Децентралізація як конституційно-правовий феномен та концепт

Метою реформи у сфері децентралізації влади, яка розпоча­лася зі схваленням Концепції реформування місцевого самовря­дування та територіальної організації влади в Україні^[1], є форму­вання ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життє­вого середовища для громадян, надання високоякісних і доступ­них публічних послуг, становлення інститутів прямого народо­владдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяль­ності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад.

Серед реформ, які тривають у сучасній Україні, реформі у сфері децентралізації влади відводиться особлива роль. Реалізація біль­шості з вітчизняних реформ безпосередньо залежить від стану організації та функціонування місцевого самоврядування, яке, будучи організаційно відокремленим та функціонально незалеж­ним від державної влади, стає найбільш наближеним до людини рівнем публічної влади, функціонально-телеологічно спрямова­ним передусім на реалізацію і захист практично усіх інтересів і запитів населення, що забезпечується за допомогою нормативно- правового закріплення гарантій реалізації прав людини і відпо­відальності публічної влади.

Реформа у сфері децентралізації, маючи найбільш масштаб­ний характер з часів розробки та прийняття Конституції України і Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розви­ває конституційно визнане та гарантоване право територіальних громад на місцеве самоврядування в загальному контексті форму­вання України як соціальної, правової та демократичної держави.

Успішність реформування у сфері децентралізації влади перед­бачає не тільки наявність його концептуальної обґрунтованості, а й необхідний науковий супровід на різних етапах та стадіях пере­творень. У зв'язку з цим важливим, яке має як суто доктринальне, так і конституційно-нормативне, соціально-політичне та ідеоло­гічне значення, було й є питання щодо аксіологічних, онтологіч­них, сутнісно-субстанційних, функціонально-телеологічних та інших ознак децентралізації.

Відповідний інтерес до цієї тематики зумовлений насампе­ред тим, що децентралізація влади в Україні потребує додатко­вого дослідження не лише в аспекті її сутності, змісту, принци­пів, зміцнення в контексті реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою тощо, а й викликів, які постали перед Україною в результаті окупації Автономної Республіки Крим та збройної агресії з боку Росії, інших форм та методів ведення нею інформаційно-пропагандистської війни, одним з гібридних проявів якої є багаторічний експорт в Україну федералістських ідей та концептів^[2]. Останні, своєю чергою, дово­лі часто використовуються з метою дискредитації як у цілому реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, так і особливо конституційної реформи у частині щодо децентралізації.

Окремі аспекти теорії децентралізації, її форм і принципів досліджували такі вітчизняні вчені та експерти, як М. Баймура- тов, В. Борденюк, І. Бутко, Ю. Ганущак, В. Кампо, М. Корнієн- ко, В. Кравченко, І. Кресіна, А. Крусян, В. Куйбіда, П. Любченко, Н. Мішина, М. Орзіх, В. Погорілко, О. Прієшкіна, М. Пухтин- ський, О. Ременяк, О. Скрипнюк, А. Ткачук та ін.

Метою цієї частини монографії є дослідження концептуальних проблем теорії децентралізації з позиції міжнародних стандартів прав людини та місцевого самоврядування в сучасному конститу­ційному праві.

Місцеве самоврядування як недержавна за своєю конституцій­но-правовою природою система організації публічної влади на місцях є одним з тих атрибутів сучасного конституціоналізму та соціально-правової демократичної державності, що у контексті європейського вектора розвитку української держави потребує свого усебічного конституювання та інституціоналізації на прин­ципах іуманізму, людського виміру влади та верховенства права. Адже визнання державою інститутів місцевого самоврядування стало гаслом реформаторських дій усіх без винятку постсоціа- лістичних держав Європи, у тому числі України. Фундаменталь­ними принципами проведення сучасних реформ проголошуєть­ся децентралізація публічної влади та субсидіарність у наданні публічних послуг.

