§ 5. Стадии административного процесса

Административный процесс, включающий различные виды производств, разворачивается во времени, через определенную процедуру, которая имеет свое начало, продолжение и завершение и складывается из преду­смотренных законом и осуществляемых в логической последовательности действий участников процесса.

Стадия определяется как часть процесса, в пределах которой участ­ники конкретного производства выполняют обязательные или возможные действия, предусмотренные для этой стадии, оформляемые соответствую­щими юридическими документами. Выполнение действий в рамках преды­дущей стадии является необходимым условием реализации последующих стадий конкретного производства.

Итак, административный процесс складывается из нескольких, после­довательно сменяющих одна другую стадий. К ним относятся:

1) возбуждение производства по административному делу;

2) рассмотрение административного дела;

3) принятие решения по административному делу;

4) пересмотр решения по административному делу;

5) исполнение решения по административному делу.

Термин «административное дело» рассматривается в данном случае как синоним индивидуально-конкретной ситуации, сложившейся в сфере государственного управления, которая предусмотрена материальной пра­вовой нормой и для своего юридического разрешения (прежде всего в по­ложительном ключе) требует соответствующей юридической процедуры в виде адекватного административного производства, входящего в админи­стративный процесс^[53], либо производства, входящего в состав администра­тивного судопроизводства.

В административных регламентах осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентах предоставления гос­ударственных услуг раздел, касающийся состава, последовательности и сроков выполнения административных процедур, требований к порядку их выполнения состоит из подразделов, соответствующих количеству ад­министративных процедур. То есть динамико-временная характеристика осуществления государственного контроля (надзора) или предоставления государственных услуг в административных регламентах представлена не в виде стадий (или этапов), а в виде административных процедур как логически обособленных последовательностей административных дей­ствий при исполнении государственной функции, имеющих конечный ре­зультат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции» либо «логически обособленных последовательностей административных действий при предоставлении государственных услуг и услуг, которые яв­ляются необходимыми и обязательными для предоставления государствен­ной услуги, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках предо­ставления государственной услуги.

Административные процедуры, о которых идет речь в административ­ных регламентах исполнения государственных функций и административ­ных регламентах предоставления государственных услуг, регулирующих порядок регистрации и выдачи лицензий, которые относятся к числу про­цессуальных форм деятельности органов исполнительной власти, следует рассматривать в качестве стадий (либо этапов) соответствующего реги­страционного или лицензионного производства.

Рассмотрим кратко основные стадии административного процесса на примере процессуальных форм деятельности органов государственного управления (административных производств), входящих в административ­ный процесс.

1. Возбуждение производства по административному делу.

На этой стадии совершаются и иные процессуальные действия, кото­рые в совокупности имеют своей задачей надлежащую юридическую и ор­ганизационную подготовку дальнейшего развития данной процедуры. Так, например, осуществляется сбор необходимых и достаточных доказа­тельств, определяется круг процессуальных участников, причастных к предстоящему рассмотрению административного дела, в частности, при­влечение специалистов, экспертов, переводчика и т. д.

2. Рассмотрение административного дела — вторая, можно сказать, центральная стадия административной процедуры. Именно для этой стадии характерно наиболее широкое участие лиц, причастных к данному произ­водству. Именно в пределах данной стадии устанавливается фактическая основа дела: исследуются и оцениваются представленные документы, до­казательства и все обстоятельства дела, необходимые для последующего обоснованного юридического решения, принимаемого полномочным орга­ном или должностным лицом.

На этой стадии действуют процессуальные правила, регулирующие по­рядок рассмотрения (слушания) дела коллегиальными и единоначальными органами исполнительной власти, а также судьями, прежде всего мировыми. Так, если административное дело рассматривается коллегиальным органом исполнительной власти, то обязательно ведется протокол заседания этого ор­гана. Естественно, необходимым условием правомерности коллегиального рассмотрения (и последующего решения) должно быть наличие кворума.

3. Принятие решения по административному делу — процессуальная стадия, характерная тем, что она непосредственно связана с принятием ито­гового юридического решения, подготовленного процессуальными действи­ями участников административного производства на его предыдущих ста­диях, которое разрешает индивидуально-конкретную ситуацию по существу.

