Децентралізація як історичне явище та процес

Системний характер муніципальної влади, її взаємозв'язків із державною владою та іншими інститутами політичної системи суспільства об'єктивно вимагає аналізу еволюції інститутів міс­цевого самоврядування та виявлення чинників децентралізації та умов становлення муніципалізму в Україні.

Використання історичного підходу щодо місцевого самовря­дування у контексті розгляду децентралізаційних реформ має важливе теоретико-методологічне значення. Адже, маючи перед собою моделі організації публічної влади, які впроваджували­ся протягом історії тієї чи іншої держави, дослідивши злети та кризи державності, розглянувши характер стосунків муніципаль­ної влади з іншими суб'єктами та інститутами політичної орга­нізації суспільства, усвідомлюючи причини трансформації цих взаємовідносин, можна зрозуміти не лише зміст, форму, види та результати децентралізації влади у цих державах, а причини та наслідки різновекторного політико-правового ставлення держав- но-організованого суспільства до місцевого самоврядування та муніципальної влади.

За словами П. Moproca, «історія децентралізованої держа­ви є історією суперечностей, пов'язаних із пошуком найкращої форми організації державної влади. Кілька останніх десятиліть поняття «децентралізація» є основним у Європі, воно також стало об'єднуючим стосовно економічного розвитку регіонів у цій час­тині світу. Децентралізація як концепція набуває багатьох форм, зважаючи на історію країн, рівні розвитку, культуру й підходи до державного управління»^[56].

Тому, по-перше, еволюцію територіальної організації влади, тієї чи іншої моделі місцевого самоврядування та муніципалізму доцільно розглядати як складний процес виникнення, визнання, формування, становлення і розвитку, далекий від монотонності та прямолінійності.

По-друге, історичний аналіз дає можливість виділити в загаль­ному політико-правовому русі інститутів публічної влади ряд якісно різних етапів з дуже неоднаковими політико-правовими, господарсько-економічними та соціально-культурними параме­трами, які характеризуються різними формами поєднання цен­тралізації та децентралізації, відцентрових та доцентрових тен­денцій.

По-третє, зважаючи на те, що розвиток децентралізації у різ­них країнах характеризується особливостями парадигм та моде­лей (поліси у Стародавній Греції, муніципїї у Стародавньому Римі, віче в Україні-Русі, міста-комуни у середньовічній Італії, магдебурзьке право («Speculum Saxonum») в землях середньо­вічної Німеччини, земство в Російській імперії, комуни у Франції тощо), принцип історизму вимагає оцінювати розвиток публіч­ної (державної та муніципальної) влади на кожному етапі за законами тієї епохи, а не за критеріями більш пізніми. Водночас ретроспективний аналіз змісту процесів децентралізації, функці­онування державної та муніципальної влади дає змоіу не лише простежити певну тяглість муніципальних традицій протягом історії тієї чи іншої держави (як-то громадівська модель в Україні, державницька - в Німеччині), а й виявити чинники та спрогнозу- вати наслідки децентралізаційних реформ у них.

Слід зазначити, що в сучасній муніципології майже не викли­кає сумнівів те, що інститут місцевого самоврядування тісно пов'язаний зі стародавнім громадським самоврядуванням та, по суті, генетично сходить до нього. У своєму історичному розвитку інститут місцевого самоврядування на європейському континенті пройшов низку етапів.

Так, характеризуючи перший етап еволюції європейського муніципалізму, зазначимо, що сама ідея місцевого самоврядуван­ня зародилася у часи античності та реалізовувалася в рамках осо­бливої форми організації політичної влади - полісної демократії. Античний поліс являв собою форму самоврядування міст-держав, яка в умовах переважання в ньому демократичних елементів дава­ла можливість широким масам населення брати активну участь в управлінні державою та суспільними справами.

Аналізуючи римський етап розвитку місцевого самоврядуван­ня, зазначимо, що у цей період у процесі утворення та територі­ального розширення Римської імперії був сформульований і здій­снений на практиці новий підхід до місцевого самоврядування. Саме поняття «муніципальний» виникло та використовувалося щодо раніше самостійних громад, які підпали під владу Риму та обтяжувалися різними повинностями (munera) на його користь, від назви яких, власне кажучи, й походить сам термін «муніци­пальний» (такі громади називалися municipia). Створення муні- ципії як потенційного учасника публічних і цивільних правовід­носин почалося ще у IV ст. до н. е. в результаті реформування пра­вового статусу колишніх самостійних міст-держав (civitates), які в цей час фактично втратили свою державницьку самостійність та опинилися під владою Стародавнього Риму. Внутрішня автоно­мія цих громад серйозно обмежувалася, а для управління ними з Риму надсилалися спеціальні чиновники - префекти^[57].

Після того як влада Риму поширилася на всю Італію, був при­йнятий загальний муніципальний закон - Закон Юлія Цезаря про муніципїї (Lex Julia municipalis) 45 р. до н. е.^[58], який уніфікував правила міського устрою та суттєво розширив автономію орга­нів самоврядування у місцевих справах. На рівні місцевих громад існували як представницькі органи - народні збори, так і виконав­чі - сенати.

У цей період відбувається активне становлення муніципій як суб'єктів не лише публічних, а й приватних відносин, що загалом відповідає сучасному розумінню місцевого самоврядування та муніципального права як конгломерату публічно-приватних від­носин і норм, у результаті дії яких, власне, і відбувається станов­лення муніципальної влади. У цьому сенсі варто розуміти вплив муніципального права на процес формування багатьох інститу­тів публічного права в цілому, який, по суті, є сумірним із роллю римського приватного права у формуванні сучасного цивільного права^[59].

Незважаючи на те, що староримська юриспруденція так і не визнала persona за будь-яким іншим явищем, окрім людини, саме за часів активного розвитку муніципій за ними почала визнава­тися здатність мати окремі права: одержувати майно у спадок, укладати угоди, шукати та відповідати у суді тощо, а самі муніци- пії вже розглядалися не як сукупність членів, а як певна єдність, котра має здатність як така брати участь у цивільних правовідно­синах. У подальшому ідея залучення до участі у цивільних право­відносинах штучних суб'єктів (на відміну від природних - людей) з інституту муніципії була поширена на різноманітні союзи, колегіуми тощо^[60].

Щодо еволюції муніципальних інститутів в період середньо­віччя, то найбільш рельєфно децентралізаційні процеси у захід­ній традиції муніципального права проявились у розвитку муні­ципальних прав і вольностей. Насамперед це можна спостеріга­ти під час прийняття та реалізації хартій і статутів міст. Місце та роль статутів міст та інших аналогічних за своєю природою актів місцевого самоврядування в процесі формування місцевого само­врядування надзвичайно важливі.

Ці вольності особливо яскраво проявилися у X-XI ст. у міс­тах центральної Німеччини, яким «засновники» цих міст - князі, графи та єпископи - вважали вигідним надати значну автономію, видаючи особливі хартії. Цей муніципально-визвольний процес повного мірою стосується європейського континенту - Франції, Німеччини, Фландрії та (з деякими вЦмінностями) Італії; в Англії ж розвиток сеньйорального режиму здебільшого обмежився одними маєтками, і тому міста успішно боролися там за свою автономію, найчастіше безпосередньо з центральною державною владою, яка крок за кроком поступалася їм. Так, після обнароду­вання Великої хартії вольностей центральний уряд кілька століть надавав містам численні грамоти, у яких підтверджувалися ’їхні привілеї та розширювалися міські вольності^[61].

Статути як кодифіковані акти, що регламентують життєдіяль­ність міст і найважливіші аспекти міського самоврядування, з'являються з XII ст. в Італії. Перші хартії середньовічних міст Іта­лії були своєрідним засобом «юридизації» комунальної форми самоврядування, а ’їхньою метою було закріплення муніципаль­них прав (насамперед права на створення виборних органів місь­кого самоврядування) і привілеїв міської громади (комуни), осо­бистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень, структури та порядку формування органів міського самоврядування.

Ще з часів зародження статутного права в Європі спостерігали­ся прояви його впливу на сучасні українські землі.

