§3. Основные стадии законодательного процесса в Парламенте Соединенного Королевства

Законодательный процесс в Парламенте Соединенного Королевства урегулирован обычаями, конституционными соглашениями, постоянными и сессионными правилами палат Парламента, актами Парламента^[198].

Многие парламентские обычаи сложились в первые столетия деятельности английского Парламента и сохранились в качестве важного регулятора парламентской процедуры до наших дней. «Прочтение билля» три раза само по себе является обычаем. Его зарождение описано Иеремией Бентамом в знаменитом труде «Тактика законодательных собраний»^[199]. Три четверти депутатов в средневековом парламенте попросту не умели читать, и чтобы ознакомить парламентариев с текстом законопроекта требовался глашатай, который трижды зачитывал билль.

Примером древней традиции является также зачитывание в начале каждой новой сессии парламента короткого, неполного текста билля о мерах к лучшему предотвращению «тайных объявлений вне закона» (the Outlawries Bill). Первое чтение происходит до начала дебатов по тронной речи Королевы.

Тем самым, как бы подтверждается право Палаты общин по своему усмотрению обсуждать любой вопрос, вне зависимости от того, какие темы были подняты в выступлении Королевы. Эта традиция имеет почти четырехсотлетнюю историю. Своеобразным эквивалентом the Outlawries Bill в Палате лордов является билль «о лучшем устройстве собраний представителей приходских налогоплательщиков» (the Select Vestries Bill)^[200].

По традиции при голосовании, связанном с изменением постоянных или сессионных правил, члены Палаты не связаны партийной дисциплиной и могут голосовать по своему усмотрению^{[201] [202]. Существует также обычай, согласно которому члены Парламента не могут критиковать судебных решений. По словам члена Палаты общин Дэвида Хауэлла, «выработанные веками традиции и обычаи позволяют поддерживать в здании, где рождаются законы, атмосферу}

-э

торжественности, дух взаимоуважения и доброжелательности» .

Следующим источником законодательного процесса в Парламенте Соединенного Королевства являются конституционные соглашения.

В литературе можно встретить различные наименования данного источника: конвенциональные нормы, конституционные обычаи, конвенции и т.д. Существуют и разнообразные определения данного понятия. В учебнике Е. Уэйда и Г. Филиппса встречаем, что «конституционные обычаи (conventional rules) - нормы, не имеющие силы закона, но которыми, однако, нельзя пренебрегать, поскольку они санкционированы общественным мнением и, возможно, косвенно - правом в собственном смысле слова»^[203]. Д. Маршал

определял соглашения как «критическую мораль конституции, правила, которые политические деятели должны чувствовать себя обязанными соблюдать»^[204]. Д. Макинтош считал, что соглашения - это «признаваемая политическая практика». По А. Дайси, соглашения наряду с конституционными законами представляют собой элемент конституционного права, систему «понятий, привычек или обычаев, регулирующих действия лиц, подчиненных конституции», которые в силу своей природы не могут пользоваться судебной защитой^[205].

Основное отличие соглашений от законов, согласно А. Дайси, состоит в том, для соглашений не предусмотрена специальная процедура их опубликования или вступления в силу. Некоторые соглашения, например, о том, что Король не может наложить вето на билль, прошедший все стадии в обеих палатах Парламента, имеют такое же важное конституционное значение, что и конституционные законы. Их нарушение, по сути, означает нарушение основных принципов конституции^{[206] [207].}

В начале XXI века в Соединенном Королевстве встал вопрос о необходимости кодификации многочисленных соглашений. С этой целью в 2006 году Тони Блэр назначил лорда Каннингема председателем Совместного комитета обеих палат Парламента, призванного изучить возможность такой кодификации. Комитет в своем итоговом докладе подчеркнул, что кодификация потребует выработки общих определений и формулировок, в силу чего соглашения потеряют свою «гибкость».

-э

кодификации .

Во-первых, это доктрина Солсбери-Эддисона (Salisbury-Addison Convention), означающая, что Палата лордов не должна отвергать на стадии второго или третьего чтения правительственный билль, принятый в Палате общин. Конвенция по своей сути представляла соглашение между партией лейбористов в Палате общин и консерваторами в Палате лордов. В 1945 году партия лейбористов выиграла выборы и получила абсолютное большинство в

Палате общин. При обсуждении своих дальнейших действий консерваторы поддержали позицию графа Солсбери, который подчеркнул, что поскольку избиратели поддержали предвыборный манифест лейбористов, лорды не могут противодействовать тем инициативам, которые в нем содержатся^[208].

После принятия Акта о Палате лордов 1999 года, сократившего число наследственных лордов, и, тем самым, сильно изменившего расстановку политических сил в верхней палате, возник вопрос о дальнейшем применении данной доктрины, ведь консерваторы уже не составляли абсолютного большинства в верхней палате. После победы партии лейбористов на выборах в 2005 году, либерал-демократы также заявили, что они не чувствуют себя связанными положениями доктрины Солсбери в результате снижения явки избирателей и низкой доли голосов, полученных Правительством. Дискуссионным оказался, в том числе, вопрос, применима ли доктрина Солсбери-Эддисона при наличии коалиционного правительства.

В своем докладе Совместный комитет по конвенциям указал, что доктрина Солсбери-Эддисона может быть переименована в соглашение о правительственных законопроектах.

Еще одним из важных парламентских соглашений является положение о том, что лорды рассматривают правительственные законопроекты в разумный срок, поскольку Правительство не может контролировать сроки стадий законодательного процесса в Палате лордов. Чтобы определить границы этого понятия, лейбористы в 2005 году даже включили в свой предвыборный манифест положение, согласно которому Палата лордов должна рассматривать правительственные билли в срок, не превышающий 60 дней.

Постоянные правила (the Standing Orders) в большей мере похожи на нормы регламентов законодательных органов западноевропейских государств. Они принимаются, полежат изменению или отмене путем голосования в палате.

При коллизии обычая и постоянного правила приоритет отдается последнему¹. Действие сессионных правил ограничено сроком определенной сессии, в течение которой они были приняты.

По регулируемым вопросам постоянные правила Палаты общин и Палаты лордов делятся на правила, затрагивающие публичные и, соответственно, частные дела.

К примеру, постоянные правила Палаты общин, регулирующие публичные дела, закрепляют статус спикера, порядок заседаний палаты, процедуру проведения дебатов, голосований и определения кворума, порядок рассмотрения публичных биллей, систему комитетов палаты и т.д.

Среди Актов Парламента, регулирующих законодательную процедуру, стоит назвать Акты о Парламенте 1911 и 1949 гг.

Принятие Акта о Парламенте 1911 года было вызвано конституционным кризисом, ставшим следствием отклонения Палатой лордов «народного

Л

бюджета» либерала Ллойда Джорджа . Данный Акт существенно сократил полномочия пэров, которые, стоит отметить, до начала XX века обладали достаточно сильным влиянием на внутреннюю и внешнюю политику государства.

В силу конституционного обычая полномочия Палаты лордов по принятию финансовых законопроектов с давних времен были сильно ограничены. Верхняя палата не могла предлагать или вносить поправки в законопроекты, регламентирующие порядок получения и расходования государственных денежных средств. Акт о Парламенте лишил лордов права абсолютного вето в отношении подобных биллей. В соответствии с ним за верхней палатой сохранялось лишь право суспензивного вето, закреплялась

-э

особая процедура принятия «денежных биллей» . ^{[209] [210] [211]}

Уставленное в 1911 году правило не утратило своей силы и в настоящее время.

В 1949 году в Акт о Парламенте были внесены существенные изменения, касающиеся сроков законодательного процесса и дальнейшего уменьшения влияния верхней палаты на принятие политических решений^{[212] [213]. В частности, полномочия Палаты лордов по откладыванию рассмотрения нефинансовых публичных биллей с двух лет в течение трех последующих друг за другом сессий были сокращены до одного года в течение двух сессий.}

Роджер Санде, бывший в свое время главным секретарем специальных комитетов Палаты общин, отмечал исключительную редкость закрепления процедурных норм палат в статутах, поскольку это мешает парламентариям оперативно изменять порядок своих заседаний². Поэтому Акты о Парламенте 1911 и 1949 гг., по сути, являются единственными статутами, содержание которых посвящено законодательному процессу.

Самым авторитетным руководством по парламентской, в том числе законодательной, процедуре, «Библией Парламента» является труд клерка Палаты общин, сэра Эрскина Мэя «Трактат о праве, привилегиях, процедурах и обычаях в Парламенте», первое издание которого было опубликовано в 1844 году. Трактат, во всем мире известный по имени своего автора, регулярно обновляется и публикуется Парламентом. Только в нем, в частности, перечислены все парламентские привилегии. Настоящий труд наряду традиционно относят к доктринальным источникам английского права.

Создание и принятие Актов Парламента является одним из важнейших видов деятельности Палаты общин и Палаты лордов.

Палата общин заседает с 14.30 до 22.30 по понедельникам, с 11:30 до 19:30 по вторникам и средам, с 9:30 до 17:30 по четвергам и с 9:30 до 15.00 по пятницам.

Наряду с Палатой общин функционирует ее параллельный орган - Вестминстер-Холл. Первое заседание в Вестминстер-Холле состоялось 30 ноября 1999 года.

Вестминстер-Холл проводит свои заседания с 16:30 до 19:30 по понедельникам, с 9.30 до 11.30 и с 14.30 до 17.00 по вторникам и средам, с 13:30 до 16:30 по четвергам.

Согласно постоянному правилу №14 дела правительства имеют приоритет над иными вопросами в Палате общин. Но по пятницам дела рядовых членов имеют приоритет над делами Правительства. В то же время Палатой общин выделяются 20 дней в каждой сессии для обсуждения вопросов, выбранных оппозицией. Оппозиция использует их, чтобы поднять интересующие ее вопросы политики и управления.

В Палате лордов не столь четкое парламентское расписание. Чаще всего лорды заседают по понедельникам и вторникам с 14:30, по средам с 15.00, по четвергам с 11.00, в некоторые пятницы с 10.00. Заседания обычно не затягиваются дольше 22.00-23.00.

По общему признанию первой стадией парламентского законодательного процесса является законодательная инициатива.

Как указывал В.М. Гессен, «под законодательной инициативой в современной теории государственного права понимается принадлежащее определенным лицам и учреждениям право внесения в законодательные собрания определенных законопроектов, право, которому соответствует обязанность законодательного собрания вносимый законопроект рассмотреть и высказать по нему свое мнение, либо принять его, либо отклонить его»^[214].

Основными формами законодательной инициативы являются законопроект и законодательное предложение^[215]. В ряде европейских стран, в частности, Франции, Австрии и Швеции, правом на внесение своих законодательных инициатив в форме законодательных предложений обладают только депутаты. Это связано, в первую очередь, со сложностью подготовки правильно составленного и оформленного законопроекта, которая требует не только знания действующего законодательства, но и владения в совершенстве правилами юридической техники.

