Процесс доказывания и принятия решения

Доказательства. Англо-американское общее пра­во выработало строгие правила отбора доказательств, которые могут быть положены судом в основу решения по делу. Они были вызваны к жизни отчасти нуждами института присяжных заседателей, так как последние обычно не были юристами, но, главным образом, стрем­лением сохранить руководство процессом в руках судьи.

Подобные правила вовсе не необходимы в квазису- дебных административных учреждениях. Во-первых, по­тому, что лица, рассматривающие дела, в частности административные судьи, являются в подавляющем большинстве юристами. Во-вторых, часть нагрузки была передана от судов администрации с тем, чтобы она в более быстром темпе разрешала дела, а это, по мнению американских юристов, почти невозможно без отступле­ния от громоздкой судебной процедуры отбора и оценки доказательств. К тому же судебные правила устраняют из процесса относящиеся к делу доказательства, исполь­зование которых по какой-либо причине запрещено за­коном, и тем самым также замедляют процесс. Приме­нение судебных правил относительно доказательств в их полном объеме привело бы также к тому, что стороны неизбежно были бы вынуждены приглашать юристов, имеющих опыт в обращении с доказательствами.

Федеральный ЗАП в ст. 7(e) предусматривает, чт* административное учреждение может принять любе устное или письменное доказательство. Основываясь н; данном положении закона, федеральный апелляционные суд по делу Willapoint Oysters v. Ewing (1949) указал, что учреждение может приобщить к делу и доказатель­ства «по слуху». В обычных судах такие доказательства, как правило, относятся к числу недопустимых и не при­нимаются судом. То же самое относится и к мнениям свидетелей. Их заключения по фактам, фигурирующим в деле, не могут быть доказательствами в суде, но при­нимаются в качестве таковых административными уч­реждениями.

Примерный штатный ЗАП в ст.

Однако судебная практика, а вслед за ней и феде­ральный ЗАП, в известной мере противореча сами себе, провели своего рода качественную классификацию дока­зательств. Еще в 1916 г. нью-йоркский суд постановил по делу ΛIatter of Carroll v. Knickerboker Ice Со., что, хотя учреждение может принимать не допустимые в суде доказательства, его решение не может базироваться ис­ключительно на них. А в ст. 7(c) федерального ЗАП го­ворится о том, что нормативный акт или приказ учреж­дения должны основываться на «надежных, относящихся < делу и существенных доказательствах».

Поскольку федеральные и штатные законы разреша­ет использование администрацией не допустимых в суде доказательств, они тем самым позволяют некоторым «правоприменяющим органам» (полиции, Службе имми­грации и натурализации и т. п.) прибегать к сомнитель­ным в правовом отношении методам собирания доказа­тельств для последующего их использования в админи­стративном квазисудебном процессе, и может случиться так, что учреждение положит в основу своего приказа доказательства, обнаруженные при обысках или аре­стах, проведенных с нарушением конституционных и иных законных гарантий.

Официально известные факты. Поскольку служащие учреждения являются обычно специалистами в соответствующей области административного регули-. рования, они могут положить в основу решения факты, известные им как специалистам, которые поэтому нет необходимости доказывать. Таково вкратце содержание доктрины «официальной осведомленности»; в судебной

' «Administrative Law Review», 1969, October, v. 22, N 1, p. 11.

практике ей соответствует так называемая судебная осведомленность.

Американская судебная практика установила, одна­ко, ограничение на использование администрацией та­кой «официальной осведомленности». Суды требуют, чтобы факты, о которых служащие осведомлены как специалисты и на которых основывается решение, обя­зательно фигурировали в процессе и были зафиксирова­ны в протоколе. В 1913 г. Верховный суд США по делу Interstate Commerce Commission v. Louisville & Nashvil­le R. Co указал, что «все стороны должны быть хорошо осведомлены о представленных доказательствах или тех из них, которые подлежат обсуждению, и им должна быть предоставлена возможность подвергнуть свидете­лей перекрестному. допросу, проверить документы и представить доказательства для пояснения или опровер­жения». В 1937 г. по делу Ohio Bell Telephone Со v. Pub­lic Utilities Commission Верховный суд США поддержал апеллянта, телефонную компанию, жаловавшуюся на то, что Комиссия публичных коммунальных служб не проинформировала ее о ценах, которыми она руковод­ствовалась при оценке имущества компании. «В настоя­щее время предполагаемый дебитор (компания.— Г.