Пізніше в багатьох середньовічних українських містах роль статутів або хартій відігравали «уставні грамоти великих кня­зів литовських і королів польських», якими за часів входження українських земель до Литовсько-Руської держави та Королівства Польського надавалося магдебурзьке право. Метою магдебурзь­ких грамот було закріплення нової системи управління містом, заснованої на принципах міського самоврядування. Як і хартії західноєвропейських міст, вони визначали систему органів місь­кого самоврядування, ’їхні повноваження та порядок обрання, ста­тус посадових осіб міста^[63].

Цікавим є більш пізній досвід Німеччини, у якій історично міс­цеве самоврядування завжди перебувало під жорстким контро­лем державних чиновників, суверенних князів, курфюрстів і коро­лів, бувши водночас ’їхньою матеріально-фінансовою опорою у вирішенні питань загальнодержавного характеру. Конституційна історія місцевого самоврядування тут, по суті, розпочинається лише після ліберальної міської реформи 1808 р. К. фон Штай­на. Але в загальнонаціональному масштабі ця історія почалася після ліберально-демократичної революції 1848 р., яка заверши­лась компромісом між абсолютною монархією та демократич­ними силами. Через роз'єднаність Німеччини конституційні ідеї про місцеве самоврядування спочатку прийшли в законодавство окремих німецьких державних утворень. Наприклад, Конститу­ційна хартія Пруссії 1850 р. закріпила систему місцевого само­врядування в особі сільських і міських громад. Система місцево­го самоврядування в Німеччині отримала загальнонаціональний статус лише після об'єднання в 1870-1871 рр. німецьких земель у централізовану конституційну державу.

В Англії ж сформувалася система муніципального права та управління принципово іншого характеру, і вона стала складовою загального права та парламентського правління. Адже конститу­ційна історія становлення громадівського устрою, децентраліза­ції та місцевого самоврядування у Великій Британії розпочалася з укладання неписаної англійської конституції, тобто з Великої хартії вольностей 1215 p., згідно з якою місто Лондон та всі інші міста й бурти, містечка й порти отримали древні вольності та свої вільні звичаї. Тривалий час громади у Великій Британії боролись проти королівського свавілля та за свою фінансову автономію. Так, у Петиції про права 1628 р. громади поряд із духовними та світськими лордами просили англійську корону на майбутнє не примушувати ’їх давати що-небудь у вигляді подарунків і позик, платити податки або які-небудь збори без загальної згоди, нада­ної актом парламенту. Отже, у XVII ст. громади у Великій Брита­нії не були достатньо вільними; цього стану вони досягай у XVIII- XIX ст. На практиці саме завдяки розвитку англійських міст, які через століття пронесли привілеї, отримані від королів та інших правителів, у тому числі право на призначення мирових суддів і на незалежність від юрисдикції магістрів графств тощо, сучасні територіальні громади мають незалежний від держави статус.

Слід зазначити, що саме громадівська доктрина муніципаль­ного права мала найбільш суттєвий вплив на децентралізаційні процеси та формування тогочасного муніципального праворозу- міння. Вона вперше знайшла своє втілення у перших конститу­ційних актах на європейському континенті^[64]. Поняття «самовря­дування» вперше стало вживатися у зв'язку з управлінням на міс­цях уже наприкінці XVIII ст. - на початку XIX ст. і було зумовлене проголошенням принципу самостійності громади від держави. У 1831 р. проблема місцевого самоврядування набула практично­го характеру: у Конституції Королівства Бельгії було закріплено громадівську владу, яка існувала поряд із законодавчою, виконав­чою та судовою владами та була рівноправною з ними.

Таким чином, на рівні основного закону було визнано теорію «вільної громади». Ця традиція зберігається у бельгійському законодавстві й нині, що підтверджує аналіз Конституції Коро­лівства Бельгії (у редакції 2007 р.). Бельгійська конституційно-пра­вова доктрина без застережень визнає політичний характер муні­ципальної влади комун і провінцій. Водночас сьогодні реалізація теорії «вільної громади» в практиці муніципального будівни­цтва в Бельгії здійснюється з певними застереженнями, оскільки передбачає політичне протиставлення державної та муніципаль­ної влади.

Концепція місцевого самоврядування, яка склалася в доктри­ні муніципального права Швейцарської Конфедерації, являє собою синтез теорії «вільної громади» та «громадівської (госпо­дарської)» теорії місцевого самоврядування. На розвиток кон­цепцій місцевого самоврядування, що панують у державно-пра- бобій доктрині Швейцарської Конфедерації, суттєво вплинули особливості конституційного розвитку цієї держави. Швейцар­ські конституціоналісти переконані в тому, що автономне міс­цеве самоврядування є основою швейцарського федералізму та народовладдя.

Щодо подальших етапів децентралізаційних процесів і розви­тку місцевого самоврядування зазначимо те, що формування та зміцнення національних держав викликало до життя загальну тенденцію раціоналізації устрою та діяльності як суспільства, так і держави в цілому, окремих державних інститутів, включаючи організацію місцевих спільнот та здійснення публічного управ­ління на місцях. Місцеві громади повинні були набути нового уні­фікованого статусу, який би визначався та встановлювався зако­ном, а не дарованими верховною владою «преференціями».

Зворотним пунктом у юридичному оформленні нового підхо­ду до місцевого самоврядування стала доповідь француза Туре по законопроекту про реформу місцевого самоврядування, яку він зробив у 1790 р. у Національних зборах Франції. У цій доповіді була висловлена принципова позиція з питання компетенції міс­цевих органів влади. Згідно з цією позицією до складу компетен­ції територіальних громад входять як власні громадівські справи, притаманні за своєю природою муніципальній владі, так і спра­ви державні, які держава передає місцевому самоврядуванню. Ця концепція продовжує застосовуватися й у даний час, у тому числі й у вітчизняному законодавстві.

Новий підхід до місцевого самоврядування набув вираження у французьких конституціях XVIII ст., а також у бельгійській Кон­ституції 1831 р., яка містила спеціальну статтю, присвячену гро­мадському самоврядуванню, а також поряд з трьома традиційни­ми владами - законодавчою, виконавчою і судовою - визнала й наявність особливої четвертої влади - муніципальної. Німецька Конституція 1849 р., розроблена франкфуртськими Національ­ними зборами, містила статті про основні права громад, і хоча вона так і не стала реально діючим юридичним документом, тим не менш мала важливе історичне значення.

Загалом же закріплення місцевого самоврядування на консти­туційному рівні сприяло більш активній концептуальній розроб­ці цього конституційно-правового інституту, що ставало особливо актуальним в умовах проведення необхідних децентралізаційних реформ.

Із певними особливостями українська історія місцевого само­врядування також пройшла відповідні етапи самоорганізації, легітимізацїї та становлення, активного поступального розвитку, радянський та сучасний періоди. Загалом українське суспільство пережило багато моделей організації публічної влади, які часто- іусто мали протилежне забарвлення. І хоча на перший погляд здається, гцо значна частина з них не мають відношення до про­цесів формування муніципалізму в сучасній Україні, тим не менш таке судження є помилковим: ніщо не зникає безслідно.

Прикладом того є те, що історики, юристи, географи, етногра­фи досі не дійшли єдиної думки щодо часу зародження самовря­дування в українських землях. У сучасній науковій літературі не прийнято перші примітивні спільноти ставити в один ряд із сучас­ними територіальними громадами. Водночас більшість дослідни­ків ведуть відлік українського місцевого самоврядування як першої форми публічної влади і соціального феномену з часів України- Руси або, навіть, з часів родоплемінної та військової демократії. Власне, витоки українського національного конституціоналізму та державності базуються саме на самоврядних інститутах.

Питання про процес, характер і форми трансформації тра­диційних самоуправлінських - сімейно-родових, громадівських, племінних - слов'янських інститутів і структур «народоправства» періоду «військової демократії» в органи публічної влади та часах зародження державних відносин в Україні-Руси може приховува­ти чимало несподіванок, навіть якщо розглядати тільки історію, наближену до часів життя відомих нам літописців.

Характерні ознаки територіальних громад дають змоіу розгля­дати перші додержавні соціальні утворення прообразом сучасних територіальних громад. Ix об'єднує спільна природа: вони є фор­мами прояву основної властивості соціальних систем - здатність до самоорганізації. Безумовно, в результаті еволюціонування окремі якості територіальних громад зникли, тому що об'єктивно не можуть бути витребувані у сучасних умовах (наприклад, кров­но-родинна спорідненість).