В Соединенном Королевстве, как и в Российской Федерации, все субъекты права законодательной инициативы обязаны вносить в парламент готовые законопроекты. Но сам круг субъектов законодательной инициативы в Великобритании значительно уже, чем в России. Право законодательной инициативы принадлежит только членам обеих палат Парламента. Министр, вносящий законопроект, выступает в данном случае как член Палаты общин, а не как представитель исполнительной ветви власти. Правительственный билль вносится в соответствии с постоянным правилом № 57 министром, отвечающим за его разработку и дальнейшую судьбу в Парламенте. Подобное внесение предполагает только направление соответствующего письменного уведомления. День внесения должен быть обязательно согласован с Комитетом по правительственным делам и законодательству.

Как отмечал С. Лоу, «законодательная инициатива министерства - характерная черта нашей конституции. Кабинет вырабатывает законопроекты и предлагает их на обсуждение палаты; палата рассматривает законопроекты в качестве собрания лиц, разделенного по партиям, а не как собрание отдельных индивидуумов, каждый из которых может иметь свое особое мнение в политических вопросах и имеет возможность проводить свои взгляды. Всякое дело, всякий законопроект поступает в палату, как акт министерства, как акт определенной партии. Если законопроект провалится или вызовет осуждение, то это будет поражение исполнительной власти, а косвенным образом и поражением для тех избирателей, которые отдали в руки этой власти кормило правления»^[216]. «Эта монополия министров не возбуждает споров в Англии: она считается там необходимой для правильного хода законодательных работ парламента»^{[217] [218] [219]}.

Большое количество вносимых в британский Парламент законопроектов составляют именно билли Правительства. Подобная ситуация характерна для большинства современных государств. В ФРГ около 80% всех законопроектов

-э

также исходит от федерального правительства . Инициативы российского же высшего исполнительного органа государственной власти в количественном соотношении к иным законопроектам не столь многочисленны, но имеют почти абсолютную вероятность своего принятия парламентом. Как указывает П.В. Крашенинников, причины такой тенденции достаточно легко объяснимы: только правительство имеет аппарат, обладающий необходимой квалификацией для подготовки законопроектов, и именно оно является

4

основным исполнителем издаваемых законов .

В парламентскую сессию 2013-2014 гг. Правительством было внесено 24 билля. Все они, за исключением тех законопроектов, рассмотрение которых было перенесено в следующую сессию, получили королевское согласие и стали Актами Парламента.

Свое право законодательной инициативы используют также рядовые члены британского Парламента, то есть лица, не занимающие постов в Правительстве. Законодательная практика зарубежных парламентов демонстрирует, что зачастую законопроекты депутатов, не относящихся к

правящей партии, - это «средство борьбы оппозиции с правительством, своеобразная попытка дискредитировать правительство и поддерживающее его парламентское большинство, а также средство воздействия на правительство с целью изменения политической линии»^[220].

Преимущественно Правительство не поддерживает большинство биллей рядовых парламентариев. Если окажется, что билль рядового члена одобряется большинством заднескамеечников партии Правительства, оно может оказать данному законопроекту помощь, внеся в него необходимые поправки. На практике имеют место случаи, когда министерство планирует внести в Парламент конкретный законопроект, но по определенным причинам не может включить его в правительственную законодательную программу (к примеру, данное министерство уже внесло несколько биллей в эту сессию). Тогда правительственный кнут может предложить рядовому члену Парламента внести от своего имени законопроект министерства, обещая при этом оказывать техническую и правовую помощь на всех стадиях законодательного процесса^{[221] [222] [223]}.

Также П.Г. Мижуев описывает практику девятнадцатого века, когда министры поручали рядовым членам Парламента сбор информации и необходимых материалов к «простейшим» законопроектам. Предполагалось, что парламентарии должны были осуществлять эту работу самостоятельно³.

В Российской Федерации субъект законодательной инициативы может по своему усмотрению в любое время воспользоваться своим правом. К тому же, вне зависимости от автора проект закона вносится по общей процедуре и

4

проходит аналогичные стадии .

Совсем иначе обстоит дело в Парламенте Соединенного Королевства, рядовые члены Парламента существенно ограничены в своем праве законодательной инициативы. Во-первых, для них установлен особый порядок внесения билля, существенно отличный от процедуры внесения правительственного законопроекта. Во-вторых, парламентское время, выделенное для рассмотрения биллей рядовых членов Парламента, значительно меньше того, которое отводится для изучения правительственных законопроектов. «Права частных членов палаты все еще отстаиваются, и их защищают жалобно или гневно; но возможность воспользоваться этим правом так незначительна, на пути осуществления его стоит столько препятствий, что оно является совершенно бесполезным» ^[224].

Существуют три способа инициирования билля рядового члена палаты. Первый - внесение законопроектов по жребию. В начале каждой сессии большинство заднескамеечников вносят свои фамилии в определенный законодательный список и получают согласно нему соответствующий номер, который и участвует в жеребьевке. В назначенный день в одном из залов комитетов из черной кожаной коробки достают 20 карточек с номерами. 20 удачливых депутатов, чьи номера согласно списку совпадают с числами, выбранными в порядке жеребьевки, получают право внести билль в одно из 13 пятничных заседаний, предназначенных для рассмотрения подобных законопроектов^[225].

В сессию 2014-2015 гг. баллотировка была проведена 12 июня 2014 года. По ее результатам право внести свои законопроекты получили 5 либерал- демократов, 10 консерваторов и 5 лейбористов.

Иногда случается так, что законопроекты рядовых членов, получившие последние места по результатам жеребьевки и по определению имеющие минимальные шансы пройти все стадии законодательного процесса, благодаря поддержке Правительства становятся законами. В частности, правительственный кнут может указать членам своей фракции не препятствовать рассмотрению подобного законопроекта в первом чтении¹, а затем поддержать его на последующих стадиях законодательного процесса.

В парламентскую сессию 2013-2014 гг. билли, получившие 3, 4, 5, 6 и 18 место в жеребьевке, прошли все стадии законодательного процесса и стали статутами.

Достаточно непростая судьба постигла законопроект, получивший 1 место в жеребьевке в сессию 2013-2014 гг. В соответствии с биллем о Европейском союзе (референдуме) предполагалось проведение в 2017 году референдума о пересмотре условий участия Соединенного Королевства в Европейском союзе.

Законопроект разрабатывался консервативной партией, которая предварительно опубликовала его текст в мае 2013 года. В результате он был «отдан» члену Парламента Джеймсу Уортону, который по результатам жеребьевки получил 1 место.

Законопроект был внесен в Палату общин в июне 2013 года и к ноябрю прошел все стадии законодательного процесса в нижней палате. В декабре 2013 г. билль был передан в Палату лордов, прошел второе чтение, а затем его дальнейшее рассмотрение было остановлено.

Во-вторых, для внесения своей инициативы в Парламент рядовые члены пользуются «правилом 10 минут». После подачи соответствующего заявления любой депутат может внести билль в специально отведенный для этих целей 20-минутный перерыв после парламентского часа каждого вторника или среды по истечению первых шести недель после начала сессии. Длительность выступления члена Парламента, обосновывающегося цели своего билля, не может превышать 10 минут, что и дало название самому правилу.

Законопроекты, внесенные по правилу 10 минут, имеет важное преимущество в отличие от биллей, инициированных по жребию. Они вносятся во время телевизионного прайм-тайма, что усиливает внимание к ним прессы и общественности. В дальнейшем подобные законопроекты вносятся в общую очередь для рассмотрения во втором чтении, и практически никому из них не суждено стать законом. Начинания с 1945 г., всего 28 законопроектов, внесенных по правилу 10 минут, получили королевское согласие. В парламентскую сессию 2012-2013 гг. по правилу десяти минут были внесены 49 биллей, а в сессию 2013-2014 гг. - 53.

И, наконец, последний способ внесения законодательной инициативы рядовым членом Парламента - представление. В соответствии с постоянным правилом № 57 заднескамеечник уведомляет палату о своем желании внести законопроект и впоследствии вносит указанную инициативу. В подавляющем большинстве случаев подобные законопроекты не проходят дальше первого чтения. Но в парламентскую сессию 2013-2014 гг. одному подобному законопроекту удалось стать законом. Спонсорами билля, получившего после принятия наименование «О внесении изменений в Акт об арендной реформе», стали консерватор Филипп Холобон и баронесса Улльямс оф Траффорд.

Член Палаты лордов по сравнению со своим коллегой из нижней палаты обладает относительно более широкими правами в реализации законодательной инициативы, которая сводится к тому, что пэр вносит свой билль без какого - либо предупреждения палаты или партийных функционеров.

Но с другой стороны, у законопроекта рядового члена Парламента больше шансов стать законом, чем у законопроекта рядового лорда, поскольку, когда законопроект, который начал свою судьбу в Палате лордов, попадает в нижнюю палату, на его рассмотрение попросту не остается времени.

Как можно заметить, порядок внесения биллей рядовых членов Парламента вряд ли можно назвать отвечающим принципам демократичности и равенства. Внесение билля по жребию напрямую связывает право законодательной инициативы с волей случая и определенной удачливостью. В целом, вне зависимости от способа внесения законопроект рядового члена не получает должного обсуждения в самом Парламенте.

В послевоенное время (1945-1948гг.) лейбористское правительство посчитало целесообразным отказаться от практики внесения биллей рядовых членов парламента. Впоследствии это решение было отменено, и те же лейбористы даже увеличили время рассмотрения подобных законопроектов¹.

Когда законопроект рядового члена внесен, соответствующий министр представляет Комитету по парламентским делам и законодательству рекомендуемую позицию Правительства относительно данной инициативы: поддержать, не поддерживать или отнестись нейтрально. Чтобы Правительство заняло по отношению к законопроекту нейтральную позицию, он должен быть правильно оформлен и соответствовать правилам законодательной техники.

Если законопроект рядового члена Парламента все же пройдет все необходимые стадии в Палате общин, то автору понадобится найти соответствующего единомышленника в верхней палате, который «продвигал» бы его среди пэров.

Несмотря на минимальную возможность своего принятия, законопроекты рядовых членов зачастую направлены на остросоциальные, сложные вопросы. Законодательство так называемого «толерантного общества» 60гг. прошлого века (об отмене смертной казни, о легализации гомосексуализма и абортов) в большинстве своем было инициировано рядовыми членами. Многие законопроекты рядовых членов Парламента, ставшие законами, затронули правовое положение широкого круга лиц. К примеру, таковым является Акт о бездомных лицах 1977г., обязавший органы местного самоуправления обеспечить жилищем граждан, оставшихся по тем или иным причинам без крова.

Можно провести определенную параллель между биллями рядовых членов английского Парламента и законопроектами депутатов Г осударственной Думы, относящихся к оппозиционным партиям. Последние зачастую не выносятся комитетами в первое чтение, а впоследствии автор законодательной инициативы и вовсе лишается возможности выступить с докладом на

^Бромхэд П. Эволюция британской конституции. - М.: Юрид. лит., 1978. С. 210.

пленарном заседании в связи с применением так называемой «сокращенной процедуры». В соответствии с ч.7 ст. 118 Регламента Государственной Думы при рассмотрении рекомендуемого к отклонению законопроекта, который внесен в Государственную Думу в период работы Г осударственной Думы предыдущих созывов, Г осударственная Дума заслушивает доклад представителя ответственного комитета продолжительностью до трех минут, после чего вопрос о принятии законопроекта в первом чтении выносится на «час голосования»^{[226] [227].}

Итак, в зависимости от субъекта законодательной инициативы все билли можно разделить на две группы: правительственные и законопроекты рядовых членов Парламента (См. Приложение С).