Водночас якщо в таких європейських державах, як Польща, Литва, Латвія та інших країнах нової демократичної хвилі, рефор­ми у сфері децентралізації влади мають позитивні результати, формування дієздатних територіальних громад та реального міс­цевого самоврядування, яке ефективно та незалежно від держави під власну відповідальність надає жителям різноманітні публічні послуги, то в Україні ефект від діяльності територіальних громад поки що не відчутний. Процеси формування дієздатних терито­ріальних громад, незважаючи на розвиток муніципального зако­нодавства, ратифікацію відповідних міжнародно-правових актів тощо не приводять до істотних зрушень у функціонуванні і роз­витку громадянського суспільства та демократичної держави.

Саме тому, на нашу думку, визнання на конституційному рівні одним з ключових принципів конституційного ладу інституту місцевого самоврядування стало конституційно легальним під­твердженням того, що одним з концептуальних орієнтирів на шляху до формування в Україні соціально-правової та демокра­тичної державності мають стати ідеї децентралізації та субсиді- арносгі в організації та функціонуванні публічної влади. Проте, незважаючи на колосальний науковий інтерес до питань місцево­го самоврядування та територіальної організації влади в сучасній Україні, проблематика децентралізації, її сутності, змісту, прин­ципів та функцій залишається майже недослідженою у вітчизня­ній юридичній науці, хоча сам термін «децентралізація» викорис­товується доволі активно вже тривалий час.

Так, децентралізація як суспільно-політичний феномен роз­глядається деякими українськими та зарубіжними дослідни­ками як «суттєвий фактор забезпечення стабільності конститу­ційного ладу»^[3]; спосіб «визнання існування місцевих свобод» та «стабілізуючий фактор державного життя»^[4]; «складний соціаль­но-організаційний, політичний, економічний і нормативно-пра­вовий процес реновації не тільки суспільства, а й самого інсти­туту державності у бік її суттєвої демократизації та укріплення правових засад»^[5], «основоположний принцип (поряд та в орга­нічній єдності із субсидіарністю) територіальної організації публічної влади на місцях і побудови відносин між центральною владою та органами місцевого самоврядування, їхніми посадо­вими особами»^[6]; «інструмент просування європейського ідеа­лу й досягнення кращих результатів економічного розвитку», «ключовий фактор, який визначає просування справедливості та ефективності на місцевому, регіональному, національному та європейському рівнях» і «ознака «європейськості» та умова наближеності до стандартів Європейського Союзу»^[7], «специфіч­ний концепт організації державної влади і метод управління»^[8], «функція місцевого самоврядування»^[9], процес «створення базо­вого суб'єкта місцевого самоврядування - спроможної терито­ріальної громади (вагомої ланки у структурі громадянського суспільства), рівень розвитку якого безпосередньо впливає на модель публічного управління»^[10], «вагомий елемент надання реальних владних повноважень безпосередньо громадянам, наближення народовладдя в державі до західних демократич­них стандартів»^[11], «дієвий механізм організації публічної влади в демократичній правовій державі, що передбачає процедуру передачі владних повноважень (прав та обов'язків, матеріальних та інтелектуальних ресурсів) від центральних до місцевих орга­нів, відповідно до встановленого законодавства, з урахуванням можливості ефективної взаємодії між цими органами та інсти­тутами громадянського суспільства»^[12]; «механізм підвищення ефективності (внаслідок досягнення поставленої мети при мак­симально можливій економії суспільної праці або при наймен­ших витратах, тобто штучне об'єднання результатів і засобів), відповідальності (глибоке усвідомлення суб'єктами влади жит­тєво важливих інтересів суспільства і країни, свого призначен­ня самовіддано боротися за їх задоволення, здатність виробляти якісно нову політику, приймати оптимальні рішення, викону­вати їх з більшою користю для загального блага) та субсидіар- ності (захист автономії особи і право на самоврядування нижчих політичних одиниць: громади, територіальної громади, регіону) державного управління і самоврядування як сутнісних вимірів децентралізації»^[13]; «трансферт влади і ресурсів від центральних органів» та «феномен публічного управління,...