На нашу думку, особливості еволюціонування окремих най­більш значущих ознак територіальних громад, таких як населен- ня, територія, характер владовідносин полягає в тому, що ці озна­ки не тільки не втратили з плином історії своєї значущості, а й набули відображення у Конституції України, а також закріплення у законодавстві про місцеве самоврядування. Зокрема, такі озна­ки, які сьогодні відроджуються або зароджуються та поступово формуються, як-от спільність інтересів, самоврядність, наявність самодостатньої матеріально-фінансової бази, які іманентно при­таманні громадівському устрою, на жаль, не розроблені концеп­туально, негайно вимагають подальшого більш глибокого науко­вого осмислення та правового закріплення.

Як приклад, відмітною рисою політичного життя з часу виник­нення такого державного утворення, як Московія є пріоритет дер­жави над суспільством, за якої централізація та гіперцентраліза­ція була постійним супутником російської державності. Гіпоте­тично допускаючи, що самоврядні інститути в Росії мають давню історію, слід розуміти, що вони завжди утворювалися держа­вою, центральною державною владою (реформи Івана Грозного, Петра І, Катерини II, Олександра II тощо).

На відміну від північних сусідів, на українських землях завжди прагнули до децентралізації та самоврядування, державні інсти­тути завжди мали вторинний, похідний характер. Інститути суспільного ладу були стабільнішими за державний лад. Навіть якщо національна державність на українських землях на певний час переривалася, різноманітні інститути самоврядування зали­шалися завжди. Український народ мусив у силу бездержавнос­ті реалізовувати себе на локально-індивідуальному рівні, внаслі­док чого витворював своєрідні форми самозбереження. Якщо російський народ намагався утвердити «цілісне общинне тіло», був пройнятий єдиним державним і навіть релігійним духом, то Український народ утверджував добровільні громади, компанії, які були зв'язані між собою настільки, наскільки це було необ­хідно з практичного погляду і наскільки це не суперечило праву особистої свободи^[65].

Тому, незважаючи на відсутність безперервності процесів фор­мування місцевого самоврядування на території України, сто- хастичності її проявів, зумовлених історією розвитку країни та її геополітичною орієнтацією, звернення до процесу та результатів континуїтету місцевого управління, децентралізації та самовря­дування має не тільки науково-теоретичне, а й прикладне значен­ня для сучасного етапу розвитку муніципалізму. Так, П. Музичен- ко зазначав, що реформи місцевого самоврядування, які здійсню­ються нині в Україні, не могли виникнути «з нічого», не маючи для цього основи в минулому^[66].

Отже, слід визнати, що традиції місцевого самоврядування в Україні набагато старші за традиції держави. Історія України свід­чить, що коли Європа ще дрімала на уламках Римської імперії, сповідувала варварство, в Україні вже пишно розквітали цивілізо­вані міста та містечка зі своїми статутами та гербами, магістрата­ми та цехами, з упорядкованою територією, культурними тради­ціями, і жителі яких були господарями на своїй території^[67].

Водночас, досліджуючи витоки та історичні моделі децентралі­зації, варто розуміти й те, що децентралізована система обов'язково передбачає наявність та існування потенційно повновладного цен­тру, який, керуючись тими чи іншими мотивами (внутрішніми чи зовнішніми, історичними, політичними, адміністративно-техніч­ними, фінансово-економічними, етнонаціональними, культурни­ми, мовними, націобезпековими тощо), вирішує за доцільне пере­дати частину управлінських функцій органам влади регіонів або інститутам самоврядування територіальних громад.

У цьому сенсі варто погодитися з А. Озменом, який дотри­мується позиції про те, що децентралізація є антонімом до цен­тралізації влади, завданням якої є концентрація влади в одному центрі. Відповідно, децентралізація влади в сучасному розумінні є передачею управлінських функцій щодо планування, прийнят­тя рішень, фінансових ресурсів від центрального уряду місцевим органам влади, а також функціонування професійних організа­цій і громадських організацій за межами публічного адміністру­вання^[68].

У нецентралізованих системах значущість регіонів або само­врядних громад як повноправних учасників політичних процесів визначається традиційними та ціннісно-раціональними підва­линами. Історія визначально нецентралізованих систем у цьому випадку розглядається як рух до об'єднання раніше незалежних державоподібних утворень, утворення ними військового або полі­тичного союзу, посилення центру. Як правило, у даному випад­ку йдеться про утворення класичних федерацій на кшталт США, Канади або Швейцарії.

Так, під час створення США - однієї з перших у новітній історії федеративної держави - в її основу було покладено фундаменталь­ні ідеї Т. Джефе рсопа, А. Гамільтона, Дж. Медісона, Дж. Джея, які створили підвалини північноамериканської моделі федералізму. Остаточно ідеї федералізму як принципу державної організації на засадах федерації сформулював А. Гамільтон. Однією з клю­чових тез А. Гамільтона було чітке виокремлення повноважень федерації зі збереженням недоторканності повноважень її членів. Але з врахуванням невдалого досвіду конфедеративного устрою США йшлося про міцні повноваження центру, що й окреслювало в загальних рисах ідею федеративного устрою США^[69].

Отже, у США було засновано федеративну державу у вигляді міждержавного союзу, що відбулося шляхом об'єднання держав, створених за територіальною ознакою. Це не призвело до втра­ти ними свого внутрішнього суверенітету, але призвело до втрати зовнішнього. Така модель федералізму, відома як північноамери­канська, має власні риси та особливості та зберігає ’їх протягом більше ніж двохсот років.

До північноамериканської моделі сучасного федералізму додалася модель швейцарської федерації, що побудована з вра­хуванням лінгвістичних та етнічних особливостей суб'єктів, які входять до її складу. Саме цим Швейцарська Конфедерація від­різняється від США. Наразі Швейцарська Конфедерація існує за Конституцією 1999 р. і має 20 кантонів і 6 напівкантонів. Той факт, що в основі союзу знаходяться «національні держави», створює суттєві політико-правові підстави для суверенізації його членів. Це зумовлює сутність і зміст правової концепції швейцарського федералізму^[70].

Тип канадської федерації - це третій тип сучасного федера­лізму, що демонструє можливість створення федерації за Becr- мінстерською парламентською моделлю. Поява канадського федералізму була реакцією на необхідність мінімізувати суттє­ві розбіжності між приморськими й глибинними провінція­ми великої держави, де до того ж існували мовні відмінності на територіях колишніх британських і французьких колоній. Розпо­діл повноважень між федеральним і провінційними урядами було закріплено в Акті про Британську Північну Америку 1867 р. (наразі - Конституційний акт 1867 р.), який разом з поправками до Акта про Британську Північну Америку й Конституційним актом 1982 р. утворюють Конституцію Канади. Правова концеп­ція канадської моделі вважається однією з найбільш складних у теорії федералізму^[71], що, значною мірою, зумовлюється особли­востями канадської політики мультикультуралізму.

Звідси й підсумкові характеристики децентралізованої та нецентралізованої систем. Децентралізована система, як прави­ло, залишає центру свободу розширення або, навпаки, обмежен­ня компетенції органів влади громад або субнаціонального рівня, право повернутися у випадках необхідності до попередньої схеми або моделі розподілу функцій та повноважень. Прикладом того є довготривалі реформи децентралізації у багатьох країнах сучас­ного світу, зокрема, Франції, Польщі, сучасній Україні, інших державах, у яких відчувається перманентний пошук балансу між централізацією та децентралізацією.

У цьому аспекті з точки зору системних зв'язків між фунда­ментальними принципами конституційного ладу, унітаризму, децентралізації та місцевого самоврядування доволі цікавою та ілюстративною є праця польського дослідника А. Якієвича «Принципи унітаризму, субсидіарності та децентралізації як конституційна основа регіонального самоврядування Республіки Польща», у якій він розглядає три основні принципи, що визна­чають територіальну організацію Республіки Польща - принцип унітаризму та децентралізації на основі стандартного визначен­ня принципу субсидіарності. Ці принципи, на думку А. Якієви­ча, є ключовими детермінантами територіальної системи уряду Республіки Польща та, отже, правового статусу її регіонів; вони встановлюють певні рамки, в межах яких законодавець повинен діяти, і слуїують вказівками щодо дискусій і конкретних консти­туційних та законодавчих рішень^[72].