С 1797 года в зависимости от своего характера билли классифицируются на публичные (public) или частные (private), в средние же века судьи разделяли

Л

их соответственно на общие (general) и специальные (special) .

Действие публичного акта, которым становится публичный билль после своего принятия, распространяется на всю территорию страны, он подлежит исполнению всеми гражданами страны. Частный акт регулирует права и обязанности конкретной организации, группы лиц или положение определенной территории. Большинство проектов частных актов выдвигаются крупными корпорациями или муниципалитетами в целях их наделения специальными полномочиями. До начала девятнадцатого века частное и публичное законодательство имели равное значение^[228]. Повсеместное

огораживание фермерских владений, строительство каналов и железных дорог кардинальным образом поменяли ситуацию. Данные социальные и экономические преобразования сопровождались изданием тысячи отдельных частных актов^[229].

В настоящее же время частное законодательство составляет лишь малую часть актов, издаваемых Парламентом Великобритании каждую сессию. Рассмотрение подобных законопроектов занимает всего лишь 3% парламентского времени ^{[230] [231].}

Парламентские процедуры, связанные с частными законопроектами, отличаются от механизма рассмотрения публичных. Частные законопроекты представляются не членами Палаты общин или лордами, а физическим или юридическим лицом, называемым «промоутером». От лица промоутера в законодательном процессе принимают участие профессиональные юристы, выступающие в качестве парламентских агентов.

К примеру, в Канаде также имеется парламентский обычай, согласно которому публичные билли вносятся в Палату общин, а частные - в верхнюю

-э

палату, Сенат . Истоки подобного обычая довольно просты: в Сенате пошлины, взимаемые с промоутера билля за рассмотрение его законопроекта, значительно ниже, чем в Палате общин.

Небольшое количество биллей в силу сочетания в себе характеристик как публичного, так и частного законопроекта, получили название «гибридных». Подобные законопроекты могут быть внесены Правительством или рядовыми членами Парламента. Зачастую рассмотрение гибридных биллей является более продолжительным, в среднем, около 2 лет. Поскольку продвижение в Парламенте гибридного законопроекта является затратной процедурой, представители Правительства стараются их избегать.

Гибридные билли вносятся в очень редких случаях. В парламентскую сессию 2012-2013 гг. гибридные билли не вносились, а в сессию 2013-2014 гг. был внесен всего один гибридный билль (High Speed Rail Bill).

Одним из примеров гибридных биллей может служить билль о создании новой лондонской транспортной системы Кроссрейл. В соответствии с Актом Парламента о транспорте 1992г. (Transport and Works Act) Парламент освобожден от обязанности рассмотрения железнодорожных проектов, не отличающихся особыми масштабами^[232]. Но в ходе обсуждения рассматриваемого билля было установлено, что характер частно-государственного

сотрудничества, предлагаемый для проекта Кроссрейл, и объемы работ по инфраструктуре требуют парламентского решения. Промоутером данного билля была компания «London Rail Links», учредителем которой являлось управление транспорта г. Лондона^[233].

К слову сказать, некоторые билли, касающиеся в том или ином роде столицы Великобритании, признаются гибридными, хотя в настоящее время парламентская практика идет по пути признания их все же публичными, а если законопроекты затрагивают вопросы лондонского Сити- то частными. На практике различить, является ли билль гибридным или частным, достаточно сложно, поэтому решающее слово по этому вопросу остается за палатами Парламента.

В отличие от России, где для принятия федеральных конституционных законов предусмотрена более жесткая процедура, различий в порядке рассмотрения конституционных и обычных биллей в Парламенте Великобритании не предусмотрено. Причем стоит отметить, что в трудах классиков английской юридической мысли ранее и не отмечалось разницы в характере этих актов.

А. Дайси считал, что юридическая сила конституционных и обычных статутов одинакова. Отсутствие различий, по его мнению, кроется в характере неписаной конституции^[234].

Рассматривая дело Thobum v Sunderland Council City лорд Джон Лоз (Laws LJ) пришел к выводу, что, в противовес позиции А. Дайси, на самом деле существует определенная иерархия Актов Парламента, поскольку обычные и конституционные статуты не обладают единой юридической силой. К конституционным лорд Д. Лоз отнес статуты, закрепляющие порядок взаимоотношений между государством и гражданином, а также фундаментальные конституционные права. Конституционные статуты не подлежат изменению или отмене в соответствии с доктриной подразумеваемой отмены. В качестве примеров конституционных статутов лорд Лоз назвал Великую хартию вольностей 1215г., Билль о правах 1689г., Акт о Союзе 1707г., Акт о Европейском Сообществе 1972г., Акт о Шотландии и Акт о Уэльсе 1998 г.^[235].

В современной учебной юридической литературе категория «конституционные статуты» выделяется всеми авторами, в том числе приводятся их различные разновидности.

Английским ученым А. Кэрроллом была предложена классификация конституционных статутов по сфере их регулирования и выделены соответственно следующие группы:

1) Структура Соединенного Королевства и Содружества наций (Акты об унии с Шотландией и Ирландией 1707г. и 1800г., Акт об управлении Ирландией 1920г., Вестминстерский статут 1931г., Акт о Европейских сообществах 1972г.);

2) Статус монарха (Билль о правах 1689г., Акт об устроении 1701г., Акт о регентстве 1937г., Акт об исках к короне (Crown Proceedings Act) 1947г., Акт о королевской санкции (Royal Assent Act) 1967г.;

3) Выборы и работа Парламента (Акты о народном представительстве, Акты о Парламенте 1911г. и 1949г., Акты о пэрах 1958г. и 1963г., Акты о Палате общин 1975 г. и 1978г., Акт о парламентских избирательных округах (Parliamentary Constituencies Act) 1986г., Акт о Палате лордов 1999 г., Акт о политических партиях, выборах и референдумах 2000г., Акт о сроке полномочий Парламента (Fixed-term Parliament Act) 2011 г.;

4) Судебная система (Акт о судах 1971г., Акт о конституционной реформе 2005г.);

5) Гражданские свободы и права человека (Акты Хабеас корпус, Акты о профилактике терроризма, Акты о публичном порядке 1936 и 1986 г., Акт о публичном порядке и уголовной юстиции 1994г., Акты о полиции 1996 г. и 1997г., Акт о реформе полиции 2002г., Акт о службе безопасности 1989г., Акт о правах человека 1998г.);

6) Административный процесс (Акт 1946г. о законодательных инструментах, издаваемых на основании статута, Акты о трибуналах и расследованиях, Акт об уполномоченном по правам человека 1967г.);

7) Местное самоуправление (Акт о местном самоуправлении 1972г.)^[236].

Хилари Барнетт подразделяет конституционные статуты всего на две большие группы: относящиеся к структуре и полномочиям государства и защищающие права и свободы индивидов^{[237] [238].}

В Великобритании билли могут вноситься как в нижнюю, так и в верхнюю палату Парламента. Право определять палату Парламента, в которую будет внесен тот или иной законопроект, принадлежит Комитету по законодательству. Большинство правительственных законопроектов вносится в Палату общин, но небольшая часть также вносится каждую сессию в Палату лордов. Сложился обычай, что билли, вносимые в Палату лордов, должны в значительной степени не вызывать споров между политическими партиями и не должны касаться важных вопросов политики, хотя это правило иногда игнорировалось. Практика внесения не спорных биллей в Палату лордов, пока Палата общин рассматривает более важные вопросы, способствует равномерному распределению сессионной работы. Во время сессий 19471955гг. больше чем четверть всех правительственных биллей была внесена в Палату лордов, и это соотношение стало общим правилом в таких случаях.

К примеру, в парламентскую сессию 2012-2013 гг. в Палату лордов из 32 законопроектов Правительства были внесены 7 биллей, а в сессию 2013-2014 гг. соотношение чуть увеличилось: из 24 правительственных законопроектов в Палату лордов было внесено 8.

Но не все ученые согласны с существующим положением дел. Например, доктор Мэг Рассел предложила создать небольшой Совместный комитет обеих палат, целью которого являлось бы обсуждение с Правительством вопроса, какие законопроекты необходимо вносить в Палату общин, а какие - в Палату

-э

лордов . Эта мера, по ее мнению, могла бы повысить роль Парламента в законодательном процессе, поскольку Правительство было бы вынуждено договариваться с членами обеих палат по решению данного вопроса. В настоящее же время, как отмечает доктор М. Рассел и другие конституционалисты, слишком широкий круг вопросов, имеющих отношение к судьбе законопроекта в Парламенте, отдан на откуп Правительству.

Стадия законодательной инициативы в британском законодательном процессе почти полностью сливается со следующей, абсолютно формальной стадией - первым чтением.

В российском законодательном процессе внесение законопроекта и первое чтение являются отдельными, самостоятельными стадиями, существенно разделенными временными промежутками. В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации поступивший на имя Председателя нижней палаты законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Г осударственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы, ему присваивается регистрационный номер, на него заводится электронная регистрационная карта. Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и сопроводительные документы к нему в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы. Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует установленным требованиям, Совет Государственной Думы назначает ответственный по законопроекту комитет и направляет законопроект государственным органам, другим организациям на так называемую «рассылку» для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. Срок представления отзывов устанавливает Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета. Впоследствии законопроект подлежит обсуждению на заседании ответственного комитета. И только после этого законопроект направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Соответственно, между внесением законопроекта и первым чтением может пройти, в лучшем случае, около нескольких месяцев^[239].

В первом чтении в Палате общин зачитывается полное и короткое название законопроекта, фамилия министра, вносящего билль, и список сторонников билля (a list of bill backers). Затем спикер задает министру вопрос: «Какой день?». И министр называет день, выбранный для второго чтения, обычно им является следующий день пленарного заседания.

После первого чтения билль публикуется, ему присваивается регистрационный номер, его текст и пояснительная записка размещаются на официальном сайте Парламента.

Но, к примеру, в Палате депутатов Чехии, где законопроект рассматривается в традиционных трех чтениях, первое чтение имеет очень важное значение, поскольку уже на этой стадии парламентарии могут принять решение о принятии закона. Подобная процедура не распространяется на проекты конституционных законов, международных договоров или законов о государственном бюджете^[240]. Возможность принятия закона, проект которого был принят только в первом чтении, при соблюдении ряда условий также предусмотрена ч. 8 ст. ст. 119 Регламента Государственной Думы Российской Федерации.

На своей конференции в сентябре 2009 года консервативная партия предложила ввести после первого чтения законопроекта в Парламенте стадию его «публичных чтений». Соответствующая инициатива была включена в предвыборный манифест на выборах в 2010 году.

Впервые публичные чтения были осуществлены на практике в отношении билля о защите свобод, внесенного в Палату общин 11 февраля 2011 года. 15 февраля 2011 года заместитель премьер-министра Ник Клегг заявил, что в качестве эксперимента будут проведены публичные чтения данного законопроекта и общественность сможет обсудить его достоинства и недостатки на соответствующем сайте в сети Интернет. Проведение публичного обсуждения не должно было повлечь за собой изменения постоянных правил Палат или самой процедуры прохождения законопроекта. Правительство обещало аккумулировать предложения граждан и представить их соответствующему комитету по рассмотрению публичных биллей.