Отже, бачимо, що в політико-правовій та державно-управлін­ській доктрині акцентується увага на сутнісно-субстанціонально- му, інституційно-кратологічному, технологічному, функціональ­но-телеологічному, системно-структурному, процедурно-проце­суальному або інших аспектах децентралізації. Втім, враховуючи, що сучасний етап розвитку інститутів місцевого самоврядування в Україні зумовлений істотними змінами в механізмі консти­туційно-правового реіулювання суспільних відносин у сфері децентралізації, а також якісним оновленням системи, структури та змісту конституційного та муніципального права, вважаємо, що сутність і зміст децентралізації необхідно розглядати насам­перед з позицій категоріального апарату сучасного муніципаліз- му^[20], розуміючи цей феномен та принцип не лише в системній єдності відповідних ознак, атрибутів та критеріїв, аспектів і форм муніципалізму (аксіологічної, гносеологічної, онтологічної, прак- сеологічної, цивілізаційної, інституціональної, конститутивної, нормативної, функціонально-телеологічної, історичної тощо)^[21], а й концептуальних засад сучасного муніципального права^[22].

Так, розглядаючи феномен децентралізації з аксіологічної точки зору, виходимо на розуміння ціннісного потенціалу не лише інститутів місцевого самоврядування, а й загалом муніципалізму як політико-правової ідеології, що являє собою систему ідеалів та ідей про фундаментальні цінності муніципальної демократії та прав людини (їх генезис, систему, форми вираження, методи та ступінь реалізації і захисту). Так, свобода, солідарність, рівність, моральність, альтруїзм, самоорганізація, самодисципліна, самовід- повідальність, субсидіарність є сенсоутворювальними цінностями демократії, прав людини та сучасного муніципалізму. Саме в цьому сенсі варто сприймати концептуальне установлення, закріплене у преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування^[23]: «орга­ни місцевого самоврядування є однією з головних підвалин будь- якого демократичного режиму». Допоки в кожній територіальній громаді відповідні цінності та принципи не набудуть свого усебіч­ного втілення, місцеве самоврядування залишатиметься лише при­вабливою демократичною декларацією.

Ці та інші ціннісні характеристики змушують звернути уваїу на цивілізаційно-історичний контекст децентралізації. Осмис­лення як історичного, так і сучасного досвіду реформ у сфері децентралізації через призму цивілізаційного підходу дає змоіу зрозуміти перспективи місцевого самоврядування в Україні у віддаленому майбутньому. Без перебільшення, цивілізаційний підхід дає змоіу зрозуміти сенс національного досвіду муніци- палізму та порівняти його з досвідом муніципальних реформ на Заході, де децентралізація вже тривалий час є стійкою цивіліза- ційною традицією. У цьому аспекті, зокрема, розкривається про­цес формування парадигмальної конструкції децентралізації як теоретичного відображення соціальної стратегії та практики роз­витку територіальних громад.

Зокрема, з погодженням 25 вересня 2015 р. державами - чле­нами Організації Об'єднаних Націй 17 Цілей сталого розвитку (ЦСР) у рамках Порядку денного у галузі розвитку на період після 2015 р.

Прийняття ЦСР для органів місцевого і регіонального само­врядування всього світу, без перебільшення, стало знаковою подією. У сучасних умовах саме суб'єкти місцевого самоврядуван­ня виступають у ролі однієї із ключових діючих сил, що реально здатна безпосередньо втілити нову загальноцивілізаційну про­граму розвитку. Безспірним та яскравим підтвердженням цього є декілька ЦСР, зокрема таких, як Ціль 11 («Забезпечення відкри­тості, безпечності, життєстійкості та екологічної сталості міст та інших населених пунктів») та Ціль 16 (ефективні, відповідальні та інклюзивні інститути)^[24]. Посідаючи центральне місце у повсяк­денній практиці муніципалітетів країн Європи, ці цілі набувають особливого значення для розвитку інститутів місцевого самовря­дування. Включення Цілі 11 є значною мірою результатом напо­легливої роботи органів місцевого самоврядування, ’їх об'єднань і міської спільноти. Ця ціль передбачає визнання трансформацій­ного внеску урбанізації у справу розвитку, а також ролі міських лідерів у стимулюванні глобальних змін знизу догори^[25].

Та при обґрунтуванні важливості місцевого самоврядування в питаннях запровадження концепції стійкого розвитку обме­жуватися тільки згаданими ЦСР не варто. Адже всі вони є певною мірою локальними цілями, оскільки мають локальний прояв. А це означає, що органи та посадові особи, наділені муніципаль­ною владою, можуть сприяти ефективній реалізації кожної з них.