Головним лейтмотивом праці І. Бусигіної і Е. Таукебаєвої «Федералізм чи унітаризм як стратегічний вибір і його наслід­ки (порівняльний аналіз Росії і Казахстану)» є концептуальне положення про те, що «для будь-якої територіально протяжної країни питання про характер взаємин між центром і територі­альними одиницями (регіонами) є одним з ключових». За резуль­татами свого дослідження вони роблять категоричний висновок, що «вибір між федералізмом і унітаризмом має стратегічний характер»^[73].

З точки зору порівняльного аналізу проблем становлення унітаризму на африканському континенті доволі оригінальною є дисертація Дж. К. Нейп'є «Походження централізованої уні­тарної держави з особливим акцентом на Ботсвану, Зімбабве та Намібію»^[74]. Мета цієї роботи полягає у дослідженні витоків форм державного устрою, сприйнятих у часи проголошення незалеж­ності Ботсвани, Зімбабве та Намібії. Виходячи з того, що усі дер­жави світу є або унітарними, або федеративними, Дж. К. Нейп'є робить спробу відрізнити унітарну форму державного устрою від федерації не лише шляхом механічного протиставлення цих понять, а й пояснення теоретичних і практичних витоків сприй­няття унітаризму в європейському та африканському контексті. Автором ґрунтовно проаналізовано різноманітність факторів, як історичних, так і сучасних, внутрішніх та зовнішніх, що мали визначальне значення в унітарному розвитку цих країн. Ці факто­ри включають, серед іншого, суперечності та конфлікти, способи 'їх вреіулювання, британські колоніальні практики та прецеденти, уявлення та амбіції націоналістичних рухів та еліт, відносини із сусідніми державами, стан громадської думки, вимоги національ­ного будівництва та політичної стабільності тощо.

Своєю чергою у нецентралізованих системах права громад і регіонів гарантовані не тільки конституцією, а й історичною традицією, нормами політичної культури суспільства тощо. Так, багаторічні спеціальні дослідження муніципальної істо­рії та проблем організації місцевого самоврядування у Канаді^[75] свідчать, що характерні для цієї країни особливості закладалися задовго до заснування канадської федерації. Загальнопровінцій- ні системи місцевого самоврядування склалися в час формування відповідальних перед парламентом урядів провінцій. Нові про­вінційні уряди, створені в 1867 р., успадкували існуючі муніци­пальні інституції і філософію 'їх діяльності.

Питання про історичні передумови походження у Канаді муні­ципальних систем довготривале і досить складне. Найпростіша відповідь на запитання «звідки походить місцеве самоврядуван­ня в Канаді?» має принаймні двоаспектний вимір: географічний і політичний, а саме, по-перше, з Англії, з США і автохтонне, наро­джене «на місці» та, по-друге, «згори» (встановлене відповідно до планів урядів вищого рівня) і «знизу» (через побажання і потреби місцевих жителів)^[76].

Найперші місцеві органи влади в Канаді виникли у відповідь на заселення сільської місцевості. Збільшення кількості населення і його концентрація в обмежених міських центрах неминуче при­зводили до необхідності адмініструвати зростаючу кількість про­грам і місцевих справ, що не могли виконуватися безпосередньо центральним колоніальним урядом через розкидане по великій території населення і рудиментарні форми транспортування і комунікацій. На виникнення особливої форми місцевого уряду­вання значно вплинули політичні цінності й традиції поселенців й ідей, яких вони дотримувалися щодо місцевого управління.

Одним із проявів давньобританської традиції свободи, з якої виросла сучасна західна демократія, є свобода самоврядування, що надавалася в середні століття деяким містам спеціальними королівськими хартіями. Іншим проявом стала форма сільського самоврядування, що сторіччями виростало в Англії і було попере­дником тауншипів у Новій Англії й Онтаріо та парафій у Квебеку.

Становлення місцевого самоврядування в різних провінціях і територіях Канади відбувалося по-різному, зі своєю регіональною специфікою. Історія й розвиток муніципальних установ у Кана­ді змінювалися від провінції до провінції і визначалися такими факторами, як дата заснування, кількість населення, місце похо­дження переселенців, географічні особливості різних провінцій тощо^[77]. Так, у Верхній Канаді тривала довга й запекла боротьба, щоб вирвати від здійснюючого опір уряду право місцевого самоу­правління; у Нижній Канаді люди відмовлялися використовувати систему, впроваджену «сумнівним» урядом. У Новій Шотландії і Нью-Брансуїку місцеві жителі виявили мало інтересу до місцево­го самоврядування, на Острові Принца Едуарда завдяки обмеже­ній території законодавчий орган провінції займався місцевими справами безпосередньо, за винятком кількох місцевих центрів.

Прерійні провінції були відкриті для заселення багато років після того, як успішно завершилася боротьба за місцевий конт­роль над справами в центральних провінціях, і тому нові про­вінції користувалися чвертьстолітнім досвідом муніципального управління в цих провінціях; питання полягало вже не в тому, чи слід дозволити місцеве самоуправління, а швидше про базис, на якому воно мало будуватися. У Британській Колумбії проблема комунікацій і розсіяного характеру ранніх поселень, що випли­вала з гірської природи провінції, визначила проблему права на місцеве самоврядування перш ніж воно виникло. Навпаки, не було ніяких народних вимог, муніципальної організації в Ньюфа­ундленді і навіть чинився загальний опір будь-яким таким урядо­вим пропозиціям, що мав підґрунтям широко поширену думку про відповідальність уряду за місцеві послуги та давній острах перед запровадженням податків на нерухомість.

Щодо Швейцарії, то історичний аналіз процесу формування місцевого управління у Швейцарії свідчить, що це практично єдина держава, створена «знизу вгору», причому в цьому процесі місцеве самоврядування відігравало дуже важливу й навіть багато в чому вирішальну роль, що в остаточному підсумку й зумови­ло його повноту і завершеність. За свідченням дослідників, науці відомо зовсім небагато прикладів вибору такого шляху розвитку, одним з яких є приклад муніципальної історії Швейцарії^[78].

Унікальність цього шляху свідчить і про унікальність швей­царської моделі місцевого самоврядування. У Швейцарії місцеве самоврядування організовано на рівні «природних» територіаль­них утворень - громад, що зумовлено специфікою історичного розвитку муніципальної системи держави. Громади (чи муні­ципалітети) є складовими кантонів та являють собою найменші політичні одиниці з різним статусом. Вони об'єднують осіб, що проживають на ’їх території, а також виконують різні політичні й адміністративні завдання.

Протягом багатьох років швейцарським громадам вдалося зберігати високий рівень автономії в межах кантонів, який можна прирівняти до рівня автономії кантонів у межах федерації. Осно­вними рисами, які ілюструють цю автономію на муніципальному рівні, є такі.

По-перше, громади мають суттєву свободу у виборі способу організації власних управлінських систем у рамках, встановлених кантональним законодавством. Існують різні організаційні систе­ми управління на муніципальному рівні, оскільки рівень автоно­мії, наданий громадам, відрізняється залежно від кантону. Напри- клад, місцевий парламент мають 20% громад, решта - асамблею І збори. Парламент є, як правило, у більших громад (від 8000 жите­лів). Виняток становлять франкомовні кантони Женева та Невша- тель, у яких усі громади мають парламенти. Крім цього, близько 30% громад обирають виконавчі органи влади за пропорційною системою, тоді як усі інші громади - за мажоритарною системою. Приблизно одна третина громад може обирати, яку систему їм застосовувати. Крім того, в більшості кантонів громади можуть визначати кількість депутатів місцевих органів влади, а в деяких кантонах це прив'язується до кількості жителів у громаді.

По-друге, швейцарські громади мають широку компетенцію для виконання своїх обов'язків. Згідно з принципом субсидіар- ності вся діяльність, яка не належить до компетенції вищих полі­тичних щаблів, знаходиться в межах впливу влади громад.

По-третє, очевидна фіскальна автономія громад. Громади контролюють свої власні фінанси. Крім того, вони уповноваже­ні встановлювати місцевий рівень оподаткування, що становить понад третину із загальносплачуваних громадянами податків.

