§ 4. Стадии административного судопроизводства

Административное судопроизводство с точки зрения его содержания пред­ставляет собой систему процессуальных действий его субъектов, урегули­рованных нормами административного процессуального права, возникаю­щих при разрешении административных дел.

Одной из специфических черт как административного процесса в целом, так и административного судопроизводства в частности выступает его ста­дийность.

Стадия административного судопроизводства — относительно самосто­ятельная его часть, характеризующаяся конкретными задачами, составом участников, процессуальным оформлением результатов.

В административно-правовой литературе традиционно выделяют сле­дующие стадии административного процесса, которые характерны как для оперативно-распорядительных, так и для административно-юрис­дикционных производств:

1. Возбуждение административного дела и его предварительное рас­следование (предварительная проверка материалов).

2. Рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу решения (административного акта).

3. Обжалование и опротестование (пересмотр) решения (администра­тивного акта) по делу.

4. Исполнение принятого по делу решения (административного акта)^[284].

С учетом специфики административного судопроизводства и опреде­ленных КАС РФ этапов прохождения административных дел в судах ука­занные стадии реализуются в ходе:

— производства в суде первой инстанции (стадия возбуждения адми­нистративного дела, его подготовки к рассмотрению и рассмотрения);

— производства в судах апелляционной, кассационной, надзорной ин­станций, а также производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (стадия пересмотра административного дела);

— исполнительного производства (стадия исполнения принятого по административному делу решения).

Производство в суде первой инстанции является основной и обязатель­ной составляющей административного судопроизводства, поскольку без ее прохождения невозможна реализация последующих стадий.

Согласно статье 127 КАС РФ вопрос о принятии административного искового заявления к производству суда рассматривается судьей едино­лично в течение трех дней со дня поступления административного иско­вого заявления в суд, если иной срок не предусмотрен КАС РФ. О приня­тии административного искового заявления к производству суда судья вы­носит определение, на основании которого в суде первой инстанции воз­буждается производство по административному делу.

В соответствии с частью 1 статьи 128 КАС РФ основаниями для отказа в принятии административного иска выступают случаи, когда:

1) заявление подлежит рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства, производства по делам об администра­тивных правонарушениях либо не подлежит рассмотрению в судах;

2) административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или пуб­личных интересов органом государственной власти, иным государствен­ным органом, органом местного самоуправления, организацией, должност­ным лицом либо гражданином, которым КАС РФ или другими федераль­ными законами не предоставлено такое право;

3) из административного искового заявления об оспаривании норма­тивного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездей­ствие) не следует, что этими актом, решением или действием (бездей­ствием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца;

4) имеется вступившее в законную силу решение суда по административ­ному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же осно­ваниям, определение суда о прекращении производства по данному админи­стративному делу в связи с принятием отказа административного истца от ад­министративного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного ис­кового заявления.

5) имеются иные основания для отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренные положениями КАС РФ, определяю­щими особенности производства по отдельным категориям администра­тивных дел.

Кроме того, часть 1 статьи 129 КАС РФ устанавливает, что судья воз­вращает административное исковое заявление административному истцу в случае, если:

1) административным истцом не соблюден установленный федераль­ным законом обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории административных споров;

2) дело неподсудно данному суду;

3) административное исковое заявление подано лицом, не обладаю­щим административной процессуальной дееспособностью;

4) административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд;

5) в производстве этого или другого суда либо арбитражного суда име­ется возбужденное ранее дело по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям;

6) до вынесения определения о принятии административного искового заявления к производству суда от лица, обратившегося в суд, поступило за­явление о возвращении административного искового заявления;

7) не исправлены недостатки данного административного искового заяв­ления и документов, приложенных к нему, в срок, установленный в опреде­лении об оставлении административного искового заявления без движения;

8) имеются иные основания для возвращения административного ис­кового заявления, предусмотренные положениями КАС РФ, определяю­щими особенности производства по отдельным категориям администра­тивных дел.

Статья 132 КАС РФ предусматривает, что подготовка к судебному раз­бирательству является обязательной по каждому административному делу и проводится в целях обеспечения правильного и своевременного рассмот­рения административного дела.

