§ 2. Основные черты и подходы к пониманию административного процесса как вида юридического процесса

Административный процесс как вид юридического процесса выделяется по отраслевому критерию и представляет вид процессуальной деятельности, урегулированной нормами административно-процессуального права.

Специфика административного процесса, как отраслевого вида юриди­ческого процесса, состоит в том, что:

а) административный процесс, как правило, связан с деятельностью субъектов административной власти (прежде всего органов исполнительной власти и иных органов государственного управления);

б) в рамках административного процесса рассматриваются администра­тивные дела и принимаются по ним решения, то есть дела, которые возни­кают из административно-правовых отношений и разрешаются по существу преимущественно в соответствии с административно-правовыми нормами. Понятие «административное дело» в Конституции Российской Федерации (ст. 126) используется также для характеристики полномочий Верховного Суда Российской Федерации и судов, образованных в соответствии с феде­ральным конституционным законом;

в) индивидуально-конкретные дела определенной категории рассмат­риваются в рамках соответствующего урегулированного административно­процессуальными нормами порядка, в основе которого лежит правовая процедура.

Однако в науке административного права идет многолетняя дискуссия о понятии административного процесса, суть которой сводится к определению его объема, а точнее определению перечня индивидуальных конкретных дел, рассмотрение которых охватывается понятием «административный процесс».

До недавнего времени теория административного процесса была пред­ставлена двумя основными подходами: юрисдикционным (узким) и управ­ленческим (широким).

Суть юрисдикционного подхода к пониманию административного про­цесса состояла в том, что этот процесс трактовался как регламентирован­ная законом «деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»^[16].

Такое понимание административного процесса объединяет в себе представления о существующих процессах — «гражданском» и «уголов­ном», основанных соответственно на «состязательном» и «следственном» типе юрисдикционного юридического процесса. Суть гражданского про­цесса состоит в «разрешении споров», а уголовного — в «применении мер принуждения». Нетрудно заметить, что за основу в определении адми­нистративного процесса, сформулированного Н. Г. Салищевой, взята типо­логия существующих видов юрисдикционного юридического процесса, при этом акцент делается на их содержательной стороне с учетом специ­фики административных дел.

При характеристике управленческого подхода воспользуемся опреде­лением, сформулированным В. Д. Сорокиным. По его мнению, «админи­стративный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения ин­дивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления орга­нами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъек­тами. Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осу­ществления которой складываются отношения, регулируемые нормами ад­министративно-процессуального права»^[17].

В данном определении внимание акцентируется как на предметной, так и субъектной составляющей административного процесса. Админи­стративный процесс определяется как порядок разрешения индивидуально­конкретных дел при осуществлении различных видов управленческой дея­тельности: нормотворческой, регулятивной, правоприменительной и пра­воохранительной (а не только юрисдикционной).

С точки зрения субъектного состава это деятельность, осуществляемая преимущественно должностными лицами органов исполнительной власти, а в установленных законом случаях — судьями, прокурорскими работниками.

Изменения, произошедшие в законодательстве Российской Федерации за последние три десятилетия, обусловили вектор дальнейшего развития взглядов отечественных административистов о понятии и структуре адми­нистративного процесса.

Следует напомнить, что в Конституции Российской Федерации, приня­той всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. в статье 118 было за­креплено политико-правовое решение о создании в Российской Федерации «административного» судопроизводства, после чего начались поиск и разра­ботка модели нового вида судопроизводства, которые продолжались 21 год.

Необходимость формирования «административного» судопроизвод­ства была обусловлена главным образом тем, что 7 мая 1992 г. Россия по­дала заявку на вступление в Совет Европы (далее — СЕ) и взяла на себя обязательства по приведению своего законодательства, в том числе и адми­нистративно-процессуального, в соответствие с европейскими стандар­тами^[18]. Однако в марте 2022 г., спустя 26 лет участия, Россия вышла из со­става СЕ, который превратился в инструмент антироссийской политики. Министр иностранных дел Сергей Лавров уведомил генсекретаря СЕ об этом 15 марта 2022 г.^[19]

На момент вступления России в состав СЕ, как уже было сказано, в отечественной теории административного процесса доминировали два подхода к пониманию административного процесса: юрисдикционный (узкий) и управленческий (широкий). Несмотря на имеющиеся различия в этих подходах, общим для них является то, что представители отече­ственной административно-правовой науки под административным про­цессом предлагали понимать процессуальные формы исполнительно-рас­порядительной деятельности органов исполнительной власти, а в преду­смотренных законом случаях и другими полномочными субъектами, ис­пользуемые для разрешения определенных категорий индивидуальных кон­кретных дел в сфере государственного управления.