Веб-сайт был запущен в понедельник 14 февраля и закрыт для комментариев 7 марта. В течение этого времени сайт посетило 6604 человек, в общей сложности было получено 568 комментариев^[241].

Министерство внутренних дел подготовило синопсис из различных мнений, представленных на веб-сайте по существу билля о защите свобод. Правительство планировало распространить его среди всех членов комитета по рассмотрению публичных биллей, но в рамках обсуждения в Парламенте выяснилось, что синопсис был получен не всеми адресатами. В 2012 году данный билль стал Актом Парламента.

12 июля 2012 года была открыта еще одна пилотная стадия публичных чтений для билля о малых благотворительных пожертвованиях, целью которого являлось упрощение процедуры внесения пожертвования без заполнения соответствующей декларации ^[242].

И Правительство, и руководство нижней палаты, и рядовые члены остались довольны результатами двух проведенных экспериментальных публичных чтений. И когда в феврале были открыты публичные чтения для билля о детях и семьях, они уже не имели статуса пилотных.

Публичные чтения наряду с петициями являются важным каналом выявления общественного мнения относительно содержания правительственных инициатив.

Российским аналогом публичных чтений является всенародное обсуждение законопроектов после их первого чтения, решение о проведении которого может принять нижняя палата в соответствии с ч.6 ст. 119 Регламента Г осударственной Думы.

Всенародное обсуждение законопроектов на практике не получило должного широкого распространения. В частности, при обсуждении законопроекта о реформировании Российской Академии Наук во время часа голосования депутат А. Локоть предложил вынести его на всенародное обсуждение, но нижняя палата не поддержала инициативу парламентария^[243].

От всенародного обсуждения законопроектов, принятых в первом чтении Государственной Думой, стоит отличать проводимое до официального внесения в Государственную Думу общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов, подготовленных федеральными органами исполнительной власти,

Порядок общественного обсуждения законопроектов регулируется Указом Президента Российской Федерации «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»^{[244] [245], а также Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о}

-э

подготовке нормативных правовых актов и их общественного обсуждения» .

К примеру, Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (далее - Правила) устанавливают определенные ограничения в отношении предмета обсуждения. В частности, Правила не применяются в отношении:

1) проектов федеральных законов по вопросам: федерального бюджета, бюджета государственных внебюджетных фондов и их исполнения; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; правового режима государственной границы Российской Федерации; изменения числа мировых судей и количества судебных участков в субъектах Российской Федерации;

2) проектов нормативных правовых актов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне и сведения конфиденциального характера;

3) проектов технических регламентов.

В соответствии с Правилами, срок общественного обсуждения проекта нормативного правового акта не может составлять менее 15 календарных дней со дня его размещения на официальном сайте. Более длительный срок общественного обсуждения, не менее 60 календарных дней, установлен для проектов федеральных конституционных законов; проектов федеральных законов по вопросам: защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка; установления размеров публичных нормативных обязательств, а также порядка их индексации и исполнения; проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

Соответствующие проекты нормативных правовых актов размещаются на Едином портале - regulation.gov.ru. Но практика работы данного ресурса свидетельствует о том, что проекты ведомственных актов публикуются на нем чаще, нежели чем проекты федеральных законов^[246].

Правительственными инициативами, общественное обсуждение которых вызвало наиболее широкий резонанс за последнее время, являлись проекты федеральных законов «О полиции» и «Об образовании в Российской Федерации».

По данным разработчиков законопроекта «О полиции», за время работы сетевой площадки www.zakonoproekt2010.ru с 7 августа по 15 сентября в их адрес поступило порядка 21 тысячи комментариев, а сам сайт посетило около 1,5 млн человек^[247].

Первоначальный текст законопроекта «Об образовании в Российской Федерации» был опубликован на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в мае 2010 года, а после полугодового обсуждения инициативы с образовательным сообществом ее существенно переработанный текст был опубликован на сайте zakonoproekt2010.ru и был вынесен на широкое общественное обсуждение.

В английском законодательном процессе после стадии первого чтения законопроект не передается для детальной проработки в постоянный комитет палаты, а переходит на стадию второго чтения. Стоит отметить, что в одном из своих докладов Комитет по модернизации на основании рекомендаций общества Ханзард предложил Парламенту создать комитеты первого чтения, призванные осуществлять предварительную экспертизу законопроектов до начала стадии второго чтения, что усилило бы ответственность Правительства за содержание текстов вносимых биллей. Но, увы, это предложение так и не было реализовано^[248].

Во втором чтении обсуждению подлежат главные, принципиальные положения билля. Во втором чтении не предусматривается детальное рассмотрение отдельных положений законопроекта или предложение поправок к его тексту.

Дебаты открывает министр, отвечающий за билль, фразой «сейчас билль читается во второй раз», а затем освещает его основные положения. После вынесения рассматриваемого нами в первом параграфе настоящей главы дела «Пеппер против Харта» консультанты очень ответственно подходят к подготовке речи министра при обсуждении законопроекта в Парламенте.

Вторым выступает переднескамеечник оппозиции. В случае, если оппозиция в целом не согласна с законопроектом, она может проголосовать за то, чтобы билль не рассматривался во втором чтении.

По окончанию данной стадии палата принимает одной из решений: принять законопроект во втором чтении и направить его на дальнейшее рассмотрение в комитет или отклонить билль. По своим основным чертам указанная стадия схожа с первым чтением российского законодательного процесса.

В редких случаях, некоторые неспорные билли на стадии второго чтения отправляются на рассмотрение в комитет второго чтения. Такая процедура, как уже отмечалось, применяется в отношении биллей, подготовленных Правовой комиссией.

Законопроекты рядовых членов Парламента чаще всего отклоняются уже на стадии второго чтения. Правительственные же законопроекты никогда не терпят поражения во втором чтении. Одним из самых ярких исключений из этого правила стало отклонение во втором чтении поправок в Акт о торговле 1950 года, подготовленного правительством Маргарет Тэтчер. Указанный акт регулировал часы работы магазинов в воскресные дни, согласно нему запрещалось продавать большинство продуктов в последний день недели. Данный запрет очень часто на практике нарушался со стороны крупных ритейлеров. В целях исправления данной ситуации правительство Тэтчер подготовило соответствующие поправки (the 1986 Shops Bill) и включило их в свою законодательную программу^[249]. Билль, несмотря на свой противоречивый характер, был внесен первоначально в Палату лордов, что неоднозначно было воспринято в политической среде ^[250]. Премьер-министр ожидала, что законопроект не будет поддержан лейбористами, поскольку профсоюзы выступили против того, что работники магазинов были вынуждены работать в воскресные дни. Но против поправок высказались также и христианские демократы, 68 парламентариев-консерваторов проголосовали также как и оппозиция, 20 тори воздержались. В результате недостающей поддержки в 20 голосов билль был отклонен во втором чтении. Данный пример интересен также и тем, что представляет собой единственный случай поражения Маргарет Тэтчер в Палате общин ^[251].

Другим, более современным примером серьезнейшего поражения Правительства в Палате общин является голосование по биллю о терроризме, внесенному в 2005 году Правительством Тони Блэра. Законопроекту, срочно разработанному после терактов в Лондоне и вводившему новые преступления в области терроризма, несмотря на противостояние со стороны поборников гражданских свобод и средств массовой информации все же удалось стать законом в 2006 году.

Дебаты во втором чтении редко затягиваются более чем на день. Исключения составляют наиболее важные политические билли. К примеру, законопроект о вступлении Соединенного Королевства в Европейский союз рассматривался во втором чтении более трех дней.

После второго чтения в Палату общин Правительством направляется «уведомление о программе», которое содержит в себе информацию о примерных сроках рассмотрения билля на всех стадиях законодательного процесса в нижней палате, так называемых «внутренних ножах» (internal knives). Такое уведомление готовится Отделом парламентского советника.

Само по себе программирование биллей - одна из новаций лейбористского правительства, введенная в качестве постоянной парламентской практики в 1998 году и имеющая своей целью рациональное использование парламентского времени^[252].

До 1998 года в распоряжении Палаты общин было всего две процедуры, с помощью она могла установить временные границы различных стадий законодательного процесса.

Первая - «информированное расписание», особый механизм, посредством которого Правительство согласовало с руководством оппозиции посредством так называемых «обычных каналов» время прохождения конкретных биллей.

Под обычными каналами чаще всего понимаются совместные заседания представителей парламентских партий для обсуждения работы палаты. В подобных встречах участвуют лидер палаты, главный кнут, лидер оппозиции и главный кнут оппозиции^{[253] [254] [255].}

До 1942 года должность лидера Палаты общин занимал премьер-министр, в настоящее же время эти два поста разделены. Лидер палаты является членом Кабинета и отвечает за рассмотрение в Парламенте правительственных вопросов. Нынешний лидер палаты, консерватор Уильям Хейг является одновременно первым госсекретарем.

Правовой статус лидера оппозиции получил нормативное закрепление в Великобритании значительно позже, чем в иных государствах Содружества наций, лишь в 1937 году в Акте о министрах короны . Лидером оппозиции чаще всего становится лидер партии, исключения из этого правила имели место лишь в военное время. Лидер оппозиции является членом Теневого кабинета и должен осуществлять контроль за деятельностью Правительства .

Само функционирование системы «обычных каналов» основано, во многом, на ежедневной деятельности кнутов. В различных партиях установлены собственные правила замещения должности «кнута»: назначение лидером партии, избрание на общем собрании и т.д. Основными целями их деятельности являются контроль за соблюдением партийной дисциплины, в том числе за порядком голосования, и отслеживание присутствия членов партии на важных пленарных заседаниях^[256].

Особое положение занимает главный «кнут» правящей партии, который обладает правом голоса в Кабинете министров. На главном «кнуте» Правительства лежит важная обязанность обеспечить все условия, чтобы правительственные билли были рассмотрены в Палате в установленный срок.

Система «обычных каналов» критикуется представителями небольших партий, которые не могут участвовать в регулировании работы палаты. Для решения этой проблемы предлагается учредить комитет по внутренним делам, в котором в открытом режиме решались бы важные вопросы парламентской деятельности. Подобные органы были учреждены в Национальной Ассамблее Уэльса, Шотландском Парламенте и Ассамблее Северной Ирландии.

Вторая процедура, позволяющая установить временные рамки стадий законодательного процесса, - метод сокращения дебатов, известный как «гильотина». Он используется в парламентской практике с 1881 года. Постоянное правило № 83 предусматривает, что прения по законопроекту при использовании процедуры «гильотины» ограничены до трех часов. О предполагаемом применении «гильотины» в первую очередь должны быть проинформированы главный правительственный кнут и лидер Палаты общин.

Идея «программирования» отнюдь не нова. Ранее она была предложена Комитетом по процедурам в 1985 году и в отчете 1992 года специального комитета по пленарным заседаниям Палаты общин.