В соответствии с частью 3 статьи 135 КАС РФ при подготовке админи­стративного дела к судебному разбирательству суд:

1. Направляет административному ответчику и заинтересованному лицу копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, если они в соответствии с частью 7 статьи 125 КАС РФ не были направлены, и устанавливает разумный срок для представления в суд возражений в письменной форме по существу административного ис­кового заявления и направления их копий административному истцу и за­интересованному лицу. В случае если административный ответчик не об­ладает государственными или иными публичными полномочиями, суд, установив, что копии административного искового заявления и приложен­ных к нему документов вручены административному ответчику в соответ­ствии с частью 7 статьи 125 КАС РФ, определяет разумный срок для пред­ставления в суд возражений в письменной форме по существу администра­тивного искового заявления и направления их копий административному истцу и заинтересованному лицу. Если указанные копии не направлялись административному ответчику и заинтересованному лицу, суд направляет их и устанавливает разумный срок для представления в суд возражений в письменной форме по существу административного искового заявления и направления необходимого количества их копий, которые суд направит административному истцу и заинтересованным лицам. В случае если адми­нистративное исковое заявление и приложенные к нему документы поданы в суд в электронном виде, они направляются административному ответ­чику и заинтересованному лицу посредством размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе, доступ к которому предоставляется лицам, участвующим в деле, и иным участникам процесса (далее — в режиме ограниченного доступа), и (или) указанным лицам сообщается о возможности ознакомления с та­кими документами и изготовления их копий в суде.

2. Вызывает стороны, их представителей и разъясняет им процессуаль­ные права и обязанности, последствия совершения или несовершения сто­ронами процессуальных действий в установленный процессуальный срок; опрашивает административного истца, административного ответчика, их представителей по существу заявленных требований и возражений; вы­ясняет, поддерживает ли административный истец административное ис­ковое заявление полностью или в части, признает ли административный ответчик административное исковое заявление полностью или в части.

3. Разрешает вопрос о вступлении в административное дело других ад­министративных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика.

4. Рассматривает вопрос о соединении или разъединении нескольких требований.

5. Рассматривает вопрос о получении необходимых доказательств и предлагает представить их в определенный судом срок.

6. При необходимости оказывает лицам, не обладающим властными и иными публичными полномочиями, содействие в представлении доказа­тельств и истребует их; истребует доказательства по своей инициативе, раз­решает вопросы о вызове свидетелей, назначении экспертизы, привлечении к участию в судебном процессе специалиста, переводчика; в случаях, не терпящих отлагательства, разрешает вопрос об исследовании и осмотре на месте письменных и вещественных доказательств, а также принимает иные меры, связанные с представлением доказательств.

7. Направляет судебные поручения.

7.1. Получает необходимые для рассмотрения и разрешения админи­стративного дела сведения из открытых источников, в том числе из инфор­мационных систем, доступ к которым обеспечивается на официальных сай­тах органов государственной власти, органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

8. По ходатайству административного истца или его представителя разрешает вопрос о применении мер предварительной защиты по админи­стративному иску.

9. По ходатайству лиц, участвующих в деле, их представителей или по своей инициативе разрешает вопрос о возможности участия в су­дебном заседании, в том числе в предварительном судебном заседании, лиц, участвующих в деле, путем использования систем видеоконферен­цсвязи, а также принимает меры по обеспечению такого участия. По ре­зультатам рассмотрения указанных ходатайства и вопросов суд выносит мотивированное определение.

10. Содействует примирению сторон, если по данной категории адми­нистративных дел возможно примирение, в частности, разъясняет сторо­нам в целях урегулирования спора право обратиться за содействием к по­среднику, в том числе медиатору, судебному примирителю, использовать другие примирительные процедуры, а также условия и порядок реализации данного права, существо и преимущества примирительных процедур, по­следствия совершения таких действий, принимает меры для заключения сторонами соглашения о примирении, содействует примирению сторон.

11. Разрешает вопрос о необходимости проведения предварительного судебного заседания, о дате, времени и месте его проведения.

12. Разрешает вопрос о необходимости обязательного личного участия в судебном заседании лиц, участвующих в деле.

13. Совершает иные процессуальные действия в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения административного дела с учетом его обстоятельств, характера спорного публичного правоотноше­ния, нормативных правовых актов, подлежащих применению, и представ­ленных по административному делу доказательств.

В соответствии с частью 1 статьи 139 КАС РФ суд, признав админи­стративное дело подготовленным, выносит определение о назначении ад­министративного дела к судебному разбирательству, в котором указывает на окончание подготовки административного дела к судебному разбира­тельству, разрешение вопросов о привлечении к участию в данном админи­стративном деле заинтересованных лиц, о соединении или разъединении нескольких требований и на разрешение иных вопросов, по которым не были вынесены соответствующие определения, а также определяет время и место проведения судебного заседания в суде первой инстанции.

В ходе судебного разбирательства происходит рассмотрение и разре­шение административного дела по существу.

Рассмотрение административного дела может быть приостановлено или производство по нему может быть прекращено.

