§ 1. Лицензионное производство в структуре административного процесса

Одним из типичных правонаделительных производств в структуре админи­стративного процесса выступает лицензионное производство. Предостав­ление лицензий является неотъемлемым элементом более сложной право­вой категории «лицензирование», рассматриваемой в науке администра­тивного права в качестве специфического экономического метода государ­ственного управления, который представляет собой разрешительный тип правового регулирования, в основе которого лежит общий запрет и строящееся по принципу «запрещено все, кроме...»1 разрешённого.

В Федеральном законе от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании, Закон) лицензия определяется как специальное разрешение на право осуществле­ния юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкрет­ного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается записью в ре­естре лицензий. Оно представляет собой правовое средство легитимации определенных видов предпринимательской деятельности и является под­тверждением ее законности, поскольку подтверждает право на ведение та­кой деятельности^{[155] [156]. По общему правилу лицензия действует бессрочно и предоставляется на каждый лицензируемый вид деятельности.}

Главным условием для предоставления лицензии является соответ­ствие соискателя лицензии законодательно определенным требованиям. Их соблюдение лицом, получившем лицензию (лицензиатом), обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Необходимо отметить, что понятия лицензирования и лицензионного производства не тождественны между собой. Последнее традиционно счи­тается частью административного процесса, поскольку содержит в себе следующие его обязательные составляющие: 1) наличие индивидуально­конкретного дела, разрешение которого влечет за собой возникновение правоотношения; 2) стадийность производства; 3) принятое уполномочен­ным субъектом власти решение по делу.

Лицензионное производство представляет собой совокупность админи­стративно-процессуальных стадий по разрешению компетентным органом индивидуально-конкретного дела, результатом которого может стать выдача физическому (гражданину, индивидуальному предпринимателю) или юри­дическому лицу лицензии.

Лицензионное производство как особая процессуальная форма право- наделительной деятельности обладает всеми признаками административ­ного процесса в целом, а также специфическими особенностями, прису­щими только ему.

Выделим характерные черты лицензионного производства:

1. Эта деятельность носит публично-властный характер и осуществля­ется, как правило, государственными органами в строгом соответствии с правовыми и технико-правовыми нормами.

2. В его основе лежат строгие принципы, специфичные правовые формы и методы.

3. Преимущественно нормативные правовые акты, регулирующие ли­цензионное производство, выступают источниками административно-про­цессуального права, гораздо реже среди них можно встретить источники других отраслей права, например, гражданского, финансового права.

4. Предоставление лицензий считается разновидностью государствен­ной (муниципальной) услуги, реализуемой в соответствии с ФЗ «Об орга­низации предоставления государственных и муниципальных услуг».

5. Характеризуется добровольным вступлением физического или юри­дического лица в лицензионные правоотношения.

6. Направлено на разрешение индивидуально-конкретного дела, разре­шение которого влечет наделение лица правом ведения конкретного вида разрешенной деятельности.

7. Его результатом является принятое уполномоченным субъектом власти решение по делу: индивидуальный акт управления (административ­ный акт), влекущий определенные правовые последствия.

8. Обладает стадийностью, то есть складывается из последовательно осуществляемых комплексов процессуальных действий.

Условиями возникновения лицензионных правоотношений служат за­конодательно установленные требования, которые предъявляются к лицу, изъявившему желание получить искомый специальный статус, от выполне­ния которых зависит решение органа, обладающего правопредоставитель- ными полномочиями. Нарушение условий не может повлечь за собой при­менение мер административной ответственности, итогом же будет отказ в выдаче лицензии. Исключение составляют ситуации, когда лицо, не имея специального разрешения, незаконно осуществляет какую-либо деятель­ность и (или) конкретные действия и привлекается к строгой юридической ответственности (ст. 171, 228 УК РФ^[157], ст. 14.1, 20.10 КоАП РФ).

Закон о лицензировании — это не единственный отраслевой норма­тивный правовой акт, регламентирующий порядок лицензирования отдель­ных видов деятельности. В части 1 статьи 1 Закона определены двенадцать видов деятельности, на которые его действие не распространяется. Их ли­цензирование осуществляется в порядке, установленном иными федераль­ными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности (например, деятельности кредитных организаций, использо­вания атомной энергии и т. д.). Кроме того, законами о лицензировании мо­гут устанавливаться и другие особенности лицензионного производства (ч. 4 ст. 1 Закона).

Правовую основу лицензионного производства составляют многочис­ленные и разные по своей юридической силе нормативные правовые акты, к числу которых следует отнести:

законы Российской Федерации и федеральные законы: от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О гос­ударственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», от 29 декабря 2012 г.

указы Президента Российской Федерации: от 10 сентября 2005 г. № 1 062 «Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федера­ции с иностранными государствами» (утвердившем Положение о порядке ли­цензирования в РФ ввоза и вывоза продукции военного назначения»);

постановления Правительства Российской Федерации: от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятель­ности», от 23 июня 2011 г. № 498 «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности», от 6 июля 2012 г. № 686 «Об утверждении Положения о лицензировании производства лекарственных средств», от 29 декабря 2020 г. № 2343 «Об утверждении Правил формирования и ведения реестра лицензий и ти­повой формы выписки из реестра лицензий» и др.;

нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной вла­сти: приказ МВД России от 13 октября 2020 г. № 713 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан Рос­сийской Федерации за пределами территории Российской Федерации», при­каз Росздравнадзора от 23 ноября 2020 г. № 10949 «Об утверждении Админи­стративного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохра­нения по предоставлению государственной услуги по лицензированию дея­тельности по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений» и др.;

нормативные правовые акты органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации: приказ Министерства экономики Омской об­ласти от 5 сентября 2022 г. № 69 «Об утверждении Административного ре­гламента предоставления государственной услуги “Лицензирование дея­тельности по заготовке, хранению, переработке и реализации лома черных металлов, цветных металлов», изменении и признании утратившими силу отдельных приказов Министерства экономики Омской области»; приказ Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Ленин­градской области от 25 декабря 2017 г.

Таким образом, лицензионное производство как структурный эле­мент административного процесса представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность лицензирую­щих органов по предоставлению лицензий физическим и юридическим ли­цам на ведение отдельных видов предпринимательской либо иной обще­ственно полезной деятельности. В этой связи часто используемый в науч­ной и учебной литературе термин «лицензионно-разрешительное произ­водство» является более широким понятием, включающим всю правонаде- лительную деятельность компетентных органов по предоставлению раз­личного рода разрешений и в том числе лицензий.