§ 4. Принципы административного процесса

Административный процесс в целом и все составляющие его производства как деятельность по разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления или в рамках административного судопроиз­водства базируется на принципах, определяющих основы данной процессу­альной деятельности.

С учетом структуры административного процесса, включающего две его составные части: административные производства и администра­тивное судопроизводство, есть основания говорить о двух подсистемах принципов административного процесса, принципах административных производств и принципах административного судопроизводства.

К принципам административных производств как части администра­тивного процесса В. Д. Сорокин относит следующие: 1) законности; 2) за­интересованности масс; 3) быстроты процесса; 4) охраны интересов лично­сти и государства; 5) гласности; 6) материальной истины; 7) равенства сто­рон; 8) национального языка; 9) самостоятельности в принятии решения; 10) ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее веде­ние процесса и принятое решение^[44].

В научной и учебной литературе можно встретить иную редакцию от­дельных из перечисленных принципов, либо дополнения к указанному пе­речню. Так принцип «материальной истины» именуется как «всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела» и дополнительно называется принцип «экономичности и эффективности процесса»^[45], наряду с принципом «гласности» выделяется принцип «доступ­ности» административного процесса, вышеприведенный перечень допол­няется принципами «двухступенности административного процесса» и «активности правоохранительных органов»^[46].

Принцип — это не абстрактная категория административного про­цесса, а элемент, основа административно-процессуальной деятельности. Реализация каждого из перечисленных принципов происходит в рамках конкретного административного производства.

Учитывая, что административные производства, входящие в админи­стративный процесс, можно объединить в три группы (правотворческие, правонаделительные, правоохранительные), в научных исследованиях вы­деляют также принципы, обусловленные видовой спецификой администра­тивных производств.

К примеру, в отношении нормотворческих производств выделяют принципы «судебного нормоконтроля», «пропорциональности голосова­ния», «согласительного начала»^[47].

К правонаделительным производствам применяются принципы коор­динации процедур (принцип «одного окна»), обращения по почте или по сети «Интернет», переадресации в компетентный орган, возможно­сти судебного обжалования действий и решений, нарушающих права и сво­боды граждан. Думается, что именно к данной группе следует отнести принцип «заинтересованности масс», на который указывал В. Д. Сорокин.

Правоохранительные (юрисдикционные) производства характеризу­ются принципами «незаинтересованности субъекта, ведущего дело (рас­сматривающего спор)»^[48], презумпции невиновности, состязательности^[49].

В свою очередь, анализируя процессуальную деятельность по разре­шению конкретной категории дел в сфере государственного управления, можно обнаружить принципы, характеризующие особенности отдельно взятого административного производства.

Для примера перечислим принципы, отражающие особенности двух административных производств: по делам о поощрении и дисциплинар­ным делам, как вариантов процессуальных форм реализации метода убеж­дения и метода принуждения в государственном управлении.

Так, анализ наградного законодательства о мерах поощрения, практики его применения и мнений ученых-административистов^[50] позволяет сделать вывод, что к отличительным принципам производства по делам о поощре­ниях относятся следующие: 1) добровольность; 2) обоснованность; 3) участие общественности; 4) единодушие в оценках; 5) несостязательность; 6) заочное рассмотрение наградных вопросов; 7) неоспоримость.

Перечисленные принципы могут быть закреплены либо в одной опре­деленной статье, либо в ряде норм, включающих процессуальные правила, раскрывающие и конкретизирующие содержание определенного прин­ципа, и обеспечивающих его реализацию на практике.

В свою очередь, к числу принципов, отражающих административно­охранительную (юрисдикционную) природу производства по дисципли­нарному делу и учитывающих специфику дисциплинарной ответственно­сти, следует отнести: 1) свободу выбора вида дисциплинарного взыскания при его наложении; 2) достаточность доказательств, подтверждающих виновность лица в совершении дисциплинарного проступка. Каждый из пе­речисленных принципов находит свое закрепление, как правило, не в од­ной какой-то определенной статье, а лежит в основе нескольких норм, уста­навливающих основания и порядок реализации дисциплинарной ответ­ственности, вытекает из целого ряда процессуальных правил.

Таким образом, можно вести речь о трех группах принципов админи­стративных производств, входящих в административный процесс и закреп­ленных в административно-процессуальном законодательстве:

— общих, вытекающих из общих принципов права, проявляющих свою сущность в административных производствах в целом;

— обусловленных видовой спецификой административных произ­водств, отражающих особенности нормотворческих, правонаделительных и правоохранительных производств;

— отдельно взятого административного производства (поощритель­ного, дисциплинарного, исполнительного^[51]).