Согласно статье 190 КАС РФ суд обязан приостановить производство по административному делу в случае:

— смерти гражданина, являвшегося стороной по административному делу, если спорное административное правоотношение или иное публич­ное правоотношение допускает правопреемство (до определения правопре­емника);

— признания гражданина, являющегося стороной по административ­ному делу, недееспособным и отсутствия законного представителя у этого гражданина (до определения законного представителя);

— участия гражданина, являющегося стороной по административному делу, в боевых действиях в составе Вооруженных Сил Российской Федера­ции, других войск, воинских формирований и органов, созданных в соот­ветствии с законодательством Российской Федерации, в проведении контр­террористической операции, призыва его на военную службу по мобилиза­ции, заключения им контракта о добровольном содействии в выполнении задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации или войска национальной гвардии Российской Федерации, выполнения им задач в условиях чрезвычайного или военного положения, вооруженного конфликта, если такой гражданин не заявил ходатайство о рассмотрении административного дела в его отсутствие;

— невозможности рассмотрения данного административного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого Верховным Судом Россий­ской Федерации, судом общей юрисдикции, арбитражным судом (до вступ­ления в законную силу соответствующего судебного акта);

— обращения суда в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии закона, подлежащего применению в данном ад­министративном деле, Конституции Российской Федерации (до вступления в законную силу судебного акта);

— установления судом по ходатайству сторон или ходатайству сто­роны при согласии другой стороны срока для примирения сторон (до исте­чения этого срока).

В соответствии со статьей 191 КАС РФ суд по заявлениям лиц, участ­вующих в деле, или по своей инициативе вправе приостановить производ­ство по административному делу в случае:

— преобразования или упразднения органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, наделенных государствен­ными или иными публичными полномочиями (до определения органа, к компетенции которого отнесено участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо органа, к компетенции которого относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца);

— реорганизации юридического лица, которое является стороной по административному делу (до определения правопреемника);

— нахождения гражданина, который является лицом, участвующим в деле, в лечебном учреждении или в длительной служебной командировке (до возвращения такого гражданина);

— исполнения гражданином государственных обязанностей, преду­смотренных федеральным законом, при условии, что он привлечен к ис­полнению этих обязанностей (до прекращения таким гражданином испол­нения указанных обязанностей);

— назначения судом экспертизы (до поступления в суд заключения экспертов, либо до истечения срока, установленного судом для проведения экспертизы, либо до поступления в суд информации о невозможности ее проведения);

— направления судом судебного поручения в соответствии со стать­ями 66 и 67 КАС РФ (до поступления в суд материалов о выполненном су­дебном поручении, либо до истечения срока, установленного судом для осуществления соответствующих действий, либо до поступления в суд информации о невозможности их осуществления);

— принятия Конституционным Судом Российской Федерации к рас­смотрению жалобы на нарушение конституционных прав и свобод гражда­нина законом, который был применен в другом деле, но постановление по которому имеет значение для рассмотрения данного административного дела (до вступления в законную силу судебного акта);

— если до обращения в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными гос­ударственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, с требованиями о взыскании обязательных платежей и санкций стороны не использовали досудебное урегулирование спора и гражданин, организация, являющаяся стороной спора, не возражают против использования соответствующей примирительной процедуры, ее использование может способствовать уточ­нению обстоятельств спора, снятию противоречий в позициях, в том числе путем проведения сверки взаимных расчетов задолженности;

— участия гражданина, осуществляющего полномочия единоличного исполнительного органа организации, являющейся лицом, участвующим в деле, в боевых действиях в составе Вооруженных Сил Российской Феде­рации, других войск, воинских формирований и органов, созданных в соот­ветствии с законодательством Российской Федерации, в проведении контр­террористической операции, призыва его на военную службу по мобилиза­ции, заключения им контракта о добровольном содействии в выполнении задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации или войска национальной гвардии Российской Федерации, выполнения им задач в условиях чрезвычайного или военного положения, вооруженного конфликта, если рассмотрение дела без участия такого гражданина невоз­можно и полномочия по управлению указанной организацией не переданы им в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Производство по административному делу возобновляется после устра­нения обстоятельств, вызвавших его приостановление, на основании заявле­ний лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда (ст. 192 КАС РФ).

Основаниями для прекращения производства по административному делу в силу статье 194 КАС РФ являются:

— наличие оснований, по которым может быть отказано в принятии административного искового заявления к производству;

— наличие вступившего в законную силу решения суда по админи­стративному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определения суда о прекращении производства по этому административному делу в связи с принятием отказа администра­тивного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или определения суда об отказе в принятии админи­стративного искового заявления; суд прекращает производство по админи­стративному делу об оспаривании нормативных правовых актов, актов, со­держащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия), нарушающих права, сво­боды и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется всту­пившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете;

— отказ административного истца от иска и принятие данного отказа судом;

— заключение сторонами соглашения о примирении и утверждение его судом;

— смерть гражданина, являвшегося стороной в административном деле, при условии, что спорное публичное правоотношение не допускает правопреемства;

— завершение ликвидации организации, являвшейся стороной в адми­нистративном деле, при условии, что публичное правоотношение не допус­кает правопреемства.