Судебная практика по вопросу об «официальной осведомленности» отражена в ст. 7(d) федерального ЗАП, предусматривающей, что учреждение должно пре­доставлять сторонам по их требованию возможность оспаривать факты, о которых учреждение «официально осведомлено» и которые не фигурируют в протоколе в качестве доказательств. Примерный штатный ЗАП в ст. 10(4) указывает, что стороны должны быть оповеще­ны об официально известных фактах до слушания, в ходе его или каким-либо иным способом.

Оценка доказательств. На практике нередки случаи обжалования поведения служащих, ведущих слу­шание, по причине их предвзятого отношения к отбору доказательств и их оценке. В частности, обвинения в необъективности неоднократно выдвигались против 132

административных судей Национального управления трудовых отношений⁴⁶. Но суды очень редко идут на­встречу таким жалобам, считая, что только явные и исключительные обстоятельства могут оправдать при­остановку или изменение направления административно­го процесса. В 1948 г. по делу Federal Trade Commission v. Cement Institute Верховный суд США отверг обвине­ния в пристрастности членов Федеральной торговой ко­миссии, которые еще задолго до возникновения дела в своих докладах конгрессу и президенту выразили мне­ние о том, что система цен, установленных в цементной промышленности (к ней принадлежал ответчик), нару­шает антитрестовский Закон Шермана.

Суды не считают несправедливой практику повтор­ного рассмотрения дела тем служащим учреждения, ко­торый ранее его уже рассматривал. В 1947 г. по делу National Labor Relations Board v. Donnely Garment Co федеральный Верховный суд отменил решение апелля­ционного суда, вставшего на сторону ответчика-компа­нии: ответчик был против повторного рассмотрения дела тем же административным судьей, который рассматри­вал его первоначально и к тому же, по мнению ответчи­ка, пристрастно, так как, в частности, на первом слуша­нии он отклонил требование о даче некоторых показа­ний.

Как свидетельствует анализ судебных решений аме­риканских судов различных инстанций, вообще бывает чрезвычайно трудно убедить суд, рассматривающий дело по жалобе на решение администрации, в том, что адми­нистративный судья проявил необъективность при отбо­ре и оценке доказательств.

Вынесение решения. В отличие от суда, кото­рый сам заслушивает дело и выносит по нему решение, в административном учреждении проведение слушания

^ь Например, дела Montgomery Ward and Со v. National Labor Re­lations Board (1939); Pittsburgh S. S. Co v. National Labor Re­lations Board (1949) и др. и вынесение решения по делу до 1946 г. осуществлялись различными должностными лицами. Доказательства на слушании представлялись административному судье, который затем составлял доклад с рекомендациями. Вслед за этим дело по частям направлялось различным специалистам: юристам, бухгалтерам, инженерам и дру­гим, которые «просеивали» содержавшиеся в деле дока­зательства и рекомендации административного судьи. В конце концов все это поступало к руководителю учреж­дения; он либо штамповал рекомендованное решение, либо, в исключительно редких случаях, вносил свою леп­ту в процесс выработки решения.

В результате процесс вынесения решения обезличи­вался. Нередко получалось, что решение принимало не одно лицо и уж во всяком случае не то, которое рассмат­ривало во время слушания доказательства, а учрежде­ние в целом и никто в частности. Особенно неприемле­мым для частных лиц было то, что решение по существу принималось служащими, не участвовавшими в слуша­нии и, следовательно, склонными принижать значение тех доказательств, которые фигурировали на слушании, отдавая предпочтение профессиональным знаниям, сво­им и своих коллег по учреждению. В докладе комитета по административной процедуре генерального атторнея США (1941) указывалось на два нежелательных послед­ствия подобного явления: «слушание само по себе вы­рождается, а решение принимается анонимно»⁴⁰.

В 1936 г. Верховный суд федерации рассматривал дело Morgan V. United States. Истец по этому делу об­винил главу департамента сельского хозяйства в том, что тот формально проштамповал приказ, фиксировав­ший максимальные цены на куплю-продажу скота. Как указывал истец, секретарь департамента «лично не был знаком ни с одним доказательством, представленным на слушании в связи с рассмотрением дела, не принял во внимание ни одного аргумента, относящегося к нему, или резюме, представленных сторонами, и единственную информацию, которой секретарь располагал, он получил, проконсультировавшись со служащими департамента

^4β Report of the United States Attorney General’s Committee on Ad­ministrative Procedure. Washington, 1941, p. 45. сельского хозяйства в отсутствие истца или его предста­вителей».

В судах это дело было объединено с 49 другими ана­логичными делами, в которых секретарь департамента сельского хозяйства также обвинялся в том, что при вы­несении решения он не знакомился с доказательствами. Выражая по этому делу мнение Верховного суда США, председатель суда Хьюз заявил: «Тот, кто решает, дол­жен слушать». Указанное правило, казалось бы, означа­ло, что секретарь должен был сам участвовать в слуша­нии. Однако такого буквального толкования этого пра­вила, как следовало из содержания последующего вы­ступления судьи Хьюза, суд не имел в виду.

По второму делу того же истца — Моргана — в 1938 г. федеральный Верховный суд указал, что стороны не мо­гут поднимать вопрос о том, насколько глубоко глава учреждения рассмотрел доказательства; тем самым суд ограничил действие правила Хьюза.

В дальнейшем, в 1941 г., по делу Southern Garment Manufacturers Association v. Fleming, судья Винсон за­явил, что глагол «слушать» употреблен Хьюзом для красного словца, он не означает, что секретарь должен сам председательствовать на слушании.

Причем, как указал сам Хьюз (формулируя правило: «Тот, кто решает, должен слушать»), доказательства, представленные административному судье, «могут быть просеяны и проанализированы нижестоящими компе­тентными служащими». Один из штатных судов в 1950 г. счел, что Верховный суд США в решении по делу Мор­гана имел в виду следующее: «Административное учреж­дение, которое устанавливает факты, должно обращать­ся к доказательствам и на основании этих доказательств сознательно прийти к заключению, оправданному, по его мнению, такими доказательствами»^[153].

Б. Шварц, подводя итог этим судебным толкованиям правила Хьюза, полагает, что оно сводится на практике к формуле: «Тот, кто решает, должен решать»^[154]. Нере­альность буквального следования правилу судьи Хьюза, как считают американские административисты, очевид­на. Так, если бы секретарь департамента сельского хо­зяйства захотел познакомиться подробно с делом Мор­гана, то ему пришлось бы отложить в сторону другие дела, чтобы прочитать 13 тыс. страниц застенографиро­ванных устных показаний и несколько сотен письмен­ных документов на более чем 1 тыс. страницах. Изложе­ние только части показаний по делу занимало 500 пе­чатных страниц. Единственное лицо, которое могло бы ответить на вопрос, действительно ли секретарь принял решение самостоятельно на основе личного знакомства с материалами дела, был он сам. Он был запрошен об этом окружным судом. Однако Верховный суд США встал в 1941 г. на сторону главы департамента, рассмат­ривая его в данном случае в качестве судьи. «Секретарь департамента,— заявил суд,— никогда не может быть подвергнут подобной проверке... Такая проверка судьи была бы смертельной для судейского престижа... Подоб­но тому, как судья не может быть подвергнут этой про­верке... так и справедливость административного процес­са должна в равной степени уважаться»^[155].

В 1946 г. федеральный ЗАП частично решил пробле­му. Закон в значительной степени воплотил в жизнь правило: «Тот, кто решает, должен слушать». В ст. 8 он предоставил административному судье право выносить первоначальное решение. Если первоначальное решение не обжаловано главе учреждения или последний сам не вмешивается в рассмотрение дела, то решение становит­ся окончательным. Первоначальное решение, которое вместе с тем является окончательным, может быть вы­несено также и главой учреждения, если он председа­тельствует на слушании или истребует уже заслушанное дело для вынесения по нему решения. В тех случаях, когда руководитель учреждения не председательствует на слушании и принимает решение на основании пере­данного ему протокола слушания вместе со всеми при­ложенными к нему материалами, административный судья выносит рекомендательное решение.

Доклад административного судьи. В тех случаях, когда окончательное решение выносит глава учреждения, административный судья составляет для него доклад, содержащий краткое изложение существа дела, и описание доказательств по нему, а также свои, рекомендации. В 1954 г. Верховный суд штата Нью- Джерси постановил по делу Mazza v. Cavicchia, что ко­пии доклада административного судьи должны быть обязательно направлены частным лицам — сторонам по делу. Председатель суда Вандербильт напомнил прави­ло о доказательствах ex parte, т. е. известных не всем сторонам по делу^[156]: «Если слушание предусмотрено статутом, ничто, тем или иным способом не внесенное в протокол слушания, не может быть принято во внимание административным трибуналом при вынесении им реше­ния». Протокол же открыт для ознакомления всем за­интересованным лицам. Ознакомившись с позицией административного судьи, изложенной в докладе, сторо­ны могут представить руководству учреждения свои опровержения, уточнения и т. п. Интересно, что в Вели­кобритании доклад административного судьи рассмат­ривается в качестве конфиденциального средства связи между административным судьей и руководителем учреждения и, следовательно, стороны не могут с ним ознакомиться.

Администрация — судья и следователь. То, что во многих случаях учреждение, выступающее в качестве административного трибунала, сочетает одно­временно функции следователя и судьи, вызывает неред­ко сомнение в его беспристрастности, особенно тогда, когда одной из сторон в споре является само учрежде­ние. «Подобное переплетение функций,— заявил в 1952 г. судья Брэнан,— в известной мере нарушает древний до­гмат англо-американского правосудия, гласящий, что „никто не судья в своем собственном деле**»^[157].

Тем не менее суды не считают сложившуюся ситуа­цию антиконституционной, т. е. противоречащей консти­туционному принципу разделения властей, так как по­лагают, что только легислатуры полномочны решать вопросы об объеме и видах полномочий, которыми обла­дает администрация. Подобную позицию занял, напри­мер, Верховный суд США в 1955 г. по делу Marcello v. Bonds, отказав апеллянту, оспоривавшему действитель­ность приказа Службы иммиграции и натурализации о его депортации, на том основании, что Служба являлась одновременно и следователем, и судьей.

В 1937 г. президентская комиссия по административ­ному управлению предложила кардинальное решение проблемы. Каждое учреждение, имеющее нормотворче­ские и квазисудебные полномочия, разделяется на две секции: административную и судебную. Первая из них должна была формулировать нормативные акты и осу­ществлять преследование и расследование, а вторая — судить в качестве беспристрастного независимого орга­на на основании материалов, представленных админи­стративной секцией^[158]. Однако конгресс не пошел столь далеко, полагая, что подобная реорганизация учрежде­ний могла бы уменьшить эффективность их деятельно­сти. Иногда предлагается даже еще более радикальный способ разделения следственных и судебных функций, а именно: учреждение административных судов^[159].

Федеральный ЗАП осуществил лишь частичное реше­ние проблемы. Он сделал административного судью, как уже говорилось, полунезависимым должностным ли­цом, выносящим рекомендательные, а чаще окончатель­ные решения. Кроме того, этот закон в ст. 5(c) предус­мотрел, что административный судья «не может консуль­тироваться ни с каким лицом или стороной по какому- либо спорному факту кроме как после их оповещения и на слушании с участием всех сторон». Указанное поло­жение статута направлено, в частности, против неофи­циальных консультаций со служащими учреждения, о которых стороны могут не знать и которые могут по­влиять на административного судью. C той же целью закон разрешает служащим учреждения участвовать в слушании лишь в качестве свидетелей или поверенных.

Обоснование решения. Федеральный апелля­ционный суд, рассматривая в 1973 г. дело Brooks v. AEC, назвал необходимость обоснования администрацией ее решений «фундаментальным принципом административ­ного права».

Статья 8(6) федерального ЗАП требует, чтобы все решения учреждения, принимаемые на слушании или после него, сопровождались обоснованием выводов отно­сительно «всех существенных вопросов факта, права или использования усмотрения, содержащихся в протоколе». Следовательно, в этом смысле решение учреждения, вы­ступающего в качестве квазисудебного органа, близко к судебному.

По простым делам обоснование решения, называемое «мнением», как правило, кратко. Оно просто перечисля­ет факты и заканчивается приказом. По сложным делам вслед за названием и изложением дела следует обычно аргументированное мнение должностного лица, вынося­щего решение по делу, или мнение большинства членов решающего органа, если он коллегиальный, нередко со­провождающееся особыми мнениями меньшинства и мнениями отдельных членов, согласных с решением большинства, но обосновывающих его по-иному.

Впоследствии решения издаются отдельными томами и часто служат руководством при рассмотрении анало­гичных дел. Так же, как и суды, административные учреждения придерживаются доктрины stare decisis, т. е. следуют прецедентам. Как заявила в 1932 г. Комис­сия междуштатной торговли по делу American Glue Со V. Boston and Me. R. Со, «когда на основании определен­ной совокупности фактов мы приходим к заключению относительно каких-то тарифов, мы будем придержи­ваться этого заключения в дальнейшем при рассмотре­нии дел, касающихся таких же или аналогичных тари­фов, до тех пор, пока новые факты не привлекут наше внимание, существенно не изменятся условия или пока мы не найдем, что заключение было неверным»^[160].

Обоснование решения имеет ряд положительных мо­ментов. Прежде всего, это дисциплинирует само учреж­дение, заставляя его тщательнее рассмотреть все факты, фигурирующие по делу, и принять решение, соответ­ствующее этим фактам. Обоснование решения облегчает учреждению соблюдение прецедентов, если фактические обстоятельства по делу совпадают. Далее, оно позволяет сторонам по делу и другим заинтересованным лицам по­нять ход рассуждений должностных лиц, вынесших ре­шение, и либо принять меры для обжалования решения, либо воздержаться от такого обжалования. И, наконец, обоснование решения облегчает задачу суда, проверяю­щего дело по жалобе.

Учреждение обычно заинтересовано в том, чтобы ре­шение было хорошо аргументировано, так как иначе оно может быть отменено судом как необоснованное. В 1972 г. Верховный суд США, рассмотрев по делу FTC V. Sperry and Hutchison Со апелляцию ответчика •- компании, возвратил дело Федеральной торговой комис­сии в связи с тем, что по существу верное решение ко­миссии о допущенных ответчиком нарушениях не соот­ветствовало ее выводам по фактической стороне дела. Суд указал одновременно, что приказ комиссии должен опираться на факты, подтверждающие причинение ком­панией ущерба потребителям.

В случае принятия учреждением иного решения, не­жели ранее вынесенное по аналогичному делу, т. е. при отступлении от прецедента, суды требуют, чтобы адми­нистрация объясняла в решении причины подобного из­менения политики. Так, в 1971 г. федеральный апелля­ционный суд по делу Friends of the Earth v. FCC пере­смотрел решение Федеральной комиссии связи, которым разрешалось безусловное рекламирование по радио и телевидению мощных автомобилей и высокооктановых сортов бензина, загрязнявших окружающую среду, ибо ранее по делу Banzhof v. FCC (1968), касающемуся воп­роса о рекламе сигарет, такого безусловного права ко­миссия истцу не предоставила.

Следственные полномочия. Расследования, на основании которых учреждение в последующем при­нимает решение об издании нормативного акта или при­каза,— важная составная часть административной рабо­ты. Обычно расследованиями заняты наиболее много­численные группы служащих учреждения.

Первоначально суды истолковывали следственные полномочия администрации ограничительно. В 1908 г. член федерального Верховного суда Холмс, выступая ∏O делу Harriman v. Interstate Commerce Commission, за­явил, что «принадлежащее учреждению право требовать показания касается... только тех дел, по которым необ­ходимо пожертвовать неприкосновенностью прайвеси, т. е. тех случаев, когда расследованию подвергаются си­туации, специально предусмотренные законом». Он же в 1924 г. в выступлении по делу Federal Trade Commission v. American Tobacco Co. указал на недопустимость «ры­боловных экспедиций», когда служащими учреждения проверяются «все записи ответчика, относящиеся или не относящиеся к делу, в надежде, что что-нибудь да и выловптся».

Однако в настоящее время суды занимают совсем иную позицию. В 1950 г. член Верховного суда США Джексон приравнял административное учреждение к большому жюри, которое «в вопросе о праве на получе­ние доказательств не связано характером дела или спо­ра, но может начать расследование просто по подозре­нию в том, что закон нарушается, или даже просто пото­му, что оно желает удостовериться, что он не нарушается»⁵⁵. Таким образом, в наши дни учреждения смело могут пускаться в «рыболовные экспедиции», осужденные судьей Холмсом в начале века.

Учреждения обычно имеют право направлять част­ным лицам повестки о явке, даче показаний и представ­лении документов. C такой повесткой чиновник может явиться к ним и сам для получения необходимой инфор­мации и требуемых документов. Но лицо может и HP отвечать на вопросы чиновника и не представлять до кументы, а учреждение не может его к этому принудить без обращения к содействию суда. Еще в 1893 г. член Верховного суда федерации Харлан, выступая по делу Interstate Commerce Commission v. Brimson, заявил: «В силу надлежащей правовой процедуры администра­тивному учреждению не может быть дано полномочие принуждать к исполнению его приказов путем наложе­ния штрафов или заключения под стражу». После рас­смотрения этого дела конгресс ни разу не пытался пре­доставить администрации права на принудительное

⁵ Дело United States v. Morton Salt Co. (1950). осуществление ее приказов о явке, даче показаний и представлении документов.

Однако на практике суды большей частью поддержи­вают администрацию. Они нередко санкционируют даже такие следственные действия, которые выходят за преде­лы ее юрисдикции. Так, в 1943 г. Верховный суд США по делу Endicott Johnson Corp. v. Perkins одобрил выда­чу повестки, направленной истцу — корпорации главой департамента труда, в которой содержалось требование представить информацию относительно предприятий, не подпадавших под действие контракта между истцом и правительством, а, следовательно, под действие Закона Уолша — Хили о государственных контрактах. Судья Джексон, огласивший решение суда, указал, что реше­ние вопроса о юрисдикции было в первую очередь обя­занностью секретаря департамента и что окружной суд должен был издать приказ об исполнении требований, содержавшихся в повестке секретаря. Аналогичное ре­шение принял тот же суд через три года по делу Oklaho­ma Press Publishing Со v. WaIling. Здесь член суда Рат- лидж указал, что по вопросам заработной платы и ра­бочего времени администрация, а не суд решает вопрос, может ли она на основании Закона о честных трудовых стандартах направлять повестки.

Я» H∙ *⅛

Основным недостатком административного квазису- дебного процесса американские юристы обычно считают длительные сроки рассмотрения дел. Дж. М. Лендис писал в 1938 г., что нередко дело проходит через адми­нистративные и судебные инстанции в течение 10— 15 лет⁵⁶. В последующем практика в этом отношении мало изменилась. Как заявил через 30 лет председатель секции антитрестовского законодательства Ассоциации американских юристов Р. Диксон, озабоченность вызы­вает не проблема «административной честности», а административная волокита⁵⁷.

Landts J. М. The Administrative Process. New Haven, 1939 p 133

⁵⁷ Lewis J. Discovery Techniques and the Protection of Confidential

Data in FTC Proceedings.—«Administrative Law Review», 1969, June, v. 21, N 4, p. 459.

Ф. Роу, председатель Совета по соблюдению анти­трестовского законодательства и регулированию торгов­ли федеральной ассоциации юристов, сообщал, что рас­смотрение одного дела тянулось 14 лет и закончилось безрезультатно. В течение 10 лет было проведено не­сколько слушаний в семи местах. Протокол вместе с вещественными доказательствами насчитывал 40 тыс. страниц текста. Решение комиссии по этому делу было отменено апелляционным судом. И, наконец, комиссия прекратила дело на том основании, что «протокол имеет дело с рыночными условиями, существовавшими более 10 лет назад»^[161].

Рассмотрение дела National Labor Relations Board v. Mastro Plastics Corp, длилось 15 лет. В 1950 г. корпора­ция— ответчик по этому делу уволила 70 своих служа­щих, которые обжаловали ее действия. Через три года после длительного слушания Национальное управление трудовых отношений издало приказ, согласно которому корпорация должна была выплатить 164 тыс. долл, уво­ленным, поскольку они были уволены фактически за их профсоюзную деятельность. Понадобилось еще 12 лет, чтобы федеральный апелляционный суд смог одобрить приказ управления и 69 бывших служащих корпорации получили то, что им полагалось по закону.

По свидетельству Д. Льюиса, административного судьи Федеральной торговой комиссии, до 1961 г. дела в комиссии нередко рассматривались в течение пяти лет. Но и с 1961 г., когда Комиссия начала практиковать проведение непрерывных слушаний, рассмотрение от­дельных дел растягивается на три-четыре года^[162].

Волокита в административных учреждениях в значи­тельной степени объясняется формализацией квазису- дебного административного процесса, который все более приближается к судебному, где длительное прохождение дел — обычное явление.

Есть еще одна особенность административного про* цесса—это большие денежные расходы его участников.

Э. Гэлхорн пишет, что часто они составляют десятки ты­сяч долларов, а продолжительные, с участием несколь­ких сторон процессы стоят и того больше⁶⁰. Ранее уже говорилось о высоких адвокатских гонорарах. Кроме того, многие учреждения требуют передачи им много­численных копий всех представляемых сторонами доку­ментов. Так, Федеральная электроэнергетическая ко­миссия требует 15 копий, Управление гражданского воздухоплавания — 20. Больших денег стоит и получение копии протокола слушания. Одна страница копии прото­кола стоила в 1971 г. от 28 центов до 3 долл, в зависи­мости от учреждения и скорости ее изготовления. Слу­шания, длящиеся одну-две недели, протоколируются обычно на 500—1000 страницах, и копия протокола стоит несколько сотен долларов. Более продолжительные слу­шания, в частности относительно цен в Федеральной торговой комиссии, Федеральной электроэнергетической комиссии и Управлении гражданского воздухоплавания или относительно лицензий в Федеральной комиссии свя­зи и Федеральной электроэнергетической комиссии, фик­сируются на нескольких тысячах страниц; копии таких протоколов стоят по нескольку тысяч долларов. Высокая стоимость копии объясняется частично тем, что учрежде­ния, желая получить для себя копии бесплатно, перекла­дывают расходы на частных лиц.

Закон от 21 ноября 1974 г. внес изменения в феде­ральный ЗАП. Он предусмотрел, что с просителя должна взиматься лишь обычная, «разумная» стоимость услуг по поиску и копированию документов. Просто для озна­комления документы должны представляться бесплатно. Однако формулировка «разумная стоимость» обладает большой эластичностью.

Участвующие в процессе стороны несут и другие расходы: на проезд к месту слушания, на проживание в гостинице и т. д. Естественно, что подобные расходы в состоянии выдержать лишь весьма состоятельные люди и преуспевающие корпорации.

Фактическое неравенство перед законом формально равных граждан буржуазного государства — самое яр­кое свидетельство классовой ограниченности буржуаз­ного государства.

⁰⁰ «Yale Law Journal»,1972, January, v. 81, N 3, ρ. 389—392,