Абсолютно в усіх ЦСР є завдання, що прямо чи опосередкова­но пов'язані з децентралізацією та повсякденною роботою орга­нів місцевого і регіонального самоврядування. Органи місцевого самоврядування не слід розглядати лише як виконавців Порядку денного. «Органи місцевого самоврядування - розробники полі­тики, каталізатори змін, це той рівень влади, що має найкращі можливості встановлення зв'язку між глобальними цілями та міс­цевими громадами»^[26].

Без цього важко уявити та зрозуміти сучасну ефективну, дієву та інноваційну модель організації місцевого самоврядування, від­повісти на питання про причини та наслідки державного визнан­ня та усебічного гарантування місцевого самоврядування як виду публічної влади, розглянути еволюцію тих чи інших форм залеж­ності між політико-правовою моделлю місцевого самоврядуван­ня та детермінуючими її соціально-економічними, духовно-куль­турними, цивілізаційними чинниками.

Також слід зазначити, що світовій муніципальній практиці відомі різні моделі, типи та системи децентралізації та місцево­го самоврядування. У даний період часу в стабільних у політич­ному та соціально-економічному сенсі державах склалися власні, багато у чому унікальні та неповторні моделі місцевого само­врядування. Внаслідок того, що більшість цих держав пройшли в цілому схожі етапи децентралізації публічної влади, виходячи зі спільності ’їх цілей, завдань та інтересів, слід сказати, що всі ці моделі, безумовно, мають багато схожих рис, але, тим не менш, не позбавлені й певної індивідуальності.

У різних країнах застосовуються різні системи децентралізова­ного управління, на вибір яких впливають такі фактори, як: дер­жавний режим, форма державного устрою, неоднаковий підхіддо розуміння сутності та природи державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на «природні» і «штуч­ні», національні та історичні особливості і традиції тощо. Також на розвиток децентралізації в державах сучасного світу впливали різні правові системи, що детермінувало виникнення та форму­вання англо-американської (англосаксонської), континентальної (французької, романо-германської або європейської) та іберій­ської моделей місцевого самоврядування; процеси демократи­зації та урбанізації; зміни в соціально-економічному розвитку та розширення економічної самостійності територій, реалізація принципів партисипативної демократії тощо.

Досліджуючи концептуальні проблеми становлення, розви­тку та забезпечення принципів децентралізації не лише в умовах формування демократичної державності в окремих національ­них державах, а й у контексті глобалізації сучасного світу, варто розглядати децентралізацію як свого роду стандарт демократії. Сьогодення характеризується тенденціями актуалізації міжна­родних стандартів, відходу від авторитаризму, що виражається в інституціоналізації та конституціоналізації демократії у дер­жавному житті, наданні правового характеру відносин держави й особистості. Зокрема, права людини ще більшою мірою стали стверджуватися як інститут, що визначає взаємини у світовому співтоваристві, що дає підстави говорити про «глобалізацію прав людини». Глобалізація прав людини підтверджує універсалізм прав людини, проявом якого стало формування міжнародних стандартів прав людини і ’їх імплементація у внутрішньому зако­нодавстві більшості країн світу.

По суті, права людини «відкрили фундаментальну тему про відносини між громадянами та державами» й розкрили «внут­рішній конфлікт у міжнародному співтоваристві, який існує між порядком та справедливістю, між суспільством та державою»^[27]. Так, на думку зарубіжних дослідників, у середині XX ст. у розумін­ні прав людини «відбулася революція, яка втілила природно-пра­вову доктрину в нормах міжнародного і національного права»^[28], яка дала змоіу поглянути на права людини як на «нові стандарти цивілізації»^[29]. Без перебільшення, дотримання прав людини вже стало складовою сучасних уявлень про міжнародну легітимність держав. Права людини міцно увійшли до арсеналу правового реіулювання всередині держави і не можуть бути проігноровані країнами в ’їх зовнішній політиці. При цьому «внутрішній поря­док реалізації норм про права людини залишається визначаль­ним, а сама тематика даних прав демонструє можливість прогре­су в міжнародних відносинах»^[30].