На прикладі Канади та Швейцарії можемо побачити, що саме нецентралізовані системи традиційно розглядаються як дійсно федеративні, а поняття «децентралізація» застосовується в них виключно щодо процесів перерозподілу повноважень на субнаціональному рівні: від влади суб'єкта федерації до органів місцевого самоврядування. Щоправда, таке тлумачення зали­шає відкритим питання про те, наскільки правомірно відносити до нецентралізованих держав, що перейшли до федеративного територіально устрою не в результаті природних політико-пра- вових процесів, як у США, Швейцарії або в Австралії, а з певними застереженнями, як у Німеччині після Другої світової війни або шляхом перетворення унітарної системи в Бельгії.

Як свідчить конституційна історія сучасних демократичних держав, майже жодна з них не здійснювала добровільного пере­ходу від унітаризму до федералізму. Ті федерації, що на сьогод­ні існують у світі, утворилися переважно або ж історично шля­хом об'єднання політично самостійних держав чи державних утворень (як, наприклад, США), або ж мали попередній досвід такого об'єднання державних утворень (наприклад, ФРН). Єди­ним винятком серед розвинених держав може слуїувати приклад Королівства Бельгія, яке лише під тиском складних обставин, пов'язаних передусім з тривалим міжетнічним напруженням, змушене було дуже поступово та повільно перейти від унітариз­му до федеративного устрою, але це не вирішило навіть частини проблем, що виникли перед бельгійським суспільством, і цю дер­жаву періодично лихоманить.

Так само під тиском складних обставин федеративний устрій було нав'язано Боснії і Герцеговині, але проблеми у цій державі лише поглибилися. Сучасна політична організація держави Бос­нія і Герцеговина характеризується складною внутрішньою струк­турою та обмеженою спроможністю та юрисдикцією державних інститутів стосовно нижчих територіальних і адміністративних одиниць. У межах такої державної системи спостерігаються від­повідні унітарні тенденції. Майже кожна ініціатива щодо зміц­нення центральних державних інститутів сприймається з цього погляду як унітаризм. Так само пропаганда самої ідеї належності громадянина, держави чи просто боснійців подається як чинник, що доповнює відповідні процеси у Боснії та Герцеговині. Таке сприйняття є одним із основних інструментів риторики представ­ників так званого національно схильного політичного суб'єкта, насамперед тих, хто має сербську чи хорватську орієнтацію^[79].

Перетворення Бельгії із унітарної на федеративну державу в результаті кількох етапів державних реформ (з 1970 по 1993 р.) стало вражаючою подією, неповторним досвідом та повчальним прикладом. Уся історія бельгійської держави відзначалася віхами конфліктів між двома культурно-лінгвістичними громадами - валлонами та фламандцями, які проявлялися у різних сферах і мали суттєвий вплив на політичне життя країни. Федералізація Бельгії стала спробою вреіулювання таких конфліктів. Однак, як свідчить цей безпрецедентний досвід (який без будь-якої пере­конливої аріументації пропонується деякими «експертами» для України як рецепт розв'язання її внутрішніх «проблем»), що і сьо­годні залишається невирішеною низка проблем між культурно- лінгвістичними громадами. Негативною стороною також є прояв сепаратистських настроїв, які виходять в основному від фламанд­ських політичних партій. Як зазначають дослідники, повного вирішення цих етнічних конфліктів у найближчому майбутньо­му важко досягти. Відцентровий характер бельгійської федера­ції, її двополярність, а також тенденція розширення автономії суб'єктів федерації можуть стати сприятливим ґрунтом для роз­витку сепаратистських настроїв. Недоліки інституціональної сис­теми можуть призвести до серйозних політичних криз та навіть паралізувати діяльність центральних органів влади^[80].

Проте, якщо прикладів конституційної модернізації унітарних держав у федерації, окрім Бельгії, практично не існує, то випад­ків зворотного процесу, пов'язаного із руйнацією федерацій та утворенням на її теренах різних форм і типів унітарної держав­ності, доволі багато^[81]. Політична історія свідчить, що тільки в дру­гій половині XX ст. більше десятка федерацій, що проіснували незначний час, піддалися розпаду. Зокрема, це Сполучені Штати Індонезії (1949-1950 рр.), Федерація Родезії і Ньясаленду (1953- 1963 рр.), Федерація Південної Аравії (1962-1967 рр.), Конго (Лео- подвіль) (1965-1967 рр.), Сенегамбія - конфедерація, що включа­ла Сенегал і Гамбію - (1982-1989 рр.), Федерація Сент-Кітс і Невіс у Карибському морі (1983-1998 рр.) тощо. Так само, на початку 1990-х років, опинившись у транзитному стані, розпалися три соціалістичних федерації (СРСР, СФРЮ, ЧРСР).

Досвід утворення, існування і розпаду цих федерацій показує, що при правовому оформленні федеративної держави далеко не завжди враховується наявність / відсутність передумов федераліз­му, що застосування (політичне і правове) більше знаходить феде­рація, ніж федералізм, тобто його форма, а не зміст. Тому для того, щоб формувати в транзитних державах федеральну систему з адекватною федералізму політичною інфраструктурою, необ­хідно не тільки розробляти і приймати на національному рівні програму федерального будівництва, а й забезпечувати умови її здійснення, тому що якщо федералізм розуміти як необхідну «угоду», результатом якої є федерація, то з неминучістю постає питання про наслідки цієї «угоди» - федералізм (у даному випад­ку, йдеться про його основи: федеральну політичну культуру, федеральне громадянське суспільство тощо). Якщо в класичних випадках утворення федерацій супроводжували (США) або пере­дували (Швейцарія) умови, виражені формулою «демократиза­ція - республіканізація», що створюють основу федералізму, то наслідком створення федерації стало забезпечення відповіднос­ті форми (федерації) змістом (федералізму). Це свідчить про те, що створення федерації прирікає не тільки федеральний уряд, політичну еліту всіх її складових, а й громадян, які проживають на об'єднаній території, брати участь у формуванні та розвитку федералізму (громадський консенсус, толерантність, примирен­ня конфесій тощо).

Таким чином, стійкість федерації залежить від того, наскільки зацікавлена, по-перше, і готова, по-друге, велика частина федеро- ваного і диференційованого суспільства (індивіди, групи людей, політичні партії, громадські рухи, політична еліта тощо) в збере­женні федерації за допомогою розвитку федералізму^[82].

У цьому контексті значний інтерес становить досвід пострадян­ських держав, особливо колишніх республік CPCP, які на певному етапі суверенізації постали перед вибором територіальної орга­нізації своєї державності. Досвід Республіки Казахстан та Росій­ської Федерації найбільш ілюстративний. На думку І. Бусигіної і Е. Таукебаєвої, після розпаду CPCP «реального вибору способу вирішення територіальної проблеми у російського політичного класу не було з ряду причин, головною з яких є те, що в цей пері­од (кінець 80 - початок 90-х років XX ст.) сегментарні відмінності з появою нового ресурсу - масової політики - вперше набувають політичного значення (передусім в етнічних регіонах), в силу чого «федералізм стає «вибором без вибору», засобом хоч якоїсь гаран­тії лояльності регіонів і запобігання хаотичній децентралізації».

Таким чином, констатують І. Бусигіна і Е. Таукебаєва, «подаль­ші дискусії велися не про вибір між федералізмом або унітариз­мом, а про характер «потрібної» для Росії федерації, передусім щодо збереження (або скасування) етнічних регіонів. Вибір було зроблено на користь надзвичайно складного федеративного дизайну: асиметричної складносуб'єктної федерації, що склада- ється як з етнічних регіонів (республік, автономних округів, авто­номної області), так і з регіонів, виділених за територіальною ознакою (областей, країв, міст федерального підпорядкування)»^[83].

На відміну від Росії в Республіці Казахстан після розпаду CPCP і до прийняття конституції не було практично жодних дискусій щодо вибору територіального устрою країни. Аналіз публікацій на відповідну тематику дає підстави констатувати аксіоматичність вектора внутрішньої політики на побудову унітарної децентралі­зованої системи управління державою в Казахстані^[84].