Учитывая сказанное, к числу общих (универсальных) принципов адми­нистративных производств, входящих в административный процесс, могут быть отнесены только следующие: 1) законности; 2) охраны интересов лич­ности и государства; 3) гласности; 4) объективной (материальной) истины;

5) оперативности; 6) национального языка; 7) самостоятельности в принятии решения.

Перечисленные принципы могут быть закреплены либо в одной опре­деленной статье, либо в ряде норм, включающих процессуальные правила, раскрывающие и конкретизирующие содержание определенного прин­ципа, обеспечивающих его реализацию на практике.

Раскроем содержание общих для административных производств принципов административного процесса.

1. Принцип законности — универсальный принцип, распространяю­щийся на все без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на административный процесс.

Статья 15 Конституции Российской Федерации установила, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Россий­ской Федерации и законы».

Применительно к административно-процессуальной деятельности принцип законности состоит в требовании обязательного соблюдения как материальных, так и процессуальных норм права. Данное обстоятель­ство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение материальных норм ад­министративного, а также ряда других отраслей российского права.

2. Принцип охраны интересов личности и государства в администра­тивном процессе опирается на конституционное положение, согласно кото­рому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Призна­ние, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязан­ность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации). А в Феде­ральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной граждан­ской службе Российской Федерации» это указание Конституции Россий­ской Федерации сформулировано как один из принципов гражданской службы (ст. 4); статья 18 данного федерального закона обязывает граждан­ского служащего «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяет смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности».

3. Принцип гласности — традиционный процессуальный принцип. Он означает, что рассмотрение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления происходит публично, открыто, за исключе­нием случаев, предусмотренных законодательством. Лица, участвующие в процессе, вправе свободно знакомиться с материалами дела, необходи­мыми документами. В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 2 мая 2006 г.

4. Принцип объективной (материальной) истины означает, что орган исполнительной власти (должностное лицо), ведущий производство по делу, обязан использовать все имеющиеся возможности для сбора и привлечения доказательств, относящихся к данному производству, должным образом их оценить, полностью исключив односторонний, а тем более предвзятый подход к оценке доказательств и принятию решения. Таким образом, прин­цип объективной (материальной) истины возлагает на должностных лиц, возбуждающих, рассматривающих или пересматривающих административ­ное дело, ряд важных обязанностей, которые связаны с точным отражением в процессуальных документах индивидуальной конкретной ситуации, требу­ющей разрешения, и непредвзятой оценкой фактических обстоятельств дела при принятии по нему решения.

5. Принцип оперативности процесса является следствием динамично­сти, как свойства государственной управленческой деятельности, реализу­емой органами исполнительной власти.

С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определенной юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых за­коном интересов. Поэтому действующее законодательство в необходимых случаях устанавливает разумные сроки, в течение которых должны быть совершены процессуальные действия по административному делу. Так, например, законодательство, регулирующее порядок рассмотрения жалоб граждан в сфере государственного управления, закрепляет сроки рассмотрения этих видов обращений граждан надлежащими органами ис­полнительной власти или местного самоуправления.

6. Принцип национального языка вытекает из положений Конституции Российской Федерации, согласно которым государственным языком Рос­сийской Федерации на всей ее территории является русский язык как язык государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации; наряду с этим республики вправе устанавливать свои государственные языки (ст. 68), это обуслов­лено конституционным правом каждого «на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения» (ст. 26). Участвующему в админи­стративном процессе лицу, не владеющему языком, на котором ведется производство по данному делу, обеспечивается право выступать, заявлять ходатайства и т. д. на родном языке, беспрепятственно пользоваться услу­гами переводчика.

7. Принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении административного дела в сфере государственного управления органами исполнительной власти есть необходимое условие осуществления компе­тенции соответствующего органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Названный принцип означает, что выше­стоящий орган исполнительной власти или должностное лицо без особой на то необходимости не должны вмешиваться в правомерные решения ни­жестоящей структуры.

Принципами административного судопроизводства как составной части административного процесса в соответствии со статьей 6 КАС РФ являются:

1) независимость судей;

2) равенство всех перед законом и судом;

3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении адми­нистративных дел;

4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разум­ный срок;

5) гласность и открытость судебного разбирательства;

6) непосредственность судебного разбирательства;

7) состязательность и равноправие сторон административного судо­производства при активной роли суда^[52].