У зв'язку з цим звертаємо уваїу на гносеологічні (епістемо- логічні) аспекти децентралізаційних процесів у демократичній державі, що свідчать про чинники особливої уваги до них з боку суспільства та держави, далекосяжні наслідки визнання і ста­новлення муніципалізму, місцевого самоврядування та інститу­тів локальної демократії, їх перманентного розвитку в окремих європейських державах, європейському континенті в цілому та загальноцивілізаційному значенні з точки зору формування укра­їнського, європейського та світового конституціоналізму, проце­сів демократизації глобалізації та європейської міждержавної інтеграції. У цьому аспекті й варто розуміти зафіксований у пре­амбулі Європейської хартії місцевого самоврядування^[31] мотив її прийняття: «охорона і посилення місцевого самоврядування в різних країнах Європи є важливим внеском у розбудову Європи на принципах демократії і децентралізації влади».

Говорячи про децентралізацію в її онтологічному вимірі, ми концептуалізуємо феномен місцевого самоврядування та муні­ципалізму як особливої форми існування суспільної свідомості та механізму втілення у буття людини ідеалів муніципальної демо­кратії та ідей високого авторитету людської особистості, поваги до її гідності, прав та свобод, а саме - муніципальної свідомості, побудованої на свідомій переконаності у необхідності, кориснос­ті, функціонально-телеологічній цінності принципів та інститу­тів децентралізації та муніципальної влади, правових норм, на основі яких вони визнаються державою та моделюють можливос­ті досягнення соціальної справедливості, захисту різнопланових інтересів людини за місцем проживання за допомогою дій та кро­ків влади, заснованих на нормах природного права та правового закону.

Ми переконані, що означений аспект є одним з ключових як у процесі формування сучасного муніципалізму в Україні цілому, так і в сенсі розвитку демократії та муніципальної влади зокрема. Адже найголовнішою передумовою зрушень у справі децентралі­зації та муніципалізації місцевої влади має бути формування спе­цифічних муніципально-правових установок та муніципального мислення суспільства, розвиток масової культури самоврядуван­ня, витребуваність у народі самого муніципального принципу.

Розуміння децентралізації з вітальної точки зору або з позиції так званої вітальної політики у демократичній державі, спрямо­ваної на розбудову інфраструктури і розширення спектру мож­ливостей для людей та 'їх родин, ’їх комфортного життя у терито­ріальних громадах, у тому числі і насамперед дітей, жінок, людей похилого віку, студентів, іноземців, внутрішньо переміщених осіб та ін., вказує на такі детермінанти та телеологічні орієнти­ри децентралізації, муніципалізму та локальної демократії, які мають життєтвірне значення.

Саме місцеве самоврядування оптимально фіксує як елемен­тарні проблеми людської життєдіяльності, так і політичні, еконо­мічні, духовно-моральні цінності та соціальні досягнення людства у будь-якій галузі суспільного розвитку. В силу цього відносно невеликі територіальні розміри територіальних громад, локаль­ність діяльності ’їх органів, здебільшого безпосередній характер взаємовідносин жителів між собою та з органами місцевого само­врядування, природний характер проблем життєдіяльності - усе це в цілому зумовлює особливу муніципальну соціальність. Адже народження людини, її здоров'я, дорослішання, навчання, пра­цевлаштування, шлюб та сім'я, старіння, смерть - у рамках цих життєвих циклів переважно замикається життєдіяльність місце­вого співтовариства.

