Основные стадии законодательного процесса

Прохождение проекта федерального закона в Федеральном Собрании осуществляется в соответствии с процедурами, установленными Регламентами палат. На основе их анализа можно выделить стадии, которые должны соблюдаться при прохождении законопроекта, независимо от его вида.

Под стадией (греч. stadion — период, определенная ступень) законодательного процесса понимается организационно выделенная совокупность процедур, способствующих достижению определенного результата. Содержание стадии законодательного процесса регламентируется таким образом, что только исполнение всех составляющих ее процедур дает возможность перейти к следующей стадии. Тем самым обеспечивается логическое развитие законодательного процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач.

Процедуру федерального законодательного процесса можно представить как последовательность следующих основных стадий: реализация права законодательной инициативы; обсуждение законопроекта; принятие закона; опубликование закона.

Стадия первая, реализация права законодательной инициативы.

Законодательная инициатива — закрепленное законом право определенных субъектов внести предложение о принятии закона и соответствующий законопроект в законодательный орган.

Право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума) согласно части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации принадлежит: Президенту Российской Федерации; Совету Федерации Федерального Собрания (далее — Совет Федерации); членам Совета Федерации; депутатам Государственной Думы; Правительству Российской Федерации; законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

В соответствии со статьей 134 Конституции Российской Федерации предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его — право законодателя.

Субъект права законодательной инициативы направляет законопроект на имя Председателя Государственной Думы. Законопроект считается внесенным со дня его регистрации.

Зарегистрированный законопроект и материалы к нему направляются в профильный комитет Государственной Думы.

Если, по мнению профильного комитета, законопроект соответствует предъявляемым к нему требованиям, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующее решение:

— назначить один из комитетов ответственным по законопроекту и если необходимо комитеты-соисполнители;

— включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;

— направить законопроект и материалы к нему в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство, Счетную палату Российской Федерации, Общественную палату, а также в Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты.

Если законопроект не соответствует предъявляемым к нему требованиям, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы. После устранения замечаний субъект права законодательной инициативы вправе вновь направить законопроект в Государственную Думу.

Для работы над законопроектом ответственный комитет может создать рабочую группу из числа депутатов — членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.

Стадия вторая, обсуждение законопроекта.

На данном этапе рассмотрение законопроекта осуществляется всем составом нижней палаты парламента. Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета.

При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять одно из следующих решений:

а) принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;

б) принять или одобрить закон в целом, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

в) отклонить законопроект.

Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается ответственным комитетом субъекту права законодательной инициативы.

В случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении в постановлении о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении устанавливается срок представления поправок к законопроекту.

Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет субъектами права законодательной инициативы в виде изменения редакции статей либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.

Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки, в случае необходимости проводит их независимую экспертизу на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. Все внесенные поправки группируются в таблицы поправок: 1) рекомендуемых к включению в текст законопроекта; 2) рекомендуемых к отклонению; 3) по которым ответственным комитетом не принято решения; 4) изменяющих концепцию законопроекта, принятого в первом чтении, и рекомендуемые к отклонению.

В случае если, по мнению ответственного комитета, подготовка законопроекта к рассмотрению во втором чтении нецелесообразна либо законопроект утратил свою актуальность, ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы мотивированное предложение об отклонении данного законопроекта.

Подготовленный ко второму чтению законопроект и таблицы поправок ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы.

Второе чтение законопроекта в Государственной Думе начинается с доклада представителя ответственного комитета. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, представители фракций, депутаты, представители иных субъектов права законодательной инициативы.

По окончании обсуждения поправок на голосование ставится предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении.

Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта на голосование ставится предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных положений. Рассмотрение законопроекта в третьем чтении начинается с доклада представителя ответственного комитета.

Если законопроект не принят или не одобрен в третьем чтении, он считается отклоненным. В исключительных случаях по требованию фракций, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре второго чтения.

Стадия третья, принятие закона.

Эта стадия, в свою очередь, распадается на три подстадии.

1. Принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; федеральные конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы). Одобренные Государственной Думой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими материалами в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

2. Одобрение закона Советом Федерации. После поступления и регистрации в Совете Федерации федерального закона Председателем Совета Федерации определяется комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Рассмотрение федерального закона начинается с доклада представителя ответственного комитета, который информирует палату о своей позиции.

В соответствии с частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации».

Одобренный федеральный закон направляется Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования.

В соответствии с частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации».

Принятый федеральный конституционный закон направляется Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования.

3. Подписание закона Президентом Российской Федерации. В соответствии с частью 2 статьи 107, частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его.

Стадия четвертая, опубликование закона. Как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом Российской Федерации; неопубликованные законы не применяются. Порядок опубликования законов подробно будет рассмотрен в главе 4.3.

Таковы основные стадии подготовки и принятия федерального закона, знание которых позволяет правильно и в полном объеме применять все средства законодательной техники. Отступление от формальной процедуры осуществления законодательного процесса может повлечь признание принятого акта незаконным либо сведет на нет его регулятивные возможности, в случае если он все же сохранит юридическую силу.

3.1.3.