§ 1. О подходах к пониманию административно-процессуального права

У сторонников управленческого подхода к пониманию административ­ного процесса не было единодушия в этом вопросе. Их мнения разделились и представлены тремя позициями по поводу места административно-про­цессуальных норм в системе российского права.

1. Ряд ученых утверждает, что эти нормы следует рассматривать как са­мостоятельную отрасль системы национального права¹. Сторонниками вы­деления административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли права являются такие ученые, как В. Д. Сорокин, Г. А. Кузмичева, В. А. Лория, O. K. Застрожная, А. П. Коренев, В. Е. Севрюгин, А. И. Стахов, Н. В. Макарейко и другие. Отдельные авторы признают наличие оснований для такого подхода^[61]. Отметим, что количество сторонников идеи выделения административно-процессуального права в качестве самостоятельной от­расли права в России продолжает расти. К их числу можно отнести авторские коллективы учебников, курсов лекций по административно-процессуальному праву, изданных в последние годы^[62].

Данную позицию разделяют также сторонники «интегративного» и «комплексного» (на основе управленческого) подхода к пониманию ад­министративного процесса.

Так, сторонники «интегративного» подхода рассматривают административно­процессуальные нормы как самостоятельную отрасль Российского права, регламентирующую два массива однородных общественных отношений:

— общественные отношения, возникающие в связи с применением ор­ганами и должностными лицами публичной администрации, иными адми­нистративно-публичными органами исполнительных административно­правовых мер в рамках разрешаемых административных дел;

— общественные отношения, возникающие в связи с применением су­дебными органами судебных административно-правовых мер в рамках раз­решаемых ими судебно-административных дел^{[63] [64].}

2. Ряд ученых, например, Ю. А. Тихомиров, И. В. Панова, Е. Г. Лукья­нова рассматривают административно-процессуальные нормы как подот­расль административного права¹.

3. Д. Н. Бахрах полагает, что административно-процессуальное право — всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права^[65]. По его мнению, сейчас административно-процессуальное право существует как объединение процессуальных норм, систематизированных в рамках от­дельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть. Административно-процессуальное право «это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому гово­рить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно-правовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить, как прогноз, пожелание, но не как реальное состоя­ние административно-процессуального права»^[66].

Административно-процессуальное законодательство, регламентирую­щее процессуальные формы деятельности субъектов государственного управления, не сложилось еще как систематизированная обособленная часть, отрасль законодательства Российской Федерации. По мнению П. И. Коно­нова, оно представляет собой не систематизированную совокупность норма­тивных правовых актов и их отдельных частей (разделов, глав, статей), содер­жащих административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок осуществления различных видов административных производств^[67].

При этом обращается внимание на следующие особенности админи­стративно-процессуального права:

1) процессуальные нормы не систематизированы в рамках админи­стративно-правовой отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов;

2) процессуальные нормы вторичны, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно-процессуальное право — это обеспечивающая подси­стема отрасли;

3) разнообразие источников административно-процессуального права — это общая особенность административного права.

4) оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права, прежде всего конституционное, административное, земельное и иные отрасли публич­ного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечи­вают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право^[68].

Приведенные особенности в большей степени относятся к характери­стике административно-процессуальных норм, а не административно-про­цессуального права. Представляется, что понятие «административно-про­цессуальное право» производно от понятия «административный процесс», а не от термина «административно-процессуальные нормы», который ис­пользуется для характеристики норм, регламентирующих как процессуаль­ные, так и внепроцессуальные виды административных процедур.

Различия в подходах о месте норм административно-процессуального законодательства в системе российского права напрямую связаны с представ­лениями указанных авторов о понятии и структуре административного про­цесса. Чем больше административных производств, являющихся, по сути, управленческими процедурами, не соответствующими признакам процесса как юридической категории, включается тем или иным сторонником «управ­ленческого» подхода в структуру административного процесса, тем меньше у него оснований рассматривать нормы, регламентирующие эти производ­ства и процедуры, как самостоятельную процессуальную отрасль права.

Мнение о целесообразности выделения административно-процессу­альных норм в качестве самостоятельной отрасли отечественной правовой системы впервые было высказано В. Д. Сорокиным^[69] и получило в его тру­дах^[70] обстоятельное научное обоснование, суть которого в следующем.

