§ 3. Структура административного процесса

Структура административного процесса определяется категориями индиви­дуальных конкретных дел, разрешаемых в сфере государственного управле­ния или в рамках административного судопроизводства.

В гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном законода­тельстве прослеживается устойчивая тенденция соотносить понятия «про­цесс» и «производство» как общее и особенное: процесс — есть сумма про­изводств; производство — органическая часть процесса.

С точки зрения предметной составляющей, а именно перечня произ­водств, которые входят в состав административного процесса, его струк­тура обусловлена представлениями о понятии административного про­цесса и его составных частей.

В учебной и научной литературе в структуре административного про­цесса, выделяют вначале виды (и даже подвиды) административных про­цессов, а затем уже конкретные производства.

К примеру, еще до легализации административного судопроизводства, как составной части административного процесса, при характеристике про­цессуальных форм деятельности субъектов публичного управления ряд ученых-административистов высказывали мнение, что логичнее говорить об административно-процессуальной деятельности, состоящей из трех ад­министративных процессов:

— административно-нормотворческого;

— административно-правонаделительного;

— административно-юрисдикционного^{[31] [32].}

Это довольно распространенная только в отношении административного процесса тенденция, лишенная, на взгляд В. Д. Сорокина, необходимой ло­гики². По его мнению, единый административный процесс (речь шла о про­цессуальных формах рассмотрения субъектом государственного управления индивидуальных конкретных дел) складывается из нескольких производств, которые без труда поддаются классификации на три вида производств:

— правотворческих;

— правонаделительных;

— правоохранительных^[33].

После принятия КАС РФ тенденция выделения видов административ­ного процесса сохранилась, так, по мнению Н. Г. Салищевой, исходя из осо­бенностей реально существующих административно-процессуальных отно­шений, можно выделить три основных вида административного процесса:

— административные процедуры;

— административно-юрисдикционный процесс;

— административное судопроизводство^[34].

В частности, в сфере административных процедур можно выделить производство по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц; разрешительные производства; регистрационные производства; кон­трольно-надзорное производство; производство о прохождении государ­ственной службы (порядок заключения служебных контрактов, проведения аттестации, порядок поощрения служащих и др.) и др.^[35]

Согласно другой точке зрения, с позиции «интегративного» подхода в структуре административного процесса следует выделять два вида такого процесса:

— исполнительный административный процесс, осуществляемый в сфере административно-распорядительной и административно-охрани­тельной деятельности российского государства органами и должностными лицами публичной администрации;

— судебный административный процесс, осуществляемый в сфере ад­министративно-охранительной деятельности российского государства су­дами (судьями) в рамках рассмотрения судебно-административных дел^[36].

Соглашаясь, в целом, с предложенными вариантами группировки вхо­дящих в административный процесс производств, мы разделяем мнение В. Д. Сорокина о том, что при характеристике структуры административ­ного процесса, логичнее вести речь о видах (и группах) производств как структурных элементах процесса, а не о видах процесса.

Кроме того, обращает внимание отсутствие в предложенных вариантах классификации административного процесса места для нормотворческого производства, которое, как представляется, является процессуальной фор­мой одного из важнейших направлений исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти.

Исходя из комплексного (на основе управленческого) подхода к по­ниманию административного процесса и учитывая многообразие админи­стративно-процессуальной деятельности с точки зрения субъектов этой де­ятельности и ее содержания, административный процесс включает две группы производств:

— административные производства, которые являются процессу­альными формами деятельности органов публичного управления (органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправле­ния) при рассмотрении и разрешении индивидуальных конкретных дел в сфере публичного управления;

— производства, которые являются процессуальными формами ад­министративного судопроизводства, а именно:

— деятельности Верховного Суда Российской Федерации, судов об­щей юрисдикции по рассмотрению административных дел (КАС РФ);

— деятельности арбитражных судов по рассмотрению возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров и иных дел, связанных с осуществлением организациями и гражда­нами предпринимательской и иной экономической деятельности («Арбит­ражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ, далее — АПК РФ).

Для характеристики видов административных производств, входя­щих в административный процесс, за основу возьмем предложенную В. Д. Сорокиным структуру процессуальных форм деятельности органов публичного управления, включающей ограниченное число административ­ных производств, которые можно объединить в три группы:

— правотворческие — производство по принятию нормативных актов государственного управления;

— правонаделительные — производство по предложениям и заявлениям граждан, и обращениям организаций в сфере государственного управления; производство по делам о поощрениях; регистрационное, лицензионное;

— правоохранительные — производство по административно-право­вым жалобам и спорам; производство по дисциплинарным делам, произ­водство по делам об административных правонарушениях, производство по применению отдельных принудительных мер административного пре­дупреждения, исполнительное производство^[37].

Вместе с тем, вызывает возражение включение в число процессуальных форм деятельности органов публичного управления таких административ­ных производств (а точнее, административных процедур), как экзаменаци­онно-конкурсное экспертно-удостоверительное, административно-контроль­ное (надзорное)^[38], учредительное (организационное), производство о прохож­дении государственной службы (порядок заключения служебных контрак­тов, проведения аттестации, порядок поощрения служащих и др.)^[39], либо кадровое (служебное), а также административно-договорное, приватизацион­ное^[40].

Обратим еще раз внимание на один из ключевых признаков процесса как юридической категории, сформулированный В. Д. Сорокиным, позволя­ющий разграничить процессуальные и процедурные формы деятельности ор­ганов государственной власти. Процесс — это не любая властная деятель­ность, а исключительно юридическая как по содержанию, так и по своей цели и результатам. Смысл процесса — достижение предусмотренного зако­ном юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме (например, в виде санкции, конкретного права, выпол­нения конкретного обязательства), и оформленного в виде соответствующего юридического акта^[41].

Исходя из указанного признака процесса, перечисленные «производ­ства» выходят за рамки процесса как юридической категории и представ­ляют собой материально-правовые административные процедуры (управ­ленческие технологии), посредством которых в установленном норматив­ным актом порядке отрабатывается определенный перечень действий и до­стигается конкретный ситуационный управленческий результат.

Перечень таких управленческих процедур-технологий можно продол­жить: квотирование, кредитование, аттестация, подтверждение соответ­ствия, испытание, освидетельствование, экспертиза, учет, отчетность, ин­вентаризация, хранение, выдача, назначение, приведение к присяге и мно­гие другие. Данные административные процедуры обеспечивают, прежде всего, достижение целей самой управленческой деятельности (например, распределение ресурсов, комплектование кадрами и их расстановка, оценка уровня подготовки кадров, оценка качества продукции, осуществление раз­личных действий с материальными ценностями, информацией), они не мо­гут рассматриваться в качестве самостоятельных структурных элементов административного процесса.

В настоящее время различные виды такого рода процедурной деятельности в сфере государственного управления урегулированы административными ре­гламентами осуществления государственного контроля (надзора) и администра­тивными регламентами предоставления государственных услуг^[42].

Следует отметить, что регламентным регулированием охвачены и от­дельные процессуальные формы деятельности органов исполнительной власти, такие как регистрационное и лицензионное производства. В част­ности, речь идет о порядке государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество, о выдаче лицензий на осуществление лицензи­руемых видов деятельности.

Процессуальные формы осуществления административного судо­производства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Россий­ской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел, либо при рассмотрении арбитражными судами возникающих из административ­ных и иных публичных правоотношений экономических споров опреде­лены законодательством об административном судопроизводстве и пред­ставлены тремя группами производств:

— производствами по административным делам о защите нарушен­ных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а именно: об оспаривании норматив­ных правовых актов полностью или в части; об оспаривании решений, дей­ствий (бездействия) органов государственной власти, иных государствен­ных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, госу­дарственных и муниципальных служащих и др. (ч. 2 ст. 1 КАС РФ);

— производствами по административным делам, возникающим из ад­министративных правоотношений и связанных с осуществлением судеб­ного контроля за законностью и обоснованностью осуществления госу­дарственных или иных публичных полномочий, а именно: о помещении ино­странного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в пред­назначенное для этого специальное учреждение; об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; о госпита­лизации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиат­рическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке и др. (ч. 3 ст. 1 КАС РФ);

— производствами по возникающим из административных и иных публичных правоотношений экономическим спорам и иным делам, связан­ным с предпринимательской и иной экономической деятельностью, а именно: о признании недействующими нормативных правовых актов су­дом по интеллектуальным правам (гл. 23 АПК РФ^[43]); об оспаривании затра­гивающих права и законные интересы заявителя в сфере предприниматель­ской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов мест­ного самоуправления, иных органов (гл. 24 АПК РФ); об административных правонарушениях (гл. 25 АПК РФ), другие дела (ст. 29 АПК РФ).