Так, у Рекомендації Конгресу місцевих і регіональних влад Європи 280(2010) про роль місцевих і регіональних органів влади в дотриманні прав людини від 19 жовтня 2011 р.^[32] зазначається, що демократія і права людини є взаємозалежними, причому демо­кратія, в тому числі на місцевому та регіональному рівні, не може існувати без безумовного дотримання прав людини. У цьому ж документі закріплено, що, по-перше, місцеві і регіональні органи влади повинні виконувати ті обов'язки, пов'язані з правами люди­ни, які випливають з міжнародних зобов'язань держав-членів, при цьому тільки в рамках своїх місцевих / регіональних повно­важень; по-друге, місцеві та регіональні органи влади є не тільки представниками центрального уряду - вони забезпечують права людини одночасно з тим, як вони здійснюють місцеве самовряду­вання; по-третє, ефективне управління є таким управлінням, яке засноване на дотриманні прав, при цьому виконання обов'язків, пов'язаних з правами людини, є тим викликом, подолання якого може зміцнити демократію на місцевому рівні; по-четверте, необ­хідно забезпечувати, щоб місцевим і регіональним органам влади виділялися такі фінансові ресурси, рівень яких дасть змоіу цим органам влади належним чином дотримуватися прав людини і при цьому розглядати і розвивати свою власну діяльність для дотримання цих прав; по-п'яте, необхідно залучати представни­ків місцевих і регіональних органів влади до підготовки націо­нальних стратегій, політики та індикаторів у галузі прав людини для того, щоб використовувати ’їх внесок і прагнути усвідомлення ними відповідальності щодо дотримання прав людини; по-шосте, необхідно заохочувати місцеві і регіональні органи влади до того, щоб сприяти дотриманню прав людини через ініціативи просвіт­ницького характеру, а також завдяки здійсненню місцевих і регіо­нальних планів дій; по-сьоме, необхідно сприяти створенню неза­лежних механізмів розгляду скарг на місцевому та регіональному рівні, і, зокрема, створювати незалежні органи, такі як місцеві чи регіональні омбудсмени або уповноважені, здатні знайти відпові­ді в тих випадках, коли права людини повного мірою не дотриму­ються, зокрема, при наданні публічних послуг на місцевому рівні тощо. У даних Рекомендаціях Конгрес особливо наголошує, що найважливіше значення для поліпшення становища у сфері прав людини в Європі на всіх рівнях має освіта і прийняття відповідних стандартів. Зокрема, рекомендується заохочення систематичного багатоступеневого діалоіу між політичними рівнями всіх дер­жав - членів Ради Європи для того, щоб посилювати правозахис- ний вимір у сфері місцевого самоврядування, а також посилення поваги до прав людини завдяки професійній підготовці місцевих і регіональних виборних представників і’їх співробітників.

В основі зазначених тенденцій в конституційному праві, на думку українських дослідників, з одного боку, закладена філософ­ська сентенція «людина є мірою всіх речей», що трансформується в парадигму управлінської та нормотворчої діяльності держави через розробку і легалізацію конституційно-правового інститу­ту прав, свобод і обов'язків людини (особистості) і громадянина, встановлення, формування, розвитку і вдосконалення відповідно­го конституційно-правового статусу людини (особистості) і гро­мадянина (включаючи й інші правові стани людини - іноземство, апатридство, біженство тощо), що визначає суттєві аспекти взає­модії людини і держави, а також демонструє реальне ставлення держави до людини. А з другого боку, такі прояви антропологі- зації та антропоцентризму в конституційному праві виступають як основоположна тенденція розвитку та вдосконалення інститу­ту прав і свобод людини (особистості), а також конституційно- правового статусу людини, особистості та громадянина завдяки діяльності держави, що сфокусована на задоволенні інтенцій, прагнень, потреб, інтересів, атитюдів людини, що проявляють­ся на локальному рівні функціонування державно-організовано- го соціуму, в межах територіальної громади, в умовах місцевого самоврядування та в стані повсякденності^[33].

Концептуальне осмислення децентралізації з позиції її функ­ціонально-телеологічної орієнтованості на сферу прав людини об'єктивно змушує розглянути проблеми організаційного забез­печення відповідних процесів. Адже насамперед саме ці функції місцевого самоврядування детермінують його інституційну орга­нізацію. Удосконалення відповідних структур, підвищення ефек­тивності ’їх організації та діяльності є одним з ключових завдань реформи у сфері децентралізації. Так, у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні^[34] зазначалося, що «система місцевого самоврядування на сьогодні не задовольняє потреб суспільства. Функціонування орга­нів місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримку сприятливого життєво­го середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізацїї, захисту її прав, надання населенню органами міс­цевого самоврядування, утвореними ними установами та органі­заціями високоякісних і доступних адміністративних, соціальних та інших послуг на відповідних територіях». Також констатувало­ся, що «удосконалення потребує також система територіальної організації влади з метою підвищення ефективності управління суспільним розвитком на відповідній території».

