Перспективным направлением такой активизации является включение в процедуры ОРВ и публичных консультаций в международных организациях.

4.5.

<< | >>

↑

Источник: Ефремов А.А.. Защита государственного суверенитета РФ в информационном пространстве: монография. - М.: Норма,2017. - 128 с.. 2017

Еще по теме Транснационализация народного суверенитета и активизация участия в нормотворческой деятельности международных организаций: