Право на участие в квазисудебном административном процессе

Административные учреждения, рассматривая споры между администрацией и частными лицами, а также между частными лицами, выносят решения, которые мо­гут непосредственно затронуть имущественные интересы частных лиц, а может быть, даже лишить их свободы, как это было по делам о депортации.

Под надлежащей правовой процедурой американские юристы понимают прежде всего, во-первых, оповещение лица, к которому предъявляются какие-либо претензии, об их существе и, во-вторых, предоставление ему воз­можности высказаться по этим претензиям. Вкратце эти два важнейших элемента надлежащей правовой проце­дуры американцы именуют «оповещением и слушанием».

При этом считается, что требования оповещения и слушания коренятся в самой природе вещей, что их ос­новой является естественное право, которым руководст­вовались творцы американских конституций. «Правило, заключающееся в том, что гражданин не должен лишать­ся своей жизни, свободы или имущества без предостав­ления ему возможности быть выслушанным в защиту своих прав,— заявил в 1878 г. Апелляционный суд шта­та Нью-Йорк по делу Stuart v. Palmer,— базируется на важнейших принципах естественного правосудия, более древних, нежели писаные конституции. И конституцион­ное положение, что никто не должен лишаться указан­ных благ без надлежащей правовой процедуры, имеет в своей основе указанное правило».

Оповещение и слушание — это сердцевина админист­ративного квазисудебного процесса. На практике уста­новление круга его участников — частных лиц означает определение того, кто имеет право на оповещение и слу­шание.

Основания участия в квазисудебном процессе. В ходе административного нормотворческо­го процесса, как и в законодательном процессе, осуще­ствляемом легислатурой, обычно не рассматривается вопрос о правах или обязанностях отдельных конкрет­ных частных лиц. Поэтому требуемая конституциями надлежащая правовая процедура не распространяется на него, и соответственно участвующие в нем частные лица не имеют конституционного права на оповещение и слушание. На нормотворческий процесс администра­тивных учреждений надлежащая правовая процедура распространяется лишь тогда, когда заинтересованным лицам предоставлено отдельным статутом право на опо­вещение и слушание, именуемое статутным правом.

В отличие от этого право быть оповещенным и выслу­шанным должно быть предоставлено в квазисудебном административном процессе лицам, интересы которых могут быть затронуты решением учреждения, даже если соответствующий закон не содержит упоминания о та­ком праве. На практике, однако, бывает нелегко опреде­лить характер процесса и решить вопрос о наличии или отсутствии права на оповещение и слушание в тех слу­чаях, когда закон об этом умалчивает. В связи с этим возникла необходимость нахождения критериев для разграничения нормотворческих и квазисудебных адми­нистративных процедур. Фактически это означало раз­граничение законодательной и судебной процедур, так как именно они были прародителями соответствующих им административных процедур.

В 1908 г. член Верховного суда США Холмс, высту­пая по делу Prentis V. Atlantic Coast Line Company, сде­лал одну из наиболее известных попыток найти такой критерий. «Судебное следствие,— заявил он,— выясняет и объявляет обязанности сторон по делу и принуждает к их исполнению на основании существующих или суще­ствовавших ранее фактов и в соответствии с законами, которые, как предполагается, уже существуют. Такова цель, стоящая перед судом. Легислатура, с другой сто­роны, смотрит в будущее и изменяет существующие ус­ловия путем издания нового нормативного акта, кото­рый будет затем применяться ко всем лицам, находя­щимся под властью легислатуры, или к какой-то части этих лиц».

Недостаточность критерия времени очевидна, так как, строго говоря, и судебное решение предусматривает правила поведения, которых должны придерживаться ^тороны по делу и другие лица после вынесения этого решения, т. е. в будущем. К тому же, как показала су­дебная практика, главное при решении вопроса о праве на оповещение и слушание даже в нормотворческом про­цессе— не действие правила во времени, а круг лиц, на которых действие правила распространяется: насколько он велик или мал.

В том же 1908 г. с участием того же Холмса Верхов­ный суд рассмотрел дело Londoner v. Denver, в котором речь шла о произведенном местным налоговым управле­нием налогообложении в целях финансирования покры­тия булыжником одной из улиц города Денвера. Суд признал неправомерным лишение землевладельцев этой улицы права на оповещение и слушание. В данном слу­чае решение налогового управления предусматривало, как должны были вести себя налогоплательщики в буду­щем, после вынесения решения: они должны были упла­тить установленные решением налоги. Казалось, были все основания отказать им в праве на оповещение и слу­шание. Тем не менее Верховный суд счел, что налого­плательщики представляли собой небольшую группу лиц, налогообложение носило частный, а не общий характер, административное мероприятие было по своему харак­теру квазисудебным, а не нормотворческим и что поэто­му налогоплательщики должны были быть предвари­тельно оповещены и выслушаны.

Понимая недостаточность критерия времени, амери­канская наука административного права и судебная практика выдвинули другой критерий, критерий приме­нимости, в качестве ключевого элемента для разграни­чения нормотворческой и квазисудебной процедур.

В том же плане в 1915 г. Верховный суд США по де­лу Bi-Metallic Со v. Colorado сформулировал правило, согласно которому право на оповещение и слушание у частных лиц отсутствует, если обжалуемое решение рас­считано на общее применение, разумеется, за исключе­нием тех случаев, когда такое право предоставлено за­коном. Поэтому делу суд признал законным приказ нало­гового ведомства штата Колорадо, увеличившего оценку всего облагаемого налогом имущества в городе Денвере на 40%, и отклонил жалобу на то, что управление на­рушило надлежащую правовую процедуру, поскольку налогоплательщики перед изданием приказа не были выслушаны. Как заявил судья Холмс, «когда правило поведения применяется к более или менее широкому кругу лиц, непрактично, чтобы каждому была предо­ставлена возможность непосредственного участия в его обсуждении... В подобного рода делах должны сущест­вовать ограничения его оспаривания отдельными инди­видуумами, с тем чтобы процесс управления шел своим чередом».

Напротив, в 1948 г. федеральный апелляционный суд по делу Philadelphia Со v. Securities and Exchange Com­mission признал неправомерным отклонение Комиссией ценных бумаг и платежных средств ходатайства истца о проведении слушания. Дело заключалось в том, что Комиссия издала акт, которым находившиеся в стадии реорганизации дочерние компании изымались из-под дей­ствия льгот, предоставленных Законом о холдинговой компании коммунальных услуг.

Во всех случаях, когда администрация осуществляет квазисудебную деятельность, она обязана предоставить лицам, интересы которых затрагиваются решением уч­реждения, право на оповещение и слушание. Как заявил суд по делу Philadelphia Со v. Securities and Exchange Commission, «судебная акция не может быть на закон­ном основании предпринята любым трибуналом, судеб­ным или административным, без проведения слушания, на котором каждая сторона будет иметь возможность знать о претензиях ее противника, выслушать выстав­ленных против нее свидетелей, подвергнуть их перекре­стному допросу, представить по своей инициативе дока­зательства и высказать свои возражения. Таково требо­вание оговорки о надлежащей правовой процедуре, со­держащейся в V поправке к Конституции».

Законы, предоставляющие административному учреж­дению судебные полномочия, обычно предусматривают право частных лиц быть оповещенными и выслушанны­ми. В тех отдельных случаях, когда статут об этом умалчивает, а суд найдет, что предпринятая учреждени­ем акция по характеру является судебной, он выносит постановление о предоставлении такого права. Так, За­кон об иммиграции 1917 г. содержал положение о том, что любой иностранец, который попал в США незакон­но, должен быть на основании ордера, выданного гене­ральным атторнеем, взят под стражу и депортирован. Закон не предусмотрел обязательного проведения слу­шания по такого рода делам. Тем не менее иммиграцион­ные власти перед арестом и высылкой иностранца из страны обязаны провести слушание с его участием. Таким было решение Верховного суда США по делу Japanese Immigrant, рассмотренному им еще в 1903 г. В 1954 г. Апелляционный суд штата Нью-Йорк в реше­нии по делу Hecht V. Monaghan указал, что шофер такси мог быть лишен лицензии на перевозку пассажиров лишь после проведения слушания с его участием, не­смотря на молчание закона по этому вопросу. Вследствие аннулирования лицензии водитель терял источник средств к существованию, т. е. нес имущественный ущерб, чего администрация не была вправе сделать, не применив надлежащей правовой процедуры.

Право или привилегия? До недавнего вре­мени считалось, что надлежащая правовая процедура соблюдена, если учреждение не нарушает конституци­онные или статутные права, т. е. права, предусмотрен­ные конституциями или законами. Когда же речь шла о так называемых привилегиях, т. е. благах, предостав­лявшихся по усмотрению органа, уполномоченного кон­ституциями или другими законами, в частности о неко­торых видах социальных пособий и лицензий, подход был иным. По делам о привилегиях считалось, что лицо не имеет ни конституционного, ни статутного права тре бовать, чтобы оно было выслушано при решении вопро са по существу.

До сих пор как привилегия, а не право рассматрива­ется разрешение на допуск в страну иностранца в каче­стве иммигранта. В 1950 г. Верховный суд США по делу United States ex rel. Knauff v. Shaughnessy поддержал генерального атторнея, который нашел, что допуск в страну иностранной гражданки, жены ветерана второй мировой войны, причинит вред интересам США. Суд еди­ногласно постановил, что конгресс вправе устанавливать порядок, согласно которому иностранцу может быть от­казано в разрешении на въезд в США без предоставле­ния ему права высказать свои возражения иммиграцион­ным властям. «С самого начала,— заявил член суда Минтон,— мы хотим указать, что иностранец, добиваю­щийся въезда в нашу страну, не может сделать этого, ссылаясь на какое-то право. Допуск иностранцев в США — это привилегия, предоставляемая суверенным правительством Соединенных Штатов. Эта привилегия предоставляется иностранцу только на таких условиях, какие Соединенные Штаты предпишут. Она должна осу­ществляться в соответствии с процедурой, которую зако­ны Соединенных Штатов предусматривают».

Таким образом, трактовка допуска иностранца в страну в качестве привилегии дает американским вла­стям возможность производить по своему усмотрению отсеивание иностранцев, пребывание которых нежела­тельно из-за их политических убеждений и по другим подобным причинам.

Однако на лицо, «проживающее в стране даже может быть незаконно», как говорилось в решении Верховного суда США по упоминавшемуся делу Japanese Immig­rant (1903), уже распространяются в полной или огра­ниченной мере права и свободы, предусмотренные аме­риканскими законами. Чтобы депортировать резидента США, необходимо, в частности, доказать факт его неза­конного проживания. Резиденту поэтому предоставляет­ся право быть оповещенным о существе дела и выслу­шанным перед принятием решения по нему, а впослед­ствии также и апеллировать в суд. Так, член федераль­ного Верховного суда Мёрфи, выступая по делу Bridges V. Wixon (1945), заявил: «„Билль о правах**— бесполез­ное руководство для иностранца, добивающегося досту­па к нашим берегам впервые. Но раз иностранец закон­но въехал и проживает в нашей стране, он становится обладателем прав, гарантированных Конституцией...». А законность или незаконность проживания лица в стра­не могла быть по обоим приведенным здесь делам уста­новлена только после оповещения и слушания.

Занятие должности на государственной службе дол­гое время рассматривалось не как право, а как привиле­гия. Еще в 1892 г. судья Холмс, выступая по делу McAu­liffe v. Mayor of New Bedford, заявил: «Податель пети­ции может иметь конституционное право обсуждать во­просы политики, но у него нет конституционного права быть полицейским»^[133]. В 1951 г. Вепхпвдый суд США одобрил решение, вынесенное нижестоящими судами по делу Bailey V. Richardson. Истица была уволена со служ­бы после того, как Управление по проверке лояльности установило, что она была «нелояльна по отношению к правительству Соединенных Штатов». Истица жалова­лась на то, что Управление провело слушание с наруше­нием конституционных гарантий: ей не сообщили дока­зательств ее вины, имен лиц, свидетельствовавших про­тив нее, и имени служащего, который произвел оценку показаний и других доказательств по делу. Федераль­ный апелляционный суд, рассматривая это дело годом ранее, указал, что «служащие в системе исполнительной власти находятся на государственной службе по усмот­рению органа, их назначившего», и что «положение пра­вительственного служащего в этом отношении не отли­чается от положения служащего в частном секторе», который, как известно, может быть уволен предприни­мателем без выслушивания его возражений. На жалобу истицы суд ответил, что в данном случае она имеет не конституционное право на слушание, а статутное, и что слушание было проведено в соответствии с законом.

Федеральный ЗАП, учитывая сложившуюся судебную практику, предусмотрел в ст. 5, что квазисудебная про­цедура, в том числе и слушание, не применяется во всем, что касается приема на службу, продвижения по ней и увольнения. Исключение сделано только для ад­министративных судей, председательствующих на слу­шании ^[134].

Отсутствие у государственных служащих права па слушание было серьезным изъятием из американской системы административной юстиции, принятым законо­дателями в интересах крупнейшего капиталистического предпринимателя — государства.

До конца 60-х годов различие между правом и при­вилегией проводилось также в лицензионном деле и при назначении социальных пособий. Типичный случай тол­кования владения лицензией в качестве права — дело Hecht V. Monaghan. Водитель такси обладал лицензией, которая обеспечивала ему работу — источник существо­вания для него. Обладатель такого вида лицензии согласно амерйканской судебной практике имел на неё право и мог быть лишен его только при наличии серьез­ных оснований, указанных в законе, и при соблюдении требований, предусмотренных надлежащей правовой процедурой.

Однако если лицензируемое занятие было социально нежелательным, могло нанести ущерб народному здра вию, безопасности, морали или спокойному проживаниь значительного числа людей (например, содержание игор ных, питейных заведений, которые всегда процветают в США, независимо от каких бы то ни было усилий адми­нистрации по регулированию их деятельности), то обла­дание лицензией на такой вид деятельности рассматри­валось обычно судами в качестве привилегии. Такие лицензии могли быть аннулированы в ускоренном поряд­ке без проведения слушания. Исключение делалось лишь для лиц, уже вложивших в дело значительные средства. Им предоставлялось право на слушание перед вынесе­нием решения о судьбе их лицензий. Впрочем, в неко­торых штатах и до конца 60-х годов законы предусмат­ривали проведение слушаний при аннулировании лицен­зий на содержание питейных заведений. В Калифорнии, например, слушания по такого рода делам составляли значительную часть всех слушаний ^[135].

Классификация лицензий на два вида часто вызыва­ла критику, в основном потому, что в любом случае ли­шение лицензии означало для ее владельца потерю ис­точника средств существования.

Иногда допускались отступления от требований над­лежащей правовой процедуры и в отношении выдачи и использования лицензий на занятия, не являющиеся со­циально нежелательными. Так, Законом от 13 сентября 1960 г. конгресс предоставил Федеральной комиссии свя­зи право самой определять, в каких случаях проводить слушание при решении вопроса о возобновлении лицен­зии. Такое полномочие было предоставлено Комиссии в целях «обуздания злоупотреблений» процедурой слуша­ния со стороны радиовещательных компаний. В резуль­тате, в 60-х годах значительно сократилось число таких слушаний²⁶. Назначение дела к слушанию в случае, ког­да намечалось аннулирование лицензии, рассматрива­лось Комиссией в качестве «высшей меры наказания» для владельца лицензии. Суды же требовали проведения слушаний лишь изредка.

В конце 60 — начале 70-х годов суды стали отказы­ваться от противопоставления привилегии праву. Мно­гие бывшие в прошлом привилегии рассматриваются ими теперь в качестве прав. Это изменение судебной поли­тики было вызвано главным образом усилением демо­кратических движений в 60-х годах. Особенно широкий размах приняли тогда такие массовые народные дей­ствия, как марши бедняков и сторонников,равноправия, волнения в негритянских гетто, выступления молодежи против войны во Вьетнаме и внутренней политики бур­жуазного правительства и т. д.

Одной из вех на этом пути было дело Goldberg v. Kel­ly, рассмотренное Верховным судом США в 1970 г. Дело заключалось в том, что нескольким жителям Нью- Йорка, которые получали финансовую помощь в соответ­ствии с федеральной и штатной программами помощи квартиросъемщикам-беднякам и семьям, имеющим детей, была прекращена выдача пособий. Суд постановил, что лишению пособий должно предшествовать слушание, с тем чтобы получатели помощи могли оспорить правомер­ность намеченной отмены выплаты пособий. Решающим аргументом было признание того, что прекращение вы­плат означает ликвидацию источника средств существо­вания.

В последующие годы суды, как федеральные, так и штатные, распространили действие правила, сформулиро­ванного Верховным судом по делу Goldberg v. Kelly, на другие виды социальных пособий: по безработице, бедно­сти, по нетрудоспособности и т. д.

Отказ судов от термина «привилегия» по отношению к социальному пособию отражает процесс расширения со­циальной деятельности буржуазного государства, которое пытается использовать эти пособия для предотвращения социальных конфликтов.

^2β Comment: Public Participation in Federal Administrative Procee­dings.—«University of Pennsylvania Law Review», 1972, April, v. 120, N 4, p. 752, 762—763.

В последние годы также признано правом и владение лицензией на занятие социально нежелательной деятель­ностью. Так, в 1972 г. федеральный окружной суд по делу MisurelH V. Racine признал неконституционными законы штата Висконсин, которые разрешали не возобновлять лицензии на продажу спиртных напитков без оповещения держателя лицензии и без проведения слушания.

Дальнейшее расширение действия правила, сформу­лированного Верховным судом США по делу Goldberg V. Kelly, идет по линии признания прав не только у по­лучателей пособий, владельцев лицензий, но и у лиц, ко­торые таковых не имеют и обращаются за их получени­ем ^[136].

В 1972 г. получили право на предварительное опове­щение и слушание государственные служащие, правда, за исключением занятых на временной работе^{[137] [138]. Но и временные служащие могут получить такое право, если увольнение со службы до истечения срока или невозоб­новление служебных отношений после истечения срока временной работы может нанести «ущерб доброму име­ни служащего и его репутации в глазах общественно­сти» 2u.}

Через два года, однако, Верховный суд федерации решил, что предоставление государственным служащим права на слушание до их увольнения может ослабить власть административного руководства. В решении по делу Arnett V. Kennedy (1974) он указал, что учрежде­ние обязано провести слушание лишь после увольнения служащего. Проведение слушания, таким образом, по словам судьи Ранквиста, подслащивает горькую пилюлю увольнения. По поводу причин, вызвавших принятие су­дом подобного решения, судья Пауэл заявил, что «остав­ление на службе строптивого или иного нежелательного служащего может неблагоприятно отразиться на дис­циплине или моральном состоянии его коллег, породить дисгармонию и, в конце концов, снизить эффективность деятельности административного учреждения». Это ре­шение суда было не чем иным, как отступлением от им же сформулированного правила по делу Goldberg v. Kel- Iy. Б. Шварц, критикуя этот поворот в судебной полити­ке, указывает, что если в такого рода случаях «публич­ный интерес» требует, чтобы служащий немедленно пре­кратил работу в данном учреждении, то было бы доста­точно в ожидании,результатов слушания ограничиться временным отстранением его от работы с выплатой жа­лования за время отстранения^[139].

Расширение прав государственных служащих, по мнению правящих кругов, не представляет большой опас­ности для власти монополий. Наоборот, оно должно спо­собствовать дальнейшему привлечению этого слоя на сто­рону истэблишмента.

Право на слушание получили по решению судов так­же многие другие заинтересованные лица, ранее его не имевшие, в том числе даже школьники, исключенные из школы или отстраненные от занятий^[140].

В 1972 г. Верховный суд США по делу Regents v. Roth заявил о том, что он «полностью и окончательно отверг косное различие между правами и привилегиями». Одна­ко суд выдвинул положение о том, что претендовать на слушание при аннулировании социального пособия могут лишь те лица, которые обладают правом, предусмотрен­ным законом. Суд заявил: «Для того чтобы быть имуще­ственно заинтересованным в получении пособия, у лица должно быть нечто большее, чем одностороннее ожида­ние его. Оно должно иметь на это основанное на законе право требования». Следовательно, администрация мо­жет отказаться от проведения слушания под предлогом, что заявитель не имеет такого статутного права, а по­следнее, собственно, может быть установлено с достаточ­ной достоверностью только на слушании. Эта позиция суда продиктована стремлением не ослаблять админи­страцию, не ограничивать слишком ее право на усмот­рение.

Целям сужения круга участников административного слушания служит также выдвинутое Апелляционным судом штата Нью-Йорк предложение заменить критерии «право» и «привилегия» другими критериями, от приме- йёнйя которых зависит судьба слушания. Он провёл рг личие между обращением за получением какого-ли блага и аннулированием уже имеющегося. В первом сл чае, по мнению этого суда, право на слушание отсу, ствует, а во втором — оно имеется. Указанным критері. ем суд руководствовался, в частности, по делу Sumptei V. White Plains Housing Authority (1972). Здесь он встал на сторону муниципального жилищного учрежде ния, которое, не проведя по делу слушания, отказалось предоставить истцу муниципальную жилплощадь. Этот подход нью-йоркского суда пока не поддержан другими судами.

Ускоренное производство. Как уже гово­рилось, административное учреждение было вправе в ускоренном (суммарном) порядке аннулировать лицен­зию у лица, занимавшегося социально нежелательной деятельностью и владевшего этой лицензией по привиле­гии. Когда подобная деятельность перестала быть при­вилегией, администрация утратила право на ускоренную процедуру. Однако в ряде других случаев администрация и до сих пор имеет право предпринять быстрые действия для предотвращения вреда, могущего возникнуть из-за ее промедления. Tакими быстрыми действиями могут быть использование или уничтожение частного имуще­ства при тушении пожаров, ликвидации очагов эпидемий и эпизоотий, уничтожение испорченных пищевых про­дуктов и т. д. В такого рода случаях слушания прово­дятся после административной акции или совсем не про­водятся, и тогда пострадавший обращается непосред­ственно в суд. В 1908 г. Верховный суд США по делу North American Cold Storage Co. v. Chicago признал за­конным муниципальный ордонанс, предусматривавший суммарное изъятие и уничтожение пищевых продуктов (в деле фигурировали испортившиеся цыплята), хра­нившихся в холодильниках и не пригодных для употреб­ления в пищу.

Ускоренное производство применяется часто феде­ральными налоговыми учреждениями. Они имеют право накладывать арест на имущество должника в целях обеспечения уплаты налога. Верховный суд США еще в 1855 г. по делу Murrays Lessee v. Hoboken Land and Improvement Co одобрил подобную практику. По жа-

÷⅛>6e на действия администрации в этих случаях суд рас­сматривает дело по существу.

'^,r Лицо, понесшее ущерб вследствие суммарных дей- ‘вий администрации, может в последующем предъявить чреждению претензию, что дает ему право на слушание, а затем оно также может предъявить иск в суде с требо­ванием о возмещении вреда.

Содержание права на оповещение и слушание. Ст. 5(a) федерального ЗАП предусмат­ривает, что извещение о намечаемом проведении слуша­ния должно быть «своевременным». Это означает, со­гласно судебной практике, предоставление сторонам до­статочного времени для подготовки к слушанию. В 1973 г. Апелляционный суд штата Нью-Йорк по делу Newton v. Municipal Housing Authority признал недостаточным для подготовки к слушанию четырехдневный срок, пре­доставленный квартиросъемщику муниципальным жи­лищным управлением. Тем более недостаточным было признано тогда же федеральным судом оповещение учи­теля за 20 минут до начала слушания дела об его уволь­нении ^[141]. Согласно калифорнийскому ЗАП оповещение должно быть сделано по меньшей мере за 15 дней до слушания.

На слушании частное лицо имеет право высказывать­ся устно; представлять доказательства; оспаривать до­казательства, представленные противной стороной, ис­пользуя перекрестный допрос и другие подходящие средства; требовать, чтобы решение основывалось лишь на известных ему доказательствах; пользоваться по­мощью адвоката. Как следует из этого перечня, указан­ные права примерно соответствуют тем, которые имеются у сторон в судебном заседании. Если бы лица, не соглас­ные с административными акциями, осуществляли их полностью, то, как утверждают администраторы и уче­ные, служащие учреждений только тем и занимались бы, что заслушивали дела, и процесс управления засто­порился бы, ибо каждое из наиболее крупных админи­стративных учреждений выносит в год более 1 млн. ре­шений по жалобам на его действия. Но, как пишет Б. Шварц, такого не происходит, так как обычно лиг*' немногие заявители осуществляют свои права в полні объеме^[142]. Многие граждане отказываются от права слушание в целях экономии средств и времени или вслед­ствие согласия с фактической стороной дела^[143]. P. С. Лорч среди прочего указывает также на то, что большинство американцев не знают о наличии у них права на фор­мальное слушание или возможности каким-либо иным путем оспорить действие администрации; опасаются спо­рить с «его величеством правительственным агентством»; либо считают, что не располагают фактами или специ­альными познаниями для успешной тяжбы с учрежде­нием ^[144].

Административный судья. Глава админи­стративного учреждения был бы не в состоянии справить­ся с огромным числом претензий, предъявляемых учреж­дению гражданами и организациями, если бы решающее участие в рассмотрении этих претензий не принимали осо­бые служащие, которые проводят слушания. Используя право на делегацию, глава учреждения передает им свои полномочия на рассмотрение претензий и вынесение по ним предварительных, а иногда и окончательных реше­ний. Эти служащие в различных учреждениях называют­ся по-разному. Федеральный ЗАП называет их «экза­менаторами на слушании». Ассоциация американских юристов, учитывая их действительное положение в адми­нистративном процессе, именует их административными судьями^[145].

Административный судья наделен чрезвычайно ши­рокими правами по ведению слушания, во многом ана­логичными тем, которыми обладает судья в гражданском процессе. Согласно ст. 7(b) федерального ЗАП админи­стративный судья имеет право: 1) приводить к присяге или к даче заявлений, заменяющих присягу; 2) направ­лять повестки, установленные законом; 3) выносить ре­шения относительно допустимости доказательств и при­нимать относящиеся к делу доказательства; 4) снимать показания под присягой или приобщать к делу показа­ния, данные под присягой; 5) регулировать ход слуша­ния; 6) устраивать совещания для урегулирования или упрощения вопросов по делу по взаимному согласию сто­рон; 7) решать процедурные или аналогичные вопросы;

8) выносить или рекомендовать решение по делу;

9) предпринимать иные действия, которые предусмотре­ны нормативными актами администрации, находящимися в соответствии с федеральным ЗАП.

По сравнению с судьей в гражданском процессе в ква- зисудебном процессе административный судья играет бо­лее активную роль. Так, согласно правилам о практике Национального управления трудовых отношений админи­стративный судья уполномочен «вызывать и допрашивать свидетелей, проводить их перекрестный допрос и отра­жать в протоколе письменные доказательства». В соот­ветствии с инструкцией о порядке ведения слушаний в этом управлении административный судья «не должен закрывать протокол до тех пор, пока он не будет пол­ностью уверен в том, что все имеющиеся, относящиеся к делу, допустимые законом доказательства представлены сторонами или, если необходимо, административным судьей»^[146].

Особенно большими полномочиями обладают админи­стративные судьи на слушаниях в Администрации со­циального обеспечения. Они выступают, во-первых, в роли адвокатов администрации, так как она не направ­ляет на эти слушания своих поверенных, во-вторых, в роли адвокатов заявителей, поскольку последние обыч­но также не прибегают к помощи поверенных, и, нако­нец, они должны быть беспристрастными судьями, зада­вая вопросы заявителям и другим участникам слушаний, проверяя материалы по делам и вынося по ним решения. Один из этих судей заявил: «Мы говорим обычно, что мы „носим три шляпы**»^[147]. На практике же судьи Адми­нистрации чаще оставляют в силе ранее вынесенные, не­благоприятные для заявителя решения. Еще более при­страстными являются члены апелляционного совета это­го учреждения, которые в отличие от административных судей, назначаемых Комиссией гражданской службы, назначаются самой Администрацией.

До 1946 г. административные судьи назначались ру­ководством учреждения из числа лиц, рекомендованных Комиссией гражданской службы, и им же отстранялись от должности. Федеральный ЗАП значительно укрепил самостоятельность административных судей. Они могут быть теперь отстранены от должности только по серьез­ным причинам, установленным Комиссией гражданской службы, после проведения слушания и на основании про­токола такого слушания. Федеральный ЗАП также уве­личил должностные оклады административных судей, что создало еще один слой привилегированной бюро­кратии.

В настоящее время должности административных судей занимаются обычно юристами. Федеральный ЗАП поручил Комиссии гражданской службы издавать акты, регулирующие деятельность административных судей, осуществлять надзор за ними и предпринимать другие мероприятия, включая представление конгрессу законо­проектов в целях улучшения работы административных судей.

Защитник. Согласно ст. 6(п) федерального ЗАП стороны могут присутствовать на слушании лично, с адвокатом или иным квалифицированным представите­лем или без них либо отсутствовать и быть представлен­ными вышеуказанными лицами.

Административные учреждения осуществляют изве­стный контроль над практикующими при них адвоката­ми. Еще в 1926 г. Верховный -суд США в решении по делу Goldsmith v. Board of Tax Appeals признал, что делеги­рованное учреждениям полномочие на издание собствен­ных правил процедуры включает в себя также право устанавливать порядок допуска адвокатов, представля­ющих интересы граждан и организаций. Опираясь на это решение суда, многие учреждения создали при себе осо­бые адвокатские группы с условием, что только их чле­ны могут вести дела.

Правовая помощь в административном процессе чрез­вычайно дорога. М. М. Кэроу сообщал в 1969 г., что услуги юриста стоили тогда не менее 25 долл, в час^[148]. Расходы на юриста, по мнению профессора Э. Гэлхор- иа,— наиболее высокие среди всех других, связанных с участием в административном процессе. Он приводит следующие любопытные цифры: расходы на адвоката по простому делу о тарифах, рассматриваемому Комиссией междуштатной торговли, составляли к 1972 г. не менее 4 тыс. долл.; в связи с разработкой нормативного акта Федеральной администрацией лекарственных средств — не менее 40 тыс. долл.; по серьезным делам (цены, ли­цензии и т. д.), рассматриваемым в Федеральной торго­вой комиссии, Управлении гражданского воздухоплава­ния, Федеральной комиссии связи или в Федеральной энергетической комиссии,— 100 тыс. долл, и более^[149]. По­этому по данным на начало 60-х годов ²∕₃ семей с низ­ким доходом, которым была нужна правовая помощь, ни­когда не пользовались услугами юристов (по всем де­лам, включая административные); даже среди семей с высоким доходом эта доля была равна ¹∕₃^[150].