Как известно все отрасли права подразделяются на материальные, процессуальные и комплексные.

а) наличие своего предмета регулирования (то есть наличие соответ­ствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде);

б) наличие соответствующей степени внутренней организации, позво­ляющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом (то есть наличие определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты);

в) способность взаимодействовать с иными отраслями как системами одного и того же уровня. Этот признак в полной мере присущ трем группам процессуальных норм, образующим, соответственно, три процессуальные от­расли: гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уго­ловно-процессуальное право.

Перечисленные три системных признака рассматриваются ученым как совокупный критерий выделения процессуальной отрасли права.

Другие группы процедурных норм, которые не обладают перечислен­ными системными признаками, действуют в границах соответствующих ма­териальных отраслей российского права, за исключением, разумеется, граж­данского, административного и уголовного, «потребности» которых в пол­ной мере удовлетворяются одноименными процессуальными отраслями.

Как видим, в предложенной В. Д. Сорокиным конструкции не нашлось места отраслевому методу правового регулирования, поскольку, по его мне­нию, метод правового регулирования обусловлен единым предметом право­вого регулирования, следовательно, «принадлежит» всей системе права в целом, отражает особенности права как социального регулятора отношений социально-правовой среды и, следовательно, не может принадлежать каждой отрасли^[71]. Потребности отдельно взятой отрасли метод правового регулирова­ния обслуживает в составе трех существующих типов правового регулирова­ния (гражданско-правового, в котором доминирует дозволение; администра­тивно-правового, в котором доминирует предписание; уголовно-правового, в котором доминирует запрет)^[72].

Анализ существующих взглядов отечественных ученых-администрати- вистов по вопросу о возможности выделения административно-процессуаль­ного права в качестве самостоятельной отрасли российского права, действу­ющего административно-процессуального законодательства, позволяет за­ключить, что в настоящее время административно-процессуальному праву присущи все признаки самостоятельной отрасли российского права.

Коллектив авторов данного учебника поддерживает мнение В. Д. Со­рокина о том, что «административно-процессуальное право есть отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникаю­щие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере госу­дарственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами»^[74]. Причем админи­стративно-процессуальное право как самостоятельная отрасль права вклю­чает в себя только те процессуальные нормы, которые регулируют админи­стративные производства, входящие в структуру административного про­цесса, и административное судопроизводство. Все иные административно­процедурные и организационные нормы, регламентирующие порядок осу­ществления иных видов управленческой деятельности, являются составной частью соответствующих административно-правовых институтов.

Таким образом, административно-процессуальное право как отрасль права включает две группы административно-процессуальных норм.

Первая группа состоит из норм административно-процессуального за­конодательства, регламентирующих процессуальные формы деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации, а также иных органов, осуществляющих государ­ственное управление, то есть норм, регламентирующих административные производства, включенные в структуру административного процесса, ис­ходя из управленческого подхода к его пониманию. Об этих нормах речь идет в пункте «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому «административно-процессуальное» законодательство находится «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации».

Вторая группа включает нормы процессуального законодательства, регу­лирующие деятельность судебной власти по отправлению административ­ного судопроизводства. Для обозначения данного комплекса норм использу­ются термины «административно-процессуальное право», «администра­тивно-судебное право»^[75], «судебное административное право»^[76]. Несмотря на эти терминологические импровизации вокруг наименования норм, регла­ментирующих административное судопроизводство, с формально юридиче­ской точки зрения их следует отнести к административно-процессуальным. Данные процессуальные нормы являются составной частью процессуального законодательства, находящегося в ведении Российской Федерации, о кото­ром речь идет в пункте «о» статьи 72 Конституции Российской Федерации.

Предлагаемый вариант содержания административно-процессуаль­ного законодательства в полной мере учитывает существующие в отече­ственной и зарубежной науке подходы к пониманию административного процесса и позволяет рассматривать это законодательство в качестве само­стоятельной отрасли российской правовой системы — «административно­процессуальное право», включающей в качестве его подотраслей указан­ные группы административно-процессуальных норм.