Процессуальные формы деятельности суда по противодействию адми­нистративному произволу субъектов публичного управления в Российской Федерации существовали, они были составной частью гражданского су­допроизводства и урегулированы гражданским процессуальным законода­тельством. Указанные обстоятельства объясняют длительность срока лега­лизации в Российской Федерации «административного» судопроизводства, но нисколько не умаляют его значимости и роли в защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и за­конных интересов организаций, а также при применении к лицам отдель­ных мер административного принуждения.

Одновременно с разработкой законодательства об административном судопроизводстве началось возрождение находившегося «в тени» судеб­ного подхода к пониманию административного процесса, в основе которого лежат представления о том, что юридическая категория «процесс» рассмат­ривается применительно к осуществлению юрисдикционной (судебной) функции государства, связанной с разрешением правовых конфликтов.

В качестве базовых элементов процесса выделяются три субъекта: две стороны и судья — государство. Эта концепция, которую принято называть традиционной или классической, рассматривает процесс исклю­чительно как форму реализации правосудия^[20].

По мнению сторонников судебного подхода, «административный про­цесс — это порядок рассмотрения судом (судьями) административных дел и споров, возникающих из административно-правовых отношений», главной задачей которого «является обеспечение судебно-правовой защиты субъек­тивных публичных прав и свобод человека и гражданина, публичных интере­сов, законных интересов физических и юридических лиц»^[21]. Согласно судеб­ному подходу административный процесс отождествляется с процессуаль­ной формой административной юстиции, правосудием по административ­ным делам, с деятельностью суда.

В ходе разработки Кодекса административного судопроизводства Рос­сийской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (далее — КАС РФ) в лите­ратуре высказывались различные мнения по вопросу о соотношении адми­нистративного процесса и административного судопроизводства. Ограни­чимся изложением трех основных точек зрения.

1. Представители судебного подхода полагают, что административным процессом является только административное судопроизводство. По их мне­нию, «на институт административного процесса нужно посмотреть, как на ад­министративное судопроизводство (административную юстицию)»^[22].

2. По мнению В. Д. Сорокина, представителя управленческого подхода к пониманию административного процесса, «административное судопро­изводство...

3. Административное судопроизводство рассматривается как один из видов административного процесса. Так, согласно обновленному мне­нию Н. Г. Салищевой, «объективная реальность в сфере общественных от­ношений позволяет обосновать существование и развитие трех видов адми­нистративного процесса. административные процедуры, администра­тивная юрисдикция, административное судопроизводство... Каждый вид административного процесса имеет свои особенности, связанные, в частности, со сферой деятельности органов, осуществляющих правопри­менение. Административные процедуры — сфера деятельности органов исполнительной власти; административная юрисдикция — сфера деятель­ности как органов исполнительной власти, так и судов (судей); админи­стративное судопроизводство — сфера деятельности органов правосудия»^{[24] [25]} (выделено нами. — А. К.). Данный подход к пониманию административного процесса можно назвать комплексным¹ (на основе юрисдикционного). По­добный подход к административному процессу в литературе именуется также «интегративным»^[26], объединяющим исполнительный и судебный ад­министративный процесс^[27].

Однако принятие в марте 2015 г. и вступление в силу 15 сентября 2015 г.^[28] КАС РФ, который имеет важное значение, прежде всего, для пра­воприменительной деятельности по рассмотрению и разрешению судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и за­конных интересов организаций, а также других административных дел, за­ставило сторонников управленческого подхода пересмотреть взгляды на понятие административного процесса.

Вступивший в силу КАС РФ установил, что в рамках административ­ного судопроизводства Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции рассматриваются две группы административных дел:

а) дела о защите нарушенных или оспариваемых прав (по разрешению споров).

б) дела, связанные с осуществлением судебного контроля за законно­стью и обоснованностью осуществления государственных или иных пуб­личных полномочий (а по сути — о применении мер принудительного воз­действия, в том числе административно-правовых принудительных мер для предупреждения преступлений).