Созданное в 1964 ∣r. Управление по расширению эко­номических возможностей учредило в течение первых трех лет своего существования в 207 городских и сель­ских общинах около 800 юридических консультаций, ко­торые оказывали бесплатную юридическую помощь ли­цам с низким годовым доходом.

Но, по свидетельству самого Управления, в середине 60-х годов ежегодно имелось как минимум 6 млн. воп­росов, по которым было необходимо оказание юридиче­ской помощи. Ассоциация американских юристов пола­гала, что таких вопросов насчитывалось от 14 до 20 млн. на 30 млн. американских бедняков. По подсчетам Управ­ления, увеличение помощи потребовало бы увеличения штата юристов с 2 тыс. до 12 тыс., а ассигнований с 44 млн. до 300 млн. долл.^[151]

Таким образом, помощь квалифицированных адво­катов — большая роскошь. Ею в состоянии пользовать­ся лишь имущие слои населения, что во многом способст­вует успеху их дел.

Порядок проведения слушания. Слуша­ние открывается административным судьей, который объявляет название и номер дела, а также оповещает о сторонах по нему. Проверяется и отмечается в протоко­ле присутствие участвующих в слушании лиц. Затем административный судья кратко излагает содержание дела, и сторонам предлагается согласиться с таким из­ложением или сделать свои замечания. Вслед за этим адвокатам обеих сторон (в их отсутствие — самим сторо­нам) предоставляется возможность сделать заявления по существу дела. После выступлений адвокатов адми­нистративный судья приводит к присяге свидетелей, при­общает к протоколу вещественные доказательства (обыч­но это письменные документы), выносит решения о до­пустимости доказательств и по процедурным вопросам. Все происходящее на слушании, а также решение адми­нистративного судьи отражаются в протоколе: выступле­ния сторон, их предложения, процедурные постановле­ния, полученные или рассмотренные доказательства, официально известные факты, оценка сторонами доказа­тельств, проекты решений и возражения против них; лю­бое решение, мнение или доклад лица, председательству­ющего на слушании; все служебные меморандумы и дан­ные, переданные административному судье или служа­щим учреждения в связи с рассмотрением дела. Для того чтобы протокол не был чрезмерно объемистым, сторонам разрешается договариваться об устранении из него мало­значительных материалов. Протокол, содержащий реше­ние административного судьи, направляется обычно гла­ве учреждения, который выносит окончательное ре­шение.

В целях ускорения рассмотрения вопросов, обсуж­дающихся на слушании, в последние годы широко рас­пространилась практика предварительных совещаний. Проведение таких совещаний, в частности, рекомендо­вано в 1953 г. президентской комиссией по администра­тивной процедуре. Руководством на этих совещаниях служит обычно правило 16 федерального ГПК, согласно которому на совещании обсуждается: 1) упрощение воп­росов; 2) необходимость или желательность внесения изменений в заявления сторон; 3) возможность призна­ния фактов и документов, что устранило бы ненужное в будущем доказывание; 4) ограничение числа экспертов и т. д. Совещание может закончиться даже тем, что сто­роны договариваются не проводить слушания, ограни­чившись письменным производством.

Перед предварительным совещанием, в ходе его или после него участвующие в деле стороны осуществляют так называемое discovery (ознакомление с материалами дела, с аргументацией противной стороны) —процедуру, практикуемую в федеральных судах в соответствии с правилами 26—35 федерального ГПК- Когда совещание не устраивается, подобное ознакомление проводится обычно после оповещения сторон о времени и месте про­ведения слушания с изложением существа дела.

Таким образом, слушание в административном учреж­дении в процедурном отношении во многом сходно с су­дебным заседанием. Как заявил в 1971 г. Апелляционный суд штата Ныо-Иорк по делу Consolidated Edison Со. of New York v. Knetchmer, «если слушание было судебным или квазисудебным... то оно должно проводиться с со­блюдением § 7803 [4] ГПК штата Нью-Йорк». В феде­ральных учреждениях, по мнению Л. Лёвинджера, слу­шания имеют тенденцию даже к большей формализации, чем судебные заседания по гражданским делам^[152].

3.