Программирование было введено в условиях всеобщего согласия с его необходимостью и впервые было использовано в отношении билля о Шотландии. Но теперь программирование стало еще одним камнем раздора между правящей партией и оппозицией. С одной стороны, оно имеет безусловное достоинство, заключающееся в том, что все члены палаты осведомлены о приблизительной дате начала следующей стадии законодательного процесса. Но с другой, противники введения подобного «расписания» законодательной работы Парламента считают, что программирование мешает тщательному изучению правительственных биллей и выгодно только Правительству. По мнению представителей оппозиции, программирование стало еще одним средством управления делами в Палате общин в руках Правительства и является новым названием метода гильотины.

Другим известным английской парламентской практике методом сокращения дебатов, кроме «гильотины», является метод «кенгуру», заключающийся в том, что спикер обладает правом «спрятать под сукно» поправки в законопроект, неподдерживаемые его фракцией, и, тем самым, вынести на обсуждение только часть всех предложенных поправок. Безусловно, метод «кенгуру» представляется недемократичным и нарушающим принцип равенства прав членов различных парламентских фракций. Но он, как и многие английские парламентские процедуры, основан на обычае, согласно которому члены палаты лишены возможности критиковать действия спикера. По мнению Д.А. Керимова, наличие в английском парламенте подобных «странных правил» придает обсуждению законопроектов «откровенно формальный характер»^[257].

Интересно отметить, что при принятии Акта о Европейском экономическом сообществе 1972 года Правительство использовало все методы сокращения дебатов^[258].

Если реализация законопроекта требует затрат из бюджета, вне зависимости от того, является он правительственным или инициативой рядового члена Парламента, то этот билль должен получить согласие Палаты общин в форме «финансовой резолюции» (a money resolution). Текст такой резолюции составляется парламентским советником. Соответствующее согласие должно быть получено до стадии комитета^{[259] [260] [261].}

Интервал между вторым чтением и рассмотрением законопроекта комитетом занимает обычно около десяти дней.

На стадии комитета публичный законопроект может быть направлен для детального рассмотрения в специальный, совместный комитет или комитет по рассмотрению публичных биллей.

Комитеты по рассмотрению публичных биллей пришли на смену

л

постоянным комитетам (Standing Committees) .

Предложение использовать постоянные комитеты было выдвинуто самым известным клерком Палаты общин, сэром Эрскином Мэйем в середине

-э

девятнадцатого века . Но учреждены они были только в 1882 году премьер- министром Великобритании Уильямом Гладстоном. Создание постоянных комитетов было призвано сэкономить парламентское время Палаты общин. Вначале процедура, предусмотренная для постоянных комитетов, была аналогична процедуре в специальных комитетах, затем она стала все более походить на заседание всей палаты.

Первоначально было создано два больших постоянных комитета, специализирующихся на вопросах права и коммерции соответственно. Первым законопроектом, рассмотренным постоянным комитетом, был билль о банкротстве в 1883 году. Два первоначальных комитета впоследствии заменили четыре комитета, каждый из которых обладал собственной компетенцией^[262]. Число постоянных комитетов возросло до 5 в 1945 году, а затем «до того количества, которое необходимо» в 1948 году. В период с 1939 г. по 1944 г. постоянные комитеты не создавались.

Как можно заметить, первые постоянные комитеты Палаты общин были учреждены по отраслевому принципу. Затем от него по каким-то причинам отказались, и постоянные комитеты стали создаваться для рассмотрения конкретного билля и обозначаться буквами алфавита, к примеру, постоянный комитета В, F, G.

Реформы А. Д. Бальфура по изменению процедуры в Палате общин 19061907гг., установившие порядок организации постоянных комитетов, действующий вплоть до 2006 года, предусмотрели две категории членов комитета: большинство, избираемое согласно расстановке политических сил в палате и в соответствии с личными качествами парламентариев, и меньшинство, состоящее из отдельных членов, в количестве до 15 членов. В 1919 году количество членов постоянных комитетов было сокращено с 80 до 40, а в 1945 году - до 20. Именно тогда комитеты получили название «постоянных», поскольку имели значительное число постоянных членов. Согласно иной, менее распространенной позиции, такое наименование комитеты получили из-за того факта, что их члены были обязаны выступать именно стоя. Профессор Гриффит определял термин «постоянные комитеты» как анахронизм, указывая, что в силу специфики комитетов их следует именовать «дискуссионными» (debating committees)^[263].

С течением времени различие между большинством и меньшинством в комитете становилось все более несущественным, так как политические соображения потребовали, чтобы главным критерием членства являлась приверженность к той или иной парламентской партии. Окончательно такое различие было отменено лишь в 1960 году в качестве попытки преодолеть трудности, испытываемые при формировании комитетов.

В 1947 году в состав постоянных комитетов стали назначаться партийные кнуты, что, по мнению английских конституционалистов, привело к «окончанию относительной независимости комитетов от партийной борьбы в Палате»^[264].

В процессе своей эволюции состав комитетов уменьшился и стал более профессиональным, а число самих комитетов увеличилось. До 2006 года чаще всего каждую сессию образовывалось порядком десяти постоянных комитетов.

Долгое время система постоянных комитетов рассматривалась исследователями как «Ахиллесова пята законодательной процедуры», поскольку рассмотрение билля на комитетской стадии затрачивало большое количество парламентского времени^[265]. К тому же, члены постоянного комитета при изучении билля должны были полностью полагаться на свое мнение, в отличие от своих коллег в специальных комитетах они не могли заслушивать заинтересованные стороны и получать иную необходимую информацию.

В середине двадцатого века обсуждалось достаточно большое количество предложений, которые, по замыслу их авторов, могли решить проблему низкой эффективности работы постоянных комитетов. Но, по каким-то причинам, все они сводились к изменению количества комитетов или их членов^[266].

Предложения объединить достоинства детального изучения биллей и исследования экспертных заключений впервые были озвучены в 1970-х гг. Профессор Гриффит в своей работе «Парламентское рассмотрение правительственных биллей» предложил новый «формат» стадии комитета в законодательном процессе. Указанная стадия распадалась на 2 этапа: первый состоял в получении свидетельских показаний, второй - в традиционном детальном изучении билля^[267].

Подобные предложения были учтены Правительством, которое в то время искало пути усовершенствования рассмотрения законопроектов. В 1980 году на экспериментальной основе были учреждены специальные постоянные комитеты (Special Standing Committees), обладающие правом трижды за время сессии получать свидетельские показания. Специальные постоянные комитеты были самостоятельны в определении экспертов, которых, по их мнению, стоило опросить^[268].

За двухлетний период проведения подобного эксперимента только 5 биллей подлежали рассмотрению в специальных постоянных комитетах. Практика использования специальных постоянных комитетов была оценена достаточно позитивно, временным нормам Регламента Парламента, регулирующим их деятельность, был даже придан статус постоянных. Но c 1983 г. по 1994 г. экспериментальные комитеты не рассмотрели ни одного законопроекта.

7 сентября 2006 года был опубликован доклад Комитета по модернизации «Законодательный процесс». Как это было отмечено в самом докладе, его основной целью было сделать стадию постатейного изучения законопроекта максимально эффективной. Во-первых, для достижения указанной цели предполагалось создать все условия для того, чтобы члены комитетов обладали всей доступной и объективной информацией, касающейся рассматриваемого ими законопроекта. Во-вторых, было решено увеличить степень участия и влияния заинтересованных лиц на рассмотрение парламентом конкретных законопроектов. Законодательный процесс, по мнению Комитета по модернизации, должен был стать открытым и прозрачным настолько, насколько это в принципе возможно.

Спустя два месяца после своего опубликования доклад Комитета по модернизации стал предметом обсуждения Палаты общин. Большинство сформулированных в докладе предложений были приняты Палатой и воплощены в действительности. Система постоянных комитетов была заменена системой комитетов по рассмотрению публичных биллей (Public Bill Committees). Комитеты по рассмотрению публичных биллей по аналогии со специальными комитетами были наделены полномочиями по получению устных и письменных свидетельских показаний, документов, доказательств и иной информации, необходимой для тщательного изучения законопроектов. Но также как и в прежних постоянных комитетах, в комитетах по рассмотрению публичных биллей в настоящее время отсутствует постоянное членство. Количество членов может варьироваться от 16 до 50 человек, но нормой считается наличие в Комитете 17 парламентариев. Комитеты по рассмотрению публичных биллей могут образовывать подкомитеты.

Комитеты по рассмотрению публичных биллей относятся, в свою очередь, к общим комитетам (General Committees). Общими комитетами Палаты общин также являются: Большой Комитет по делам Шотландии (the Scottish Grand Committee), Большой Комитета по делам Уэльса (the Welsh Grand Committee), Большой Комитет по делам Северной Ирландии (the Northern Ireland Grand Committee), Комитет по региональной политике (the Regional Affairs Committee), Комитеты по делегированному законодательству (Delegated Legislation Committees), Комитеты по делам Евросоюза (the European Committees), комитеты второго чтения (Second Reading Committees).

Большие комитеты предназначены для обсуждения проблем конкретных регионов Соединенного Королевства. Заседания в данных комитетах проходит по правилам, предусмотренных для заседания Палаты общин, в частности, существует возможность задать интересующие вопросы министрам. Количественный состав в Больших комитетах различен, к примеру, Уэльский Комитет насчитывает 72 члена, Комитет Северной Ирландии - 25.

Цели деятельности Больших комитетов в Палате лордов несколько иные. В них на стадии комитета рассматриваются конкретные законопроекты.

Совместные комитеты (Joint Committees) включают себя как членов Палаты общин, так и лордов. Они обладают аналогичными полномочиями, что и специальные комитеты. Некоторые совместные комитеты функционируют на постоянной основе, к примеру, Совместный комитет по правам человека (Joint Committee on Human Rights). Иные учреждаются для достижения специальной цели, к примеру, рассмотрения соответствующих предложений по совершенствованию конкретной отрасли законодательства (См. Приложение D).

К тому же, законопроект на стадии комитета может рассматриваться Комитетом всей палаты, включающим всех членов Парламента.

В английской юридической литературе была предложена следующая классификация законопроектов, рассматриваемых на стадии комитета всей палатой:

1) неспорные билли, отсутствие разногласий между партиями в их принятии позволяет рассмотреть их в течение нескольких минут;

2) билли, в отношении которых существует острая необходимость в их принятии. К примеру, к таковым относился Акт о предупреждении терроризма 1974г.;

3) билли высокой конституционной важности^[269].

До 1907 года существовало правило, что после второго чтения все законопроекты рассматривались комитетом всей палаты, если не принималось другое решение ^[270].

В зависимости от вида и содержания законопроекта, его рассмотрение на стадии комитета может составить всего несколько минут или затянуться на месяцы. При ратификации Маастрихского договора законопроект на стадии комитета рассматривался всей палатой в течение 23 дней.

При рассмотрении законопроекта члены комитета не должны вносить поправок, искажающих принципиальные положения билля, поскольку они были одобрены палатой во втором чтении.

Поправки, вносимые представителями Правительства, должны быть сведены к минимуму, чтобы не сложилось впечатление, что законопроект на стадии подготовки был недостаточно проработан. В любом случае, они должны быть обязательно согласованы с Комитетом Кабинета по парламентским делам и законодательству (исключение составляют чисто технические поправки). Подготовкой поправок опять же занимается Отдел парламентского советника.

Но, к примеру, в Конгрессе США, если комитет одобрит поправки, которые изменяют саму концепцию законопроекта, он может подготовить соответствующий доклад и инициировать внесение нового билля, содержащего эти поправки.