Обе группы дел разрешаются судами при участии в деле двух сторон: административного истца и административного ответчика. Как представ­ляется, дела названы «административными» прежде всего потому, что в ка­честве стороны в каждом деле участвует властный субъект — орган пуб­личного управления, либо его должностное лицо, указанные в статье 38 КАС РФ. В делах по разрешению споров властный субъект участвует в ка­честве административного ответчика, в делах о применении мер принуди­тельного воздействия — в качестве административного истца.

Административное судопроизводство по обеим группам дел является инструментом реализации «прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений», речь идет как о защите «нарушенных или оспариваемых» прав, свобод и законных интересов, так и их соблюде­нии при применении мер принудительного воздействия.

Нетрудно заметить, что закрепленная в КАС РФ процессуальная форма осуществления административного судопроизводства имеет двой­ственную процессуальную природу.

По своей сути она является гражданско-процессуальной, ориентиро­ванной на реализацию гражданско-правового типа регулирования обще­ственных отношений, то есть дозволений (прав лица). И с этой точки зре­ния процессуальная деятельность, регламентируемая КАС РФ, не только сохранила основные черты заимствованных из гражданского судопроиз­водства моделей, но и в еще большей степени стала по сути гражданско- процессуальной, поскольку позволяет максимально учесть и защитить права и интересы невластного субъекта независимо от материально-право­вой (отраслевой) основы защищаемых прав, свобод и интересов. По своему предметному содержанию (характеру разрешаемых дел) она включает ад­министративно-правовую составляющую, поскольку в качестве стороны в каждом деле участвует орган публичного управления либо его должност­ное лицо, и связана с оценкой законности и обоснованности реализации ад­министративно-правового типа регулирования общественных отношений, то есть с оценкой принимаемых субъектом публичного управления власт­ных решений при исполнении возложенных обязанностей.

Вместе с тем, после доработки заимствованных из гражданского судо­производства процессуальных моделей противодействия административному произволу для их характеристики в КАС РФ используется не только админи­стративная терминология, например: «административное исковое заявление» (ст. 4), «административный истец», «административный ответчик» (ст. 38), «административные и иные публичные правоотношения» (ст. 1), но и адми­нистративно-процессуальная, например: «административная процессуальная правоспособность», «административная процессуальная дееспособность», «административная процессуальная правосубъектность» (ст. 5).

Таким образом, после так называемой «рекодификации» судебно-про­цессуального законодательства Российской Федерации, а если быть более точным — гражданско-процессуального законодательства, административ­ное судопроизводство, согласно КАС РФ, отнесено к деятельности админи­стративно-процессуальной, несмотря на то, что определяющим для данного вида судопроизводства является реализация гражданско-правового типа регу­лирования общественных отношений (защита прав невластного субъекта).

С учетом изменений в процессуальном законодательстве России адми­нистративный процесс стал определяться сторонниками «интегративного» подхода как «взаимосвязанная внесудебная и судебная правоприменитель­ная деятельность по разрешению административных дел, осуществляе­мая в процессуально-правовых формах административного производства и административного судопроизводства и регулируемая специальной от­раслью права — административно-процессуальным правом»^{[29] [30].}

Дальнейшее развитие теории административного процесса видится на основе учета достижений отечественной юридической мысли и разум­ного учета зарубежного опыта, а именно, в формировании «комплексного» (на основе управленческого) подхода к пониманию административного процесса, суть которого в том, что «административный процесс следует рассматривать как урегулированную нормами административно-процес­суального права деятельность субъекта публичного управления или иного уполномоченного субъекта по рассмотрению индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления и деятельность суда по рас­смотрению административных дел или экономических споров, возникаю­щих из административных и иных публичных правоотношений»¹.

После принятия и вступления в силу КАС РФ нам действительно при­дется посмотреть на административный процесс не только как на деятельность по разрешению индивидуальных конкретных дел, осуществляемую субъектом государственного управления, но и как на деятельность суда (судей) по обес­печению законности деятельности субъекта публичного управления.

В настоящее время есть основание говорить о следующих основных подходах к пониманию административного процесса, сложившихся в Рос­сийской Федерации после крушения в 1991 г. СССР: комплексный на ос­нове юрисдикционного (Н. Г. Салищева), интегративный (А. Б. Зеленцов, П. И. Кононов и А. И. Стахов), комплексный на основе управленческого (А. И. Каплунов) и судебный (Ю. Н. Старилов).