Вказуючи на наявність багатьох проблем у процесах форму­вання унітаризму в Республіці Казахстан і федералізму в Росій­ській Федерації, а також аналізуючи перспективи розвитку дер­жавності в цих державах, І. Бусигіна і Е. Таукебаєва вказують, що «основним питанням обговорення для Казахстану є питання про децентралізацію (при збереженні унітарної системи)». Для Росії йдеться передусім про «перетворення федералізму з набору нор­мативних інститутів на реальні практики політичного процесу». Для обох країн рішення цих питань безпосередньо залежить від якості держави. Так, на ’їхню думку, «федералізм (вибір Росії) може бути стабільною й ефективною формою правління тільки в добре функціонуючих демократіях. І, навпаки, поза демократич­ного контексту неможливо підтримувати федералізм, він неми­нуче вироджується і призводить або до територіальної дезінте­грації, або стає конституційною формальністю. Унітаризм (вибір Казахстану) може «працювати» і в демократичній, і в авторитар­ній державі, проте імперативною передумовою для цього висту­пає ефективність центральної держави. Існуючі ж сьогодні цент- ро-регіональні відносини як у Росії, так і в Казахстані сприяють зміцненню непідзвітності держави»^[85].

Особливістю держав з федеративним устроєм є наявність у них так званого «федеративного режиму» або «державного режиму федерації», своєрідність якого виражається в особливості пра­вових прийомів і засобів формування, розподілу і здійснення функцій державної влади. Композиція державного сувереніте­ту в класичному його розумінні вибудовується, умовно кажучи, у вигляді співвідношення «одна держава - один суверенітет». Як з теоретичної, так і з практичної точок зору об'єднання декіль­кох суверенних держав та утворення на цій основі нової держави вносить у це співвідношення серйозний дисбаланс. На практиці він з часом усувається, але лише частково. Чим послідовніше вті­люються федералістські засади в державі, тим дисбаланс очевид­ніший. З цієї причини, зазначають деякі російські вчені, зокре­ма Ю. Кім (що дуже символічно та важливо у сучасних умовах), федеративна держава не є стійкою політичною формою. Ефект сегментарного державно-правового простору є постійним супут­ником федерацій. Він не може не позначатися відповідним чином на характеристиках державного режиму, який, тим не менш, тра­диційно розглядається крізь призму унітаристського погляду («одна держава - один режим»). Однак у федерації, в якій слідом за сегментацією державності уособлюються на рівнях федерації та її суб'єктів електорат і джерела легітимації публічної (держав­ної) влади, державний режим також виявляється певною мірою фрагментованим. Цей деструктивний для стійкості держави фак­тор нейтралізується, з досвіду більшості стабільних федерацій, посиленням елементів державного унітаризму. Термін «федера­тивний режим» є адекватним, а також зручним для лаконічного позначення особливостей державного режиму федерацій.

Механізм територіального розосередження функцій держав­ної влади у федераціях структурно близький до децентралізації, але не збігається з ним. Зовні організаційна структура федератив­ної держави виглядає як політично децентралізована. Однак таке уявлення оманливе. Між догмою і реальною практикою федера­лізму спостерігаються серйозні розбіжності. У будь-якій з феде-

ративних держав декларована конституцією федеративна форма перебуває в суперечності з існуючим змістом владовідносин, які природно структуруються унітарно. Особливо це стосується орга­нізації системи виконавчої влади, яка несе основне управлінське навантаження в державі. Саме тому, підсумовує Ю. Кім, держав­ність, яка не спирається на унітарність, не може розглядатися як стійка^[86].

Такі висновки, які робляться у зарубіжній доктрині (у тому числі російській доктрині федералізму, теоретики якої прагнуть обґрунтовувати існування в Росії «унікальної моделі федералізму, що не має аналогів серед зарубіжних федеративних держав», про­блеми якого «неможливо вирішити шляхом перенесення амери­канської або німецької моделі федеративної держави»^[87]), мають вагоме методологічне та прикладне значення. На думку Дж. Кана, специфічна форма федералізму, яка отримала розвиток у Росії в 90-х роках XX ст., «негативно вплинула на перехід до демократії»^[88]. Штучно культивована та тривалий час демонізована, наприклад, в Україні ідея федералізму як найбільш завершеної форми регіо- налізму та «неодмінної умови для самореалізації потенціалу регі­онів, кожної територіальної одиниці, кожного громадянина»^[89], у сучасному світі розвивається значно повільніше, а за останній час виявилася скоріше послабленою, ніж зміцненою.

Так, польський дослідник конституційно-правових проблем унітаризму та децентралізації Й. Бросчек зазначає: «Коли ми говоримо про федералізм, то часто посилаємось на конститу­ційний принцип організації держави. Тоді федеральні держави розглядаються як основна альтернатива унітарній державі. Хоча унітарні держави можуть мати у своєму складі субрівневі оди­ниці, як і у випадку федеральних держав, юридична теорія при­пускає, що обидві форми держави коріняться в різних концеп­ціях суверенітету. В унітарних державах суверенітет вважається нероздільним і зосередженим у межах одного урядового рівня. У федеративних державах, навпаки, суверенітет поділяється та ділиться між федеральним рівнем та складовими одиницями». На його думку, «правові дискурси щодо природи сувереніте­ту в унітарних і федеративних державах, як правило, невідомі, однак сам федералізм є дуже неоднозначним і багатовимірним явищем». Як вважає Й. Бросчек, «є низка аспектів, які мають осо­бливе значення у процесі фіксації основних рис федералізму для порівняльного аналізу. Але насамперед федералізм має бути вко­рінений у територіально визначеному соціальному розділенні території. Становлення сучасної держави - це процес, зумовле­ний зусиллями культурних, економічних і політичних еліт для створення нового центру шляхом концентрації та територіально­го поширення політичної влади. Майже неминуче концентрація політичної влади викликала опір з боку груп, які побоювалися стати культурною та/або економічно маргіналізованою в рамках нової політики. Отже, конфлікти між периферією та центрами є макросоціальним фундаментом федералізму»^[90]. У цілому це збі­гається з позицією Д. Елазара, який підкреслював, що «федера­лізм - це щось більше, ніж просто структурна побудова; це також особливий спосіб політичної і соціальної поведінки, включаючи зобов'язання до партнерства та активної співпраці з боку приват­них осіб і інститутів...»^[91].

Стверджуючи, що «всі процеси формування держави поро­джують певну форму конфлікту між периферією», а також те, що «такі макросоціальні структури автоматично не виробляють федеральну конституцію», Й. Бросчек, констатуючи, що «насправ­ді федералізм був швидше винятком, ніж правилом», стверджує, що «федералізація залежить від наявності суб'єктів, які активно пропаїують федералізм як життєздатне рішення для встановлен­ня легітимності в новій політиці, які беруть участь у колектив­них діях щодо створення федерального порядку. Хоча наявність федеральних ідей сама по собі не гарантує успішної федераліза­ції, вона є необхідною умовою створення та підтримання федера­ції. Попри те, що може бути федералізм без федерації, не може бути федерації без наявності будь-якого варіанта федералізму. На ідеальному рівні федералізм викликає два центральних питан­ня: по-перше, чи існує загальний консенсус щодо федералізму як організаційного принципу держави, і, по-друге, яка природа цього об'єднання та наскільки гнучким має бути встановлений баланс між єдністю і територіальним розмаїттям?»^[92].

Подібну позицію висловлює Й. Бросчек і в іншій своїй публі­кації, стверджуючи, що «існують різні варіанти модернізації взаємозв'язків між центром та підпорядкованими йому оди­ницями, а федералізація - лише один шлях інституціональної реформи. Інші, такі як адміністративна, законодавча чи фіскальна децентралізація, також можуть бути досягнуті в рамках унітарної держави. Більше того, федералізм сам по собі не є децентралі­зованим варіантом сучасної держави. По суті, унітарні держави можуть бути децентралізованішими, ніж федеральні, а федера­тивні - не обов'язково або децентралізовані, або централізовані»^[93].