Следующая стадия британского законодательного процесса - стадия доклада. Иногда исследователи считают, что более корректно называть ее стадией обсуждения ^[271]. Дату, на которую будет назначена стадия доклада, подлежит согласованию между Лидером палаты и главным партийным кнутом. Заседания на стадии доклада не затягиваются больше двух дней. Стадия доклада не дублирует стадию комитета, каждая статья закона или поправка не рассматриваются в отдельности. Поправки, отклоненные на стадии комитета, практически не подлежат повторному обсуждению. Стадия доклада позволяет высказаться тем членам парламента, которые не входили в состав комитета, и предложить свои поправки. С небольшой натяжкой указанную стадию можно сравнить с отечественным вторым чтением.

В самом тексте доклада содержатся соответствующие выводы и рекомендации комитета, рассматривающего законопроект, а также изложение последствий принятия билля^[272].

Третье чтение наступает сразу после окончания стадии доклада. Оно может быть проведено даже в тот же день, что и доклад. Также как и первое чтение, третье имеет формальный характер. Редки случаи, когда законопроекты отклоняются на стадии третьего чтения. Если поправки и предлагаются, то они являются исключительно техническими. По завершению голосования билль считается принятым Палатой общин и передается в верхнюю палату с надписью «да будет передано господам».

Почти каждую сессию какое-то количество биллей остается нерассмотренными палатой. Если инициатор этого билля в нем заинтересован, то он может прибегнуть к процедуре его переноса на следующую сессию (саггу- оver of bill). Чтобы быть перенесенным, публичный билль должен быть уже рассмотренным во втором чтении. В случае переноса билля в следующую сессию, он должен пройти все стадии законодательного процесса заново.

К процедуре переноса можно прибегнуть всего единожды. Публичные билли, не рассмотренные Палатой общин данного созыва, не могут быть перенесены в работу следующего Парламента. В частности, в парламентскую сессию 2013-2014 гг. было перенесено 6 публичных биллей.

Возможность переноса публичных биллей из одной сессии в другую - еще одна заслуга лейбористов и Комитета по модернизации, который в марте 1998 года опубликовал доклад «Перенос биллей». Рекомендации, содержащиеся в данном докладе, были приняты нижней палатой. Ранее только частные и гибридные билли могли подлежать процедуре переноса.

К моменту передачи билля во вторую палату менеджеры, отвечающие за законопроект, должны обновить тексты сопроводительных документов: пояснительной записки, заключения об оценке воздействия, меморандума о совместимости законопроекта с положениями Европейской конвенции по правам человека.

Законодательная процедура в Палате лордов подобна процедуре в Палате общин, за исключением того, что в Палате лордов важное значение уделяется стадии комитета и второму чтению.

Согласно статистическим данным за 1997-2005 гг., рассмотрение законодательства занимало в Палате лордов 60% рабочего времени (55% приходилось на рассмотрение биллей и 5% - на делегированное

законодательство).

Считается, что лорды более детально рассматривают законопроекты. В Палате лордов Правительство не имеет большинства и в связи с этим не может всецело контролировать прохождение биллей. К тому же, в верхней палате не используются методы сокращения дебатов и обсуждению подлежат все поправки.

За одно пленарное заседание в Палате лордов билль может пройти только одну стадию законодательного процесса. Перерывы между стадиями законодательного процесса в Палате лордов установлены рекомендацией Комитета по регламенту 1977г.: 2 уикенда между внесением билля и вторым чтением, 14 дней между стадий комитета и доклада, и 3 дня заседаний между докладом и третьим чтением^[273].

Важно подчеркнуть, что в Палате лордов на стадии комитета билли рассматриваются Комитетом всей палаты или Большим комитетом. Процедура рассмотрения билля Комитетом всей палаты идентична процедуре в Большом комитете за тем лишь исключением, что все решения в Большом комитете должны быть приняты единогласно: даже если один лорд выскажется против поправки, она считается отклоненной. Хотя в принципе, рассмотрение законопроекта на данной стадии по аналогии с Палатой общин возможно и в комитете по публичным или частным биллям, просто подобные процедуры исключительно редки.

Если одна из палат приняла новые поправки, она должна направить их в другую палату, которая обязана решить, одобрить их или нет, а возможно и предложить собственные дополнительные изменения в законопроект. Законопроект будет «дрейфовать» между палатами, пока его текст не будет полностью согласован. Обычно такое положение именуется в конституционном праве «практикой челнока», по аналогии с работой челнока ткацкого станка ^[274]. Но в Парламенте Соединенного Королевства подобная ситуация получила меткое название «пинг-понг».

В качестве примера «пинг-понга» можно рассмотреть процедуру прохождения в Парламенте законопроекта о предотвращении терроризма.

Данный билль был внесен в Палату общин 22 февраля 2005 года и наделял министра внутренних дел полномочиями помещать под домашний арест, ограничивать доступ к мобильной связи и к сети Интернет для лиц, которых он мог подозревать в причастности к терроризму. Данное правило в одинаковой степени распространялось как на подданных Соединенного Королевства, так и на иностранных граждан.

Несмотря на существенное недовольство заднескамеечников- лейбористов, законопроект был принят нижней палатой и направлен в Палату лордов, которая, в свою очередь, внесла в него несколько значительных поправок, в том числе о сроке действия акта. По мнению лордов, предлагаемые Правительством меры носили исключительный характер, поэтому Акт должен был утратить юридическую силу в марте 2006 года.

Палата общин рассмотрела поправки Палаты лордов 10 марта и отклонила большинство из них. Законопроект передавался из палаты в палату еще несколько раз, вплоть до того, что Палата лордов провела самое длительное заседание в своей истории, более 30 часов. Даже ментор и друг премьер-министра Тони Блэра, лорд Ирвинг проголосовал против законопроекта. Назревал конституционный кризис.

После выступлений представителей партий тори и лейбористов, определенное согласие между палатами было достигнуто. В результате лорды «отказались» от своих поправок за полученное обещание со стороны Правительство доработать в течение года законодательство о предотвращении терроризма. Тем не менее, подписанный королевой Акт значительно отличался от первоначально внесенного билля. По мнению многих правоведов, предоставление столь широких прав министру внутренних дел нарушал принцип хабеас-корпус. В итоге, этими полномочиями были наделены судьи^[275].

Если соглашение между палатами не будет достигнуто до конца сессии или одна из палат дважды выразит свое несогласие, законопроект будет снят с дальнейшего рассмотрения.

В ряде стран, в том числе и в России, для преодоления разногласий между палатами создаются согласительные комиссии, которые занимаются выработкой компромиссного варианта законопроекта, а в иных государствах (Норвегии, Индии, Австралии) спорный билль выносится на совместное заседание обеих палат^[276]. Но, в частности, в Индии совместное заседание палат недопустимо в отношении рассмотрения финансовых законопроектов или поправок в Конституцию ^{[277] [278].}

Как было отмечено ранее, билль может стать законом и без получения согласия лордов, в том случае, если Палата общин примет его на двух последовательных сессиях.

В частности, без одобрения верхней палаты был принят Акт о военных преступлениях 1991 года. Рассмотрение данного случая интересно еще и тем, что при изучении данного билля Палатой лордов была нарушена доктрина Солсбери - Эддисона, согласно которой верхняя палата не вправе отвергать законопроекты правительства, включенные в его предвыборный манифест. Билль о военных преступлениях был выдвинут консервативным правительством и не поддержан консервативным большинством в Палате лордов. Законопроект регулировал полномочия суда по рассмотрению дел по обвинению лиц в совершении военных преступлений в нацистской Германии или на территории, оккупированной немцами во время второй мировой войны. Положения законопроекта распространялись на лиц, которые не были на момент совершения преступления британскими гражданами, но в настоящее время ими являются или постоянно проживают на территории Соединенного

-э

Королевства . Помимо Акта о военных преступлениях без согласия Палаты

Лордов начиная с 1949 г. были приняты еще три акта: Акт о выборах в Европарламент 1999г., Акт о преступлениях сексуального характера 2000г. и рассмотренный в первой главе Акт об охоте 2004г.

Когда законопроект рассмотрен в обеих палатах, он направляется для получения монаршего согласия. В настоящее время эта стадия абсолютно формальна. По сути, монарх имеет право вето, но в последний раз оно использовалось в 1707 году Королевой Анной. Фактически оно не применялось после установления принципа парламентской ответственности министров. Вето накладывалось после совета министров, и было как минимум нелогично, если бы Правительство советовало отклонить законопроект, который оно само подготовило. С 1530 года словами на нормандском французском «Le Roy le veult» (король этого хочет) утверждаются частные и публичные законопроекты, за исключением финансовых^{[279] [280]. Финансовый же билль одобряется фразой «Le roy remercie ses bons sujets, accepte leur benevolence et ainsi le veult», что переводится как «король благодарит своих добрых подданных, принимает их щедроты и так того желает». Формула отказа в согласии на законопроект более}

л

лаконична - «Le Roys’ avisera» (король подумает) .

В Соединенном Королевстве процедура получения монаршей санкции регулируется Актом о королевском согласии 1967 года. Статья 1 данного статута закрепляет, что Акт Парламента считается принятым, если королевское согласие озвучено в ходе совместного заседания обеих палат либо направлено в каждую палату отдельно и зачитано ее спикером. Указанные положения не ограничивают власть Королевы озвучить королевское согласие лично в Парламенте или иным образом. Но в последний раз согласие на статут в устной форме было дано Королевой Викторией в 1854 году.

В парламентскую сессию 2012-2013 гг. 48 биллей получили королевское согласие, в сессию 2013-2014 гг. - 34.

В Канаде королевская санкция на Акты Парламента предоставляется от лица монарха генерал-губернатором. Соответственно предусмотрено две процедуры получения монаршей санкции: так называемые письменная и традиционная.

В соответствии с письменной процедурой Клерк Сената представляет билль генерал-губернатору с сопроводительным письмом, содержащим информацию о том, что билль прошел все необходимые стадии в обеих палатах, и просьбу дать согласие на данный законопроект.

Традиционная процедура представляет собой формальную церемонию в Сенате, на которой присутствуют все члены Парламента. Зачитывается полное название Актов Парламента на английском и французском языках, а затем Клерк Сената произносит фразу: «От имени Её Величества Его Превосходство Г енерал-Губернатор дал согласие на эти билли».

По общему правилу, британский Акт Парламента вступает в силу в день получения королевского согласия. Если его положения затрагивают правовое регулирование бизнеса или организацию гражданского общества, он может вступить в силу только в одну из специально предназначенных для этого дат: 6 апреля или 1 октября.

«Конечный продукт» законодательного процесса, Акт Парламента обладает уникальным строением. Его компонентами являются: полное и краткое наименование статута, герб (royal coat of arms), присвоенный акту номер, дата получения согласия королевы, формула, вводящая акт в действие, преамбула, оглавление, непосредственно текст статута, дополнительные положения. Рассмотрим подробнее основные из приведенных атрибутов Акта Парламента.

Полное наименование (long title) предваряет текст статута. В нем обычно формулируют основное содержание Акта и цель его принятия. Вплоть до девятнадцатого века полное наименование не рассматривалось составной частью статута ^{[281] [282] [283]}.