Суд также вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение от­менены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и закон­ные интересы административного истца.

При рассмотрении административного дела судом на основе всесто­роннего и объективного исследования доказательств устанавливаются фак­тические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются права и юридические обязанности сторон в рамках конкретных правоотношений, от имени государства выно­сится решение по существу спора.

Согласно части 1 статьи 141 КАС РФ административные дела рассмат­риваются и разрешаются Верховным Судом Российской Федерации до ис­течения трех месяцев, а другими судами до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству, если иные сроки рассмотрения и разрешения административных дел не установ­лены КАС РФ. По сложным административным делам указанные сроки мо­гут быть продлены председателем суда, заместителем председателя суда, председателем судебного состава не более чем на один месяц. Если иное не установлено положениями КАС РФ, в случае осуществления после начала судебного разбирательства перехода к рассмотрению дела по прави­лам административного судопроизводства, замены судьи или нескольких судей, вступления в административное дело административных соистцов, привлечения к участию в административном деле административных соот­ветчиков, замены ненадлежащего административного ответчика надлежа­щим, привлечения к участию в административном деле другого надлежа­щего административного ответчика, вступления в дело или привлечения к участию в деле заинтересованного лица, объединения административных дел в одно производство и выделения заявленных требований в отдельное производство, изменения основания или предмета административного иска течение срока рассмотрения и разрешения административного дела начи­нается сначала.

Ход судебного заседания определяется председательствующим в су­дебном заседании.

В соответствии с частью 1 статьи 142 КАС РФ председательствующий в судебном заседании:

1) руководит ходом судебного заседания;

2) создает условия для полного и всестороннего исследования доказа­тельств и выяснения обстоятельств административного дела;

3) устраняет из судебного разбирательства то, что не имеет отношения к рассматриваемому административному делу;

4) предоставляет слово участникам судебного разбирательства, а также от имени суда в случаях, предусмотренных КАС РФ, может применить к таким участникам меры процессуального принуждения в виде ограниче­ния времени выступления участников судебного разбирательства или ли­шения их слова при нарушении правил выступления.

Председательствующий в судебном заседании принимает меры по обеспечению надлежащего порядка в судебном заседании. Его распоря­жения обязательны для всех участников судебного разбирательства и лиц, присутствующих в судебном заседании. Лицам, нарушающим порядок в судебном заседании, председательствующий в судебном заседании от имени суда может объявить предупреждение, удалить их из зала судеб­ного заседания на все время судебного заседания или его часть, наложить на указанных лиц судебный штраф в порядке и размере, предусмотренных статьями 122 и 123 КАС РФ.

Согласно статье 116 КАС РФ мерами процессуального принуждения являются установленные КАС РФ действия, которые применяются к ли­цам, нарушающим установленные в суде правила и препятствующим осу­ществлению административного судопроизводства.

К мерам процессуального принуждения относятся:

1) ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова (ст. 118 КАС РФ);

2) предупреждение (ст. 119 КАС РФ);

3) удаление из зала судебного заседания (ст. 119 КАС РФ);

4) привод (ст. 120 КАС РФ);

5) обязательство о явке (ст. 121 КАС РФ);

6) судебный штраф (ст. 122, 123 КАС РФ).

Применение к лицу мер процессуального принуждения не освобож­дает это лицо от исполнения соответствующих обязанностей, установлен­ных настоящим КАС РФ или судом на основании положений КАС РФ.

Судебное разбирательство по административным делам, как правило, состоит из следующих этапов:

— подготовительная часть;

— исследование обстоятельств дела или рассмотрение дела по существу;

— судебные прения;

— постановление и объявление решения.

Решение суда первой инстанции может быть обжаловано в апелляци­онном, а в последующем в кассационном и надзорном порядке либо после вступления его в законную силу пересмотрено по новым или вновь открыв­шимся обстоятельствам.

Судебные акты приводятся в исполнение после вступления их в закон­ную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, в порядке, установленном КАС РФ и другими федеральными законами, регулирую­щими вопросы исполнительного производства. В случае указания в судеб­ных актах способов и сроков их исполнения они приводятся в исполнение теми способами и в те сроки, которые указаны судом.

В случае необходимости принудительное исполнение судебного акта производится на основании выданного судом исполнительного листа, если иное не предусмотрено КАС РФ.