У цьому контексті один з найбільш оригінальних з точки зору конституційного дизайну європейських унітарних держав явля­ють собою Нідерланди. За свідченням сучасних дослідників, ця держава - це парадоксальний випадок порівняльного конститу­ційного права, державного управління та політології. З одного боку, Нідерланди часто розглядають як одну з найбільш центра­лізованих державних систему Західній Європі. З іншого боку, сис­тема демонструє інституціональну характеристику роздробленої та роз'єднаної «консоціальної» демократії консенсусу. Інститу- ціональні особливості як політичної, так і адміністративної сис­тем у цій країні традиційно характеризуються диференціацією, множинністю та різноманітністю. Специфічний «інституційний дизайн голландської адміністрації та міжурядових відносин» проявляється у «дивному союзі між єдністю та множинністю», відображаючись у принципах та особливостях конституційної структури Нідерландів як «децентралізованої унітарної держа­ви». Цей маркер начебто підкреслює гібридну природу системи. Поєднання характеристик «множинної консенсусної демокра­тії з характеристиками унітарного, а не федеративного устрою, робить Нідерланди унікальним випадком у сучасних порівняль­них дослідженнях»^[94].

Таким чином, можемо зробити висновок, що в історичному дискурсі децентралізація - це не разова чи одномоментна полі­тична чи адміністративна акція держави, а тривалий, розтягну­тий у часі та просторі процес, який складається із сукупності істо­ричних етапів, які змінюють один одного. Так, зокрема, на думку А. Матвієнка, децентралізація є не одноразовою передачею влад­них повноважень від органів державної влади до органів місцево­го самоврядування, а комплексним процесом, що охоплює такі елементи, як питання спроможності органів державної влади передати, а органів місцевого самоврядування - отримати і ефек­тивно розпорядитися владними повноваженнями; визначення обсяіу повноважень; механізм взаємодії органів державної влади і органів місцевого самоврядування; питання адміністративно- територіальної реформи тощо^[95].

Хронологічні рамки відповідних етапів генезису децентраліза- ційних реформ і процесів значною мірою мають умовний харак­тер. Між тим критеріями дискретизації, як правило, є різкі, пере­ломні моменти у розвитку інститутів публічної влади, які були викликані сукупністю загальнодержавних і регіональних, внут­рішніх та зовнішніх, політичних, економічних, соціальних, куль­турних, екологічних та інших тенденцій і процесів, які детермі­нували можливість виникнення, визнання та розвитку місцевого самоврядування в тій чи іншій країні. Амплітуда, глибина, роз­мах і частота перетворень у місцевому самоврядуванні загалом синхронні процесам зростання та кризи державності, змінам у системі публічної влади та соціально-економічній сфері країни, враховуючи, що у територіальній громаді - низовій ланці суспіль­ства - тією чи іншою мірою віддзеркалюються та діють загальні суспільні закони.

У кожній країні ці закони формуються та діють по-своєму. По-своєму конструюється система муніципальної влади. Особли­вості політичного, економічного або соціального розвитку країни, її демократичні традиції, форма правління та державний устрій визначають розмаїття систем місцевого самоврядування та орга­нізаційних проявів муніципальної влади. Тим не менш кожна з цих систем базується на ряді демократичних засад, тією чи іншою мірою притаманних їм усім. Має сформуватися сукупність вихід­них умов і чинників, що необхідні для становлення у цих країнах муніципальної влади. Саме вони визначають її характер і окремі риси, утворюють у сукупності рушійну силу, формують ті осно­ви - своєрідний механізм, під впливом якого відбуваються станов­лення, функціонування і розвиток інститутів місцевого самовря­дування. При цьому вплив кожного з них окремо втрачає свою однозначність, перестає бути лінійним^[96].

Тому для цілісного, всебічного та об'єктивного пізнання муні­ципальної влади необхідно враховувати саме історичний чинник. І хоча умови генезису, історичного становлення і еволюції даного виду публічної влади, а також чинники та наслідки децентралі- заційних реформ були відмінними в різних країнах, у цілому ’їх політико-правова сутність та функціонально-телеологічна спря­мованість, по суті, однакові повсюдно. Наприклад, історична роль німецького місцевого самоврядування у політичній системі країни принципово відрізняється від впливу англійського міс­цевого самоврядування на формування конституційної монархії в Об'єднаному Королівстві Великої Британії та Північної Ірлан­дії. У Німеччині місцеве самоврядування завжди перебувало під жорстким контролем державних чиновників, суверенних князів, курфюрстів і королів, будучи водночас ’їх матеріально-фінансо­вою опорою у вирішенні питань загальнодержавного характеру.

В Англії сформувалася система муніципального управління принципово іншого характеру, яка стала складовою парламент­ського правління країни. Але в даний час, незважаючи на явні організаційно-правові відмінності між політичними системами цих держав та їх муніципальними системами (у Великій Брита­нії відсутні урядові чиновники, які здійснюють адміністративний нагляд за місцевим самоврядуванням, а в Німеччині вони є), ці органи мають однакові функції та вирішують однакові завдання, забезпечуючи життєдіяльність територіальних громад на основі законів та інших нормативних актів органів державної влади та власних юридичних рішень, які приймаються ними в межах своєї компетенції^[97].

Значну роль у процесах децентралізації публічної влади в будь-якій державі відіграють економічні передумови, які, на сучасному етапі припускають формування приватної і кому­нальної форм власності, становлення ринкових структур і від­носин, заміну адміністративно-командних методів управління економічними. У даному випадку йдеться про визнання того, що кожна територіальна громада (від великого міста до невеликого сільського населеного пункту) зобов'язана мати сферу самостій­ного реіулювання економічних відносин, повинна самостійно розпоряджатися, володіти і користуватися своєю (комунальною) власністю, фінансово-економічними і природними ресурсами, а також самостійно приймати під свою відповідальність рішення. Усі територіальні громади рівні в праві здійснювати відповідну реіулівну діяльність, у тому числі й у сфері підприємництва.

Політичні чинники децентралізації влади у будь-якій державі вимагають визнання необхідності застосування загальновизнаних і зрозумілих критеріїв, відкритих (гласних) процедур, єдиних під­ходів до перерозподілу функцій, повноважень і компетенції між усіма галузями публічної влади по вертикалі і горизонталі в сис­темі конституціоналізму.

Важливу роль серед політичних чинників децентралізації влади відіграють кризи державності. Природа системних криз, особливо політичних, є різною. Деякі з них є наслідком еволюції системи та у цьому процесі кризи необхідно розглядати як пере­думову переходу системи у нову якість. Інші кризи є наслідком впливу внутрішніх і зовнішніх негативних чинників, які спрямо­вані на звуження простору стійкого існування системи або ступе­нем її свободи, що неодмінно детермінує необхідність оновлен­ня системи. Якщо вихід на нову якість розвитку внаслідок будь- яких причин є неможливим, то система знищується повністю. Ці загальні закономірності життєвого циклу систем повного мірою стосуються державної та муніципальної влади.

Однією з особливостей таких кризових явищ є 'їх слабкий зовнішній прояв, тобто, наприклад, з моменту прийняття «непра­вильних» державних рішень до реального прояву кризи може минути значний час. Тому досі точаться суперечки про сутність і реальні наслідки для подальшого розвитку вітчизняної дер­жавності та муніципалізму магдебурзького права, козаччини або земщини, постатей гетьманів Б. Хмельницького, І. Мазепи або П. Орлика, конституційних проектів та ідей Г. Андрузького, М. Костомарова або С. Дністрянського, діяльності М. Грушевсько- го, П. Скоропадського.

Правові умови вимагають створення юридичної бази, в якій визнаються та закріплюються права і гарантії місцевого самовря­дування, що визначає відповідальність органів представницької і виконавчої влади в законодавчо прийнятій сфері'їх діяльності, що встановлює систему норм, процедур і механізмів реіулювання і регламентації територіально-економічних відносин з урахуван­ням місцевих інтересів.

Унаслідок цього не останню роль відіграють і організаційні чин­ники та можливості: орієнтація на широке включення місцевих жителів у процес здійснення муніципальної влади через різно­манітні муніципальні інститути демократії участі (місцеві рефе­рендуми, збори, громадські слухання, місцеві ініціативи тощо), а також організаційні форми самоврядування (об'єднання, асоціації, союзи, партії, клуби, фонди тощо). Так, квазідемократична форма громадського самоврядування, яка виникла при соціалізмі, вели­ка кількість жорстко централізованих громадських організацій (профспілки, природоохоронні, спортивні об'єднання) припус­кали обов'язкове, примусове членство, яким неодноразово були охоплені всі працюючі й учні. Незабаром після краху авторитар­ного режиму частина населення від дисидентства і форм відкрито­го протесту перейшла до участі в суспільно-політичних рухах, але це була лише частина населення. Що стосується інших, то зі знят­тям подібного примусу в 1990-х роках явним стало ’їхнє небажання брати участь у будь-якій громадській діяльності взагалі.

Так, Конституцією (Основним Законом) України 1978 р. (зі змі­нами і доповненнями) не тільки проголошувалося, що «вся влада в Україні належить народові», який «здійснює державну владу (тут і далі курсив - авт.) через Ради народних депутатів, які ста­новлять політичну основу України» (ст. 2), а й встановлювалося, що «Ради народних депутатів - Верховна Рада України, Верхо­вна Рада Автономної Республіки Крим і місцеві Ради народних депутатів - обласні, районні, міські, районні в містах, селищні та сільські Ради народних депутатів - становлять єдину систему представницьких органів державної влади України» (ст. 78). Також в окремій глав 14 «Місцеві Ради народних депутатів» визначалося, що органами державної влади в областях, районах, містах, районах у містах, селищах і селах України є обласні, районні, міські, районні в містах, селищні, сільські Ради народних депутатів (ст. 124), які у межах своєї компетенції вирішують усі питання місцевого значен­ня, виходячи з інтересів громадян, які проживають на 'їх території, та державних інтересів, проводять у життя рішення вищестоящих органів державної влади, координують діяльність нижчестоящих Рад народних депутатів, забезпечують додержання законності і право­порядку, беруть участь в обговоренні питань республіканського значення, вносять з цих питань свої пропозиції.

Прийнятий ще за часів існування CPCP Закон «Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самовряду­вання» від 7 грудня 1990 р., який проголошувався «основою реаліза­ції державної влади і місцевого самоврядування, утвердження повноти народовладдя на відповідних адміністративних територіях» (пре­амбула Закону), передбачав, що до системи місцевого самовряду­вання включаються «сільські, селищні, районні, міські, районні в містах, обласні Ради народних депутатів та 'їх органи, які є держав­ними органами місцевого самоврядування» (частина перша ст. 2).

Нова редакція Закону «Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве та регіональне самоврядування в Україні» від 26 березня 1992 р. закріплювала місцеве самоврядування як основу демокра­тичного устрою влади в Україні, визначаючи, що це «територіаль­на самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосе­редньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази», фактично відмовляючись від харак­терної для доктрини радянського будівництва термінології. Фак­тично це означало відмову від радянської моделі територіальної організації влади, хоча на конституційному рівні, як вже зазнача­лося, вона продовжувала існувати до прийняття чинної Консти­туції України.

Значною мірою така еклектична модель конституційно-пра­вової регламентації місцевого самоврядування була наслідком стану розвитку конституційної доктрини місцевої влади та само­врядування, яка існувала на рубежі 80-90-х років минулого сто­ліття, з характерними для неї висновками про те, що, по-перше, «становлення системи місцевого самоврядування відбувається через пошук нових форм реалізації народної ініціативи, зміни функцій, реорганізацію як обюрокрачених апаратно-державних структур, так і неефективно діючих рад», які, водночас, по-друге, «хоча і не розкрили дотепер своїх потенційних можливостей, але цілком можуть це зробити, якщо провести радикальні перетво­рення в ’їх нинішньому політико-правовому статусі» та, по-третє, в силу останнього, визнанням «неприйнятними пропозицій щодо «десовєтизації» як «повної ліквідації рад», та необхідністю «забез­печити ’їх перетворення із фактично представницьких органів влади в дієві органи місцевого самоврядування»^[98].

У зв'язку з цим закріплення у Конституції України місцевого самоврядування як права територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кіль­кох сіл, селища та міста (частина перша ст. 140) стало загалом висхідним етапом конституційної еволюції суб'єктного складу місцевого самоврядування. Тому логічно, що у прийнятому на основі Конституції України та чинному на сьогодні Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. не тільки закріплювалося, що територіальна громада - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є само­стійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ст. 1), а визначалося її місце серед інших елементів системи місцевого самоврядування (ст. 5) як первинно­го суб'єкта місцевого самоврядування, основного носія його функ­цій і повноважень (ст. 6).

З іншого боку, враховуючи 70-річний досвід «радянського будівництва» із притаманним йому принципом «демократичного централізму», не дивно, що особливістю становлення громадян­ського суспільства та муніципальної влади в сучасній Україні є те, що широка соціальна участь, як і багато чого іншого, ініціюється «згори». Але в умовах, коли люди не довіряють нікому, крім роди­чів і найближчих друзів, коли сумнівною вважається будь-яка спроба докладати спільних зусиль, добровільні об'єднання вкрай хиткі, недовговічні та слабкі.

У зв'язку з цим варто особливо наголосити на соціально-пси­хологічних умовах децентралізації: уявлення про територіальну громаду як про територіальну спільність, що володіє властивостя­ми щодо завершеності, цілісності якого-небудь відтворювального процесу, що характеризується високим рівнем взаємоузгодження позицій, єдиними інтересами населення, соціальних груп у різ­них сферах життя, здатністю адаптації жителів до мінливих умов середовища проживання. Різноманітні ідеологічні передумови передбачають оволодіння ідеями самоврядування як керівника­ми всіх рівнів, депутатами, посадовими особами, так і самим насе­ленням - місцевими жителями, яке відмовляється від пасивного очікування рішень і санкцій вищих інстанцій і свідомо активно підключається до управління місцевими справами, до вирішення проблем життєдіяльності села, селища, міста.

Розглянуті чинники й умови децентралізації у системній єдності утворюють те повноцінне життєве середовище, у якому відбувається процес становлення місцевого самоврядування та розвитку муніципалізму.

Вивчення витоків децентралізації, як і будь-якого системного явища та складного процесу, доцільно починати з визначення та аналізу тієї початкової стадії, коли вона виникає та проявляє свої потенційні функціонально-телеологічні та інституційні можли­вості, а у подальшому й визначальні атрибути та критерії.

Аналізуючи еволюцію публічної самоврядної влади та муні­ципалізму, недоцільно підкреслювати положення держави як інституту, який надає або утворює права територіальних громад на місцеве самоврядування. Водночас, досліджуючи витоки та історичні моделі децентралізації, варто розуміти, що децентралі­зована система передбачає наявність держави та існування потен­ційно повновладного центру, який, керуючись тими чи іншими мотивами (внутрішніми чи зовнішніми, історичними, політич­ними, адміністративно-технічними, фінансово-економічними, етнонаціональними, культурними, мовними, націобезпекови- ми тощо), вирішує за доцільне передати частину управлінських функцій органам влади регіонів або інститутам самоврядування територіальних громад.

Такий підхід дає змоіу простежити еволюцію моделей і форм децентралізації, які впроваджувалися протягом історії, дослі­дити злети та кризи муніципалалізму та демократії в окремих країнах, розглянути процеси трансформації природи місцевого самоврядування, розвиток відповідних теорій, характер стосун­ків муніципальної влади з іншими суб'єктами та інститутами політичної організації суспільства, усвідомити причини транс­формації цих взаємовідносин, зрозуміти причини та наслідки різновекторного політико-правового ставлення державно-орга- нізованого суспільства до місцевого самоврядування та муніци­пальної влади.

Однак історична пам'ять не повинна створювати ілюзій, при­зводити до впадання у своєрідний муніципальний романтизм і відволікати від розуміння місцевого самоврядування у сучасно­му розумінні цього слова. Наприклад, аналіз національних тра­дицій вічової демократії, міського самоврядування та земщини, державного управління радянської епохи та періоду становлен­ня муніципальної влади на початку 90-х років XX ст. становить інтерес у зв'язку з тим, що ми отримуємо унікальну можливість, з одного боку, зіставити національні традиції взаємовідносин громадянського суспільства та держави, розглянути тенденції централізації та децентралізації, проаналізувати практику роз­поділу функцій центру та місць на різних історичних етапах, з другого - провести порівняння з аналогічними процесами у зарубіжних країнах.

1.3.