При этом термин «решение» является юридически обобщенным выра­жением конкретного правового акта, который обязательно принимается по делу. В зависимости от вида административного производства таким «решением» может быть постановление Правительства Российской Феде­рации или высшего исполнительного органа субъекта Российской Федера­ции (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации); норма­тивный акт федерального министерства^[54]; многообразные по наименованию, но единые по юридическим свойствам акты, принимаемые на упомянутой стадии различных правонаделительных и правоохранительных администра­тивных производств, например, акты, связанные с рассмотрением заявлений граждан на решения, принимаемые в итоге лицензионного производства, производства по делам об административных правонарушениях и т. д.

Юридические решения, принимаемые на данной стадии администра­тивного процесса, естественно, должны отвечать известным требова­ниям — соответствовать Конституции Российской Федерации, действую­щему законодательству, компетенции органа или должностного лица, пра­вомочным принимать соответствующее решение и т. д.

Применительно к тем или иным административным производствам су­ществуют процессуальные правила, регулирующие как порядок принятия юридического решения, так и правила его оформления. Эти правила уста­навливают порядок принятия решения коллегиальным органом исполни­тельной власти, а также органом единоначальным, в том числе правомоч­ным должностным лицом. Правила оформления решения содержат требо­вания, касающиеся обязательных реквизитов и содержания принимаемого юридического решения.

4. Пересмотр решения по административному делу.

Административное решение, принятое в результате осуществления ад­министративного производства, может быть пересмотрено по протесту про­курора, что предусмотрено статьей 23 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Пересмотр решения как стадия производства предшествует стадии ис­полнения решения, приостанавливая исполнение решения, которое подлежит пересмотру, до принятия решения по жалобе или протесту на это решение. Стадия пересмотра решения предусмотрена в отдельных юрисдикционных производствах, например: производстве по делу об административном право­нарушении, производстве о помещении несовершеннолетних, не подлежа­щих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, исполнительном производстве.

Для нормотворческого, лицензионного и регистрационного админи­стративных производств пересмотр принятого решения не является ста­дией этих производств. Фактически пересмотр принятого решения осу­ществляется в рамках самостоятельного административного производства по рассмотрению такого обращения, как жалоба либо в порядке админи­стративного судопроизводства. Так, глава 21 КАС РФ регламентирует «производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов». Аналогичным образом АПК РФ предусматривает произ­водство по делам об оспаривании нормативных правовых актов судом по интеллектуальным правам (гл. 23).

5. Исполнение решения по административному делу. Это еще одна обязательная стадия, которой завершается конкретное административное производство, входящее в административный процесс.

Юридические решения, принимаемые в рамках нормотворческих произ­водств, представляют собой нормативные акты, содержащие общие правила поведения, то есть правовые нормы.

Юридические решения, принимаемые в результате осуществления правонаделительных и правоприменительных производств, закрепляются в индивидуальных правовых актах (постановлениях, решениях, приказах, распоряжениях), адресованных конкретным субъектам. Поэтому в испол­нении этого рода актов определяющая роль принадлежит субъектам, кото­рым эти акты адресованы.

В зависимости от характера административного дела и, следовательно, адекватного административного производства, индивидуальные юридиче­ские решения могут:

а) юридически оформлять для данного лица его правомочие, преду­смотренное соответствующим законом, например, положительное решение по заявлению гражданина, обращению коллективного субъекта;

б) юридически обеспечивать реализацию конкретным органом или должностным лицом определенной обязанности, например, принять решение о лицензировании определенного вида деятельности; совершить действия по восстановлению нарушенного права гражданина и т. д.;

в) признав лицо виновным в совершении административного правона­рушения или дисциплинарного проступка, установить для него меру адми­нистративного наказания или дисциплинарного взыскания^[55].

Действующее законодательство при помощи административно-про­цессуальных норм определяет и регулирует основные элементы порядка реализации юридических решений, принимаемых посредством правонаде- лительных и правоохранительных производств, входящих в администра­тивный процесс.

Стадии административного судопроизводства определяются законода­тельством об административном судопроизводстве, к примеру, разделом III КАС РФ — «Общие правила производства в суде первой инстанции», разделом V КАС РФ — «Упрощенное (письменное) производство по адми­нистративным делам».