В последних статьях статута обычно указывается его краткое наименование (short title), с помощью короткого происходит ссылка на статут. К примеру, статут, в результате которого был учрежден Верховный Суд, имеет краткое наименование - Акт о конституционной реформе. Полное же его наименование звучит так - Акт, принятый в целях: реформирования должности лорда-канцлера и установления положений, регулирующих его обязанности на этом посту; создания Верховного суда Соединенного Королевства, а также отмены апелляционной юрисдикции Палаты лордов; установления положений о юрисдикции судебного комитета Тайного совета и судебных функциях Председателя Совета; установления иных положений о судьях, их назначении и дисциплине; а также для сопутствующих целей.

Нумерация Актов регулируется Актом о нумерации и цитировании Актов

л

Парламента (Acts of Parliament Numbering and Citation Act)1962 г . Этот Акт сам по себе интересен еще и тем, что в него ни разу не вносились изменения. С 1963 г. все акты нумеруются по году, в котором они были приняты, с указанием так называемой главы (chapter или сокращенно с.). К примеру, правильная ссылка в литературе на рассматриваемый нами Акт о конституционной реформе выглядит так -The Constitutional Reform Act 2005 (c. 4). Это значит, что данный статут является четвертым актом в 2005 году,

3

получившим королевское согласие .

Обязательной частью статута является формула, вводящая акт в действие. Ее текст, подтверждающий принятие акта в установленном порядке, был приведен нами в первой главе. В случае, если билль был принят в соответствии с процедурой, предусмотренной Актами о Парламенте 1911г. и 1949 г., то формула будет иной: «... Постановлено Её Превосходнейшим Величеством

Королевой, по совету и с согласия Общин, заседающих в ныне существующем парламенте, и властью им данной, в соответствии с положениями Актов о Парламенте 1911 и 1949 года, что...». Если же Акт Парламента имеет финансовый характер, то формулировка звучит так: «Мы, Вашего Величества почтительные и верноподданные, созванные в Парламенте Общины Соединенного Королевства, на увеличение необходимых средств для покрытия государственных расходов Вашего Величества, и внесении дополнений в государственные доходы, свободно и добровольно решили уполномочить Ваше Величество некоторыми обязанностями, упоминаемыми в этом Акте, и посему покорнейше просим Ваше Величество принять этот Акт».

Статут может содержать в себе преамбулу, которая имеет факультативный характер. Она объясняет цели и причины принятия данного Акта Парламента. В прежние времена текст преамбулы был достаточно объемен, сейчас же к использованию самой преамбулы драфтсмены (составители законопроектов) прибегают в достаточно редких случаях ^{[284] [285].}

Основной текст Акта Парламента подразделяется на статьи (sections), причем, само слово «статья» в тексте не пишется. Каждая статья имеет свое название. Статьи могут подразделяться на пункты (subsections), а те, в свою очередь, на подпункты (paragraphs). Объемные статуты делятся на разделы (parts).

В заключительных статьях статута содержится обычно: указание на акты делегированного законодательства, которые могут быть изданы на основании данного Акта Парламента; правила толкования; источники финансирования исполнения Акта; указание на изменение или отмену предыдущих Актов Парламента (repealing sections); его действие в пространстве и времени. Статут также может снабжаться приложениями (schedule), которые оформляются в виде таблиц или обычного текста².

После принятия своих актов Парламент Соединенного Королевства продолжает участвовать в их «судьбе» посредством практики проверки их эффективности, именуемой последующий законодательный надзор.

Необходимость установления подобной процедуры обсуждалась британскими учеными и членами парламентских комитетов на протяжении последних сорока лет. Вынесение судами противоречивых решений, проблемы толкования положений законодательных актов, фактическая невозможность применения некоторых норм статутов на практике требовали проведения оценки принятого Парламентом законодательства^[286].

Идея внедрения последующего законодательного надзора поддерживалась сторонниками консервативной и лейбористской партий, руководителями обеих палат Парламента. В 1992 году общество Ханзард в своем отчете «Создание права» рекомендовало ввести практику проверки эффективности важных Актов Парламента спустя 2-3 лет после его вступления в силу. Необходимость проведения последующего законодательного надзора была также подчеркнута в первом докладе «Законодательный процесс» комитета Палаты общин по модернизации.

В опубликованном в октябре 2004 года докладе специального комитета Палаты лордов по конституционному законодательству «Парламент и законодательный процесс» было уделено особое внимание мерам по совершенствованию последующего законодательного надзора. В частности, предлагалось, чтобы пояснительная записка к каждому биллю содержала ясное изложение цели данного законопроекта, на основании которой можно было бы судить, достиг ли принятый закон поставленной перед ним задачи, а также установить ответственность соответствующего министерства за предоставление специального отчета о действии статута. В ответном докладе 2005 года Правительство поддержало большинство выдвигаемых членами Парламента предложений, но одновременно попросило высказаться Правовую комиссию относительно возможных путей развития института последующего законодательного надзора.

Свое видение данного вопроса Правовая комиссия представила в октябре 2006 года. По мнению ее членов, для осуществления последующего законодательного надзора необходимо было создать совместный комитет палат Парламента.

В марте 2008 года Лидер Палаты общин и министр по делам женщин и вопросам равенства Хэрриэт Харман опубликовала ответный доклад «Последующий законодательный надзор - подход Правительства». Соглашаясь по многим позициям с Правовой комиссией, Правительство не поддержало ее главного предложения - создания нового совместного комитета Парламента.

Можно сказать, что в настоящее время последующий законодательный надзор осуществляется министерствами, комитетами парламента, Правовой комиссией и судами. Рассмотрим основные формы последующего законодательного надзора более подробно.

Последующий законодательный надзор, осуществляемый органами Правительства, заключается в том, что в течение 3-5 лет после получения согласия монарха на Акт Парламента ответственное министерство должно провести оценку практического применения данного закона и представить полученные выводы в форме служебной записки (the memorandum) специальному комитету Палаты Общин, контролирующему деятельность данного министерства. После изучения указанного документа комитет должен решить, существует ли необходимость проведения более полного исследования результатов применения данного закона. Проведение подобной оценки позволяет правительству, как ведущему субъекту законодательной инициативы, усовершенствовать процедуру разработки законопроектов и сосредоточить внимание на возможных трудностях с их последующей реализацией на практике.

В текст меморандума могут быть включены положения о том: как реализуется конкретный Акт Парламента; какие акты делегированного законодательства были приняты на основании статута; обзор иных уже проведенных исследований относительно проблем реализации данного Акта; общая оценка действия рассматриваемого статута. Согласование текста меморандума с Комитетом по парламентским делам и законодательству не требуется.

К 2013 году Правительством было опубликовано около 60 меморандумов. С приходом к власти коалиционного правительства количество меморандумов значительно увеличилось. В частности, введение меморандума «Последующий законодательный надзор Акта о тяжких преступлениях 2007 года» содержит такое положение «Нынешнее Правительство понимает необходимость продления практики осуществления последующего законодательного надзора, так как оно полностью поддерживает поставленную Коалицией задачу по совершенствованию законодательного процесса»^[287].

На практике имели место случаи, когда вопрос об инициировании последующего законодательного надзора был поднят специальным комитетом Палаты общин до момента опубликования соответствующим министерством своего меморандума. В частности, в мае 2011 Комитет по культуре, средствам массовой информации и спорту планировал дать свою оценку Акту об азартных играх 2005 года. Данный статут вступил в свою силу в сентябре 2007 года, соответственно, министерство по культуре, средствам массовой информации и спорту могло не опубликовать меморандум до 2012 года. Но специальный комитет направил запрос в министерство и потребовал подготовки меморандума, без которого проводимая им оценка Акта об азартных играх была бы неполной. Министерству культуры пришлось удовлетворить данное требование и опубликовать в октябре 2011 года соответствующий меморандум.

По результатам последующего законодательного надзора, специальный комитет Палаты общин пришел к выводу, что в ходе своей реализации Акт об азартных играх привел к многочисленным противоречиям и некоторые введенные им нормы были недостаточно обоснованы.

Институт последующего законодательного надзора за сравнительно небольшой срок своего применения зарекомендовал себя как эффективный инструмент повышения качества принимаемых актов Парламента и вовлечения общественности в процесс формирования законодательной политики.

Законодательные процедуры Вестминстера были переняты, в целом, региональными законодательными органами, образованными в результате деволюции. Вместе с тем, нельзя не отметить существенных различий, имеющихся в парламентском законодательном процессе в названных законодательных ассамблеях. К ним можно отнести:

1) количество и наименование стадий законодательного процесса Постоянные правила региональных парламентов не оперируют понятием «чтение», а используют термин «стадия».

Законодательная процедура в Парламенте Шотландии согласно регламентным нормам состоит из трех стадий, не считая самого внесения законопроекта. В рамках первой стадии подлежат обсуждению общие принципы законопроекта и принимается решение об их одобрении. После внесения законопроекта и его публикации он направляется в ответственный комитет (lead committee), который должен рассмотреть его и доложить об основных положениях Парламенту. Ответственный комитет, как и комитеты- соисполнители (secondary committees) определяет Парламентское бюро, коллективный орган управления в Шотландском Парламенте. Если Парламент одобряет основные положения законопроекта, Парламентское бюро принимает решение о направлении билля на вторую стадию для рассмотрения в ответственном комитете либо для рассмотрения Комитетом всего Парламента.

На второй стадии рассматриваются конкретные положения билля, а на третьей - принимается решение об одобрении или отклонении законодательной инициативы.

Законодательный процесс в Ассамблее Северной Ирландии состоит из следующих стадий:

• внесения законопроекта и первой стадии, в рамках которой зачитывается название законопроекта;

• второй стадии, представляющей собой общие дебаты по существу билля;

• стадии комитета, т.е. детального исследования билля членами соответствующего комитета, который представляет доклад Ассамблее;

• стадии обсуждения, на которой заслушивается доклад комитета и голосуются поправки к законопроекту;

• финальной стадии - принятие или отклонение билля без возможности внесения поправок.

Законодательный процесс в Национальной Ассамблее Уэльса состоит из четырех стадий:

• первая стадия «Обсуждение общих принципов билля» включает в себя внесение законопроекта, его возможную передачу в ответственный комитет (responsible committee), исследование билля ответственным комитетом и иными комитетами Национальной Ассамблеи, рассмотрение на пленарном заседании доклада комитета и голосование Ассамблеи по биллю;

• вторая стадия получила наименование «Детальное рассмотрение билля комитетом». Если Ассамблея одобрила основные положения билля в рамках первой стадии, то Комитет по внутренним делам (Business Committee) может передать билль для детального исследования в ответственный комитет либо предложить образовать комитет всей Ассамблеи для этой цели;

• в рамках третьей стадии «Детальное рассмотрение билля Ассамблеей» члены Ассамблеи на пленарном заседании голосуют по предложенным поправкам;

• четвертая «финальная» стадия включает в себя окончательное голосование о принятии билля и получение королевского согласия.

Несмотря на различные наименования стадий законодательного процесса в регламентных нормах региональных парламентов, можно отметить, что общая логика британской законодательной процедуры в них все же была сохранена.

2) круг субъектов законодательной инициативы

В региональных законодательных органах правом законодательной инициативы, как и в британском Парламенте, обладают парламентарии: рядовые члены Парламента и министры.

В частности, в Постоянных правилах Парламента Шотландии закреплено, что каждый член Парламента может внести всего два законопроекта в течение сессии. Шотландский парламентарий, не входящий в состав Кабинета, может самостоятельно подготовить билль, а может направить соответствующее предложение о подготовке законопроекта комитетом Парламента, в чью компетенцию входит вопрос, содержащийся в предложении. Тем самым, субъектом законодательной инициативы в Шотландии может быть также комитет Парламента.

В Национальной Ассамблее Уэльса правом законодательной инициативы обладают не только комитеты, но и Комиссия Ассамблеи (руководящий орган законодательного органа).

3) возможность пересмотра принятого билля

Постоянными Правилами региональных законодательных органов на основании актов о деволюции предусмотрена процедура пересмотра принятого билля. Пересмотр возможен в том случае, если Верховный суд принимает решение, что содержание законопроекта выходит за пределы полномочий регионального парламента, или соответствующий Государственный секретарь запрещает передавать билль для получения королевского согласия.

Среди схожих черт британского законодательного процесса и законодательных процедур в региональных парламентах стоит выделить:

1) классификация биллей

Законопроекты делятся на публичные, частные и гибридные, а в регламентных нормах закрепляется различный порядок рассмотрения каждой категории биллей.

2) установление примерных сроков между стадиями законодательного процесса

Постоянными правилами Парламента Шотландии предусмотрена возможность установления «бизнес-программы», аналога программирования правительственных биллей в Палате общин. Вместе с тем, в регламенте закреплены минимальные сроки, которые должны истечь перед началом следующей стадии законодательного процесса. В частности, минимальный период между окончанием первой стадии и началом второй стадии - 12 дней заседаний, между окончанием второй и началом третьей - 10 дней.

Постоянные правила Ассамблеи Северной Ирландии закрепляют минимальный 5-дневный интервал между второй стадией и стадией комитета и уточняют, что ни один билль не должен проходить все требуемые стадии законодательного процесса менее чем за 10 дней.

Постоянные правила Национальной Ассамблеи Уэльса устанавливают, что должно пройти минимум 5 рабочих дней между принятием доклада ответственным комитетом и его рассмотрением на пленарном заседании в рамках первой стадии и минимум 15 рабочих дней между формальным началом второй стадии и первым заседанием ответственного комитета.

В отсутствие кодифицированной конституции законодательный процесс в британском Парламенте регламентируется широким кругом специфических источников права: обычаями, конституционными соглашениями, постоянными и сессионными правилами (составляющими регламенты палат Парламента) и Актами Парламента.

В зависимости от своего вида законопроект проходит различные процедуры в Парламенте Соединенного Королевства. Частный билль, регулирующий права и обязанности отдельных организаций и физических лиц, вносится промоутером, т.е. частным лицом, а не парламентарием. Его рассмотрение в Парламенте схоже отчасти с судебным процессом: промоутер должен убедить законодательный орган в необходимости принятия частного билля, а лица, чьи права могут быть затронуты данным актом, вправе направить свои возражения против него.

Правом на внесение публичного билля, чье действие распространяется на неопределенный круг лиц и территорию всего государства, обладают министры и рядовые члены Парламента. Заднескамеечники сильно ограничены в реализации права законодательный инициативы: во-первых, для внесения их законопроектов установлен порядок, отличный от процедуры внесения биллей Правительства; во-вторых, билли рядовых членов не получают должного обсуждения и зачастую оказывается попросту нерассмотренными из-за нехватки парламентского времени.

Помимо процедуры внесения, публичный законопроект должен последовательно пройти идентичные стадии в обеих палатах Парламента: первое чтение, второе чтение, стадию комитета, стадию доклада, третье чтение. После согласования возможных разногласий между палатами законопроект направляется для получения королевской санкции. В настоящее время заключительная стадия законодательного процесса носит исключительно формальный характер, с 1707 года монарх не пользуется своим правом вето.

Законодательные процедуры в Палате общин и в Палате лордов, в целом, идентичны. Однако, в верхней палате не используются методы сокращения дебатов, обсуждаются все поправки, за одно пленарное заседание билль не может пройти несколько стадий законодательного процесса.

Самой значительной стадией законодательного процесса, как в Палате общин, так и в Палате лордов, можно назвать стадию комитета, когда билль подробным образом изучается, к его тексту готовятся поправки.

Системы парламентских комитетов в Палате общин и Палате лордов схожи. Во-первых, в обеих палатах функционируют специальные комитеты. Система специальных комитетов в Палате общин напрямую зависит от структуры Правительства и его деятельности, в Палате лордов работа специальных комитетов не связана напрямую с деятельностью конкретных департаментов и сформирована по основным направлениям государственной политики.

Во-вторых, в обеих палатах действуют комитеты, единственной целью которых является рассмотрение законодательных инициатив. В Палате общин законопроекты на стадии комитета чаще всего исследуются комитетом по рассмотрению публичных биллей. В редких случаях, для изучения биллей высокой конституционной важности вся нижняя палата может преобразоваться в Комитет палаты.

В Палате лордов, наоборот, большинство законопроектов на стадии комитета рассматриваются Комитетом всей палаты, в иных случаях - Большим комитетом. Процедура принятия решения в Большом комитете отличается от аналогичного порядка в Комитете всей палаты.

Одновременно, палаты могут создавать совместные комитеты, в состав которых входят как лорды, так и депутаты. В настоящее время всего два совместных комитета действуют на постоянной основе - это комитет по правам человека и комитет по рассмотрению делегированного законодательства.

На первый взгляд, английская законодательная процедура может представляться достаточно осложненной и, в определенной степени, архаичной. Но за последние полстолетия законодательный процесс в Парламенте Великобритании подлежал значительному совершенствованию. К его основным новациям, которые являются заслугами как лейбористов, так и консерваторов, стоит отнести:

- введение практики публикации законопроектов до дня их официального внесения в Парламент, что послужило основанием для предварительного рассмотрения представителями общественности и членами Парламента указанных биллей;

- учреждение Контрольного отдела, основной задачей которого является осуществление экспертизы проектов биллей Правительства;

- введение стадии публичных чтений законопроектов после их рассмотрения в первом чтении в Парламенте, которая не является обязательной и носит, по существу, рекомендательный характер;

- установление практики «программирования» правительственных биллей;

- замена системы постоянных комитетов комитетами по рассмотрению публичных биллей, которые уполномочены получать письменные и устные показания и доказательства по аналогии со специальными комитетами;

- установление возможности переноса рассмотрения публичных биллей из одной парламентской сессии в другую;

- введение практики осуществления последующего законодательного надзора в отношении важных политических Актов Парламента.

Но, как и прежде, основной чертой британского законодательного процесса остается его подчиненность деятельности высшего исполнительного органа.

Во-первых, Правительство в одностороннем порядке определяет, в какую палату внести свои законопроекты. Поскольку считается, что Палата лордов в отсутствие жесткой партийной дисциплины более тщательно рассматривает законодательные инициативы, Правительство чаще всего вносит в нее «технические билли», не вызывающие политических разногласий.

Во-вторых, Правительство посредством так называемого «программирования» уточняет сроки, в течение которых должны быть рассмотрены его инициативы. На главном кнуте Правительства лежит обязанность обеспечить необходимые условия по своевременному прохождению правительственным биллем всех стадий законодательного процесса.

В-третьих, Правительство определяет тип комитета, в котором будет рассматриваться его законопроект. В связи с этим, оно может не согласиться с передачей биллей высокой конституционной важности в Комитет Палаты общин для его широкого обсуждения всеми членами Парламента.

В-четвертых, Правительство оказывает значительное влияние на судьбу биллей рядовых членов Парламента. С одной стороны, оно может предложить заднескамеечнику внести от своего имени законопроект, разработанный правительственными органами и по тем или иным причинам не попавший в законодательную программу на сессию. Обычно подобные предложения поступают рядовым членам, которые по результатам жеребьевки получили право среди первых внести свои инициативы. С другой стороны, именно Правительство определяет, как будет голосовать партия большинства по биллям заднескамеечников.

В рамках парламентского законодательного процесса стоит особо подчеркнуть важность работы Отдела парламентского советника. Драфтсмены не только осуществляют непосредственную подготовку законопроектов, но и составляют тексты «финансовой резолюции» и «резолюции путей и средств», необходимых для рассмотрения в Парламенте инициатив, реализация которых требует затрат из государственного бюджета, готовят «уведомление о программе». Таким образом, драфтсмены сопровождают билль на протяжении всей его «жизни» в Парламенте.

Основные черты и процедуры британского законодательного процесса были переняты парламентами стран общего права и созданными в результате деволюции региональными законодательными органами.

Вместе с тем, все чаще звучат предложения, что в Парламенте Соединенного Королевства должны быть использованы «достижения» региональных законодательных органов. К новеллам, которые могут быть заимствованы из законодательной практики региональных парламентов, на наш взгляд, стоит отнести:

- учреждение в палатах комитетов по внутренним делам, которые в более открытой форме определяли бы законодательное расписание Парламента и заменили собой систему «обычных каналов»;

- предоставление рядовым членам Парламента права вносить не готовые законопроекты, а законодательные предложения, на основании которых парламентские комитеты разрабатывали бы соответствующие билли;

- учреждение комитета по рассмотрению петиций, которое разгрузило бы деятельность комитета по делам заднескамеечников.

По нашему мнению, реализация данных предложений в определенной степени позволила бы обеспечить независимость деятельности законодательного органа от влияния Кабинета.

Однако, как показывает практика, реформирование британского законодательного процесса всегда протекает в достаточно сложных условиях, ведь большинство предлагаемых новаций связано именно с усилением роли рядовых членов Парламента. Поскольку такое положение невыгодно Правительству, оно редко идет на подобные уступки.

С момента учреждения Федерального Собрания Российской Федерации отечественный законодательный процесс был лишен многих традиционных особенностей английского законодательного процесса. Несмотря на наличие существенных различий указанного процесса в наших странах, представляется возможным выделить следующие общие черты:

- установление возможности направления электронных петиций, которые, в случае поддержки их необходимым количеством голосов, подлежат обсуждению в законодательных органах;

- повышение государством внимания общественности к законотворческому процессу (в Великобритании данной цели служат публичные чтения биллей, а в России - всенародное обсуждение законопроектов);

- законопроекты в Соединенном Королевстве и Российской Федерации подлежат последовательному обсуждению в обеих палатах парламента;

- федеральным законодательным процессом в России была воспринята традиционная английская практика трех чтений законопроекта;

- важная роль в работе над законопроектами отводится постоянным комитетам парламента;

- законодательные акты подлежат подписанию главой государства.

В течение последних десятилетий в Вестминстере были разработаны новые меры по совершенствованию законодательной процедуры, которые, при определенной адаптации, могут быть использованы и в российском законодательном процессе. Среди мер, оказавших положительное влияние на развитие британского законодательного процесса, прежде всего возможно выделить регулярное использование публичных чтений (аналога отечественного всенародного обсуждения законопроектов), обновление текста пояснительных записок на ключевых стадиях законодательного процесса, проверку эффективности принятого закона путем процедуры последующего законодательного надзора.

1985.