В організаційному аспекті децентралізація - це такий «про­цес розширення і зміцнення прав і повноважень адміністратив­но-територіальних одиниць (областей, автономій, республік - суб'єктів федерацій та ін.) або нижчих органів та організацій при одночасному звуженні прав і повноважень відповідного центру»^[35], що дає змоіу оптимізувати та посилити демократичні інститу- ціональні та системні якості суб'єктів та організаційних структур місцевого самоврядування. Адже, незважаючи на своє консти­туційне визнання та закріплення з позиції суб'єктного складу, за своєю сутністю система місцевого самоврядування є цілісною природною системою, що самоорганізовується. Гї формування тісно пов'язане не тільки з демократичною організацією публіч­ної влади й управління, а й з вибором вектора розвитку грома­дянського суспільства, а слід і з визначенням пріоритетних форм соціального буття, що перебуває у стадії перманентного станов- лення в умовах соціально-правової державності. У силу чого має прийти усвідомлення того, що розвиток місцевого самоврядуван­ня - життєво важливе завдання для розвитку всього українського суспільства як відкритої системи, заснованої та організованої на принципах демократії.

У цьому контексті особливої актуальності набуває концепту­альне осмислення сутнісних, змістових, функціональних, прак- сеологічних та інших атрибутів та критеріїв децентралізації з позиції синергетики. Відомо, що синергетика допомагає вивчен­ню систем, що самореіулюються (у тому числі випадкових), і про­цесів, наприклад ринкових відносин, громадянського суспільства, етнонаціональних відносин, місцевого самоврядування, тобто явищ і процесів, де втручання держави обмежене або взагалі невідчутне. Так, зокрема, синергетичний підхід дає змоіу в струк­турі самоврядного процесу знайти місце стихійному й показати, що загальний результат самоврядного процесу не дорівнює лише сумі результатів субпроцесів, що входять до його структури. До того ж синергетичний підхід дає змоіу показати саморозвиток суспільства в напрямі демократизації, чим доводить провідну роль самоврядних процесів у справі демократизації всього сус­пільства. На думку А. Осипова, «синергетичний підхід, що має своєю специфікою дослідження самоорганізаційних і стихійних процесів у суспільстві, спроможний надати характеристику стану самоорганізаційної активності місцевої спільноти, визначити біфуркаційні точки розвитку самоврядного процесу, що збагачує знання про демократію на місцевому рівні та значно доповнює дослідження самоврядних процесів»^[36].

Тому, якщо підійти до характеристики децентралізації з мето­дологічних позицій, які розроблені у синергетиці, вона розкриє досліднику нові грані та аспекти: у знайомих, звичних реаліях дій­сності виявляються ознаки та властивості нової системної ціліс­ності у процесах самоврядування, самоорганізації та самовідпо- відальності. Синергетика має справи, як правило, з процесами та феноменами, де ціле (у нашому випадку, наприклад, децентра­лізація як принцип та інститут конституційного ладу, суспіль­но-політичний феномен та історичне явище, специфічний образ мислення та дії (ідея децентралізації та муніципальна правосвідо­мість) володіє властивостями, яких немає у жодної з частин, але частини відображають якості цілого.

Це відкриває нові шляхи вивчення феномену децентралізації, а відтак шляхи оптимізації процесів інституціоналізації муніципа- лізму в Україні в цілому. Предметом уваги при цьому виступають не фрагменти реальності (територія держави, адміністративно- територіальні одиниці (регіони, автономії, субрегіони, громади), територіальні громади, вищі, центральні та місцеві органи публіч­ної влади, ’їх функції та компетенція, нормативні акти, публічні фінанси, власність тощо), а, скоріше, сфери взаємодії, взаємовп­ливу та взаємопроникнення цих інститутів, феноменів та явищ, процеси децентралізації, функціонування й організації місцевого самоврядування, втілення його принципів як цілісної системи. По суті, синергетичний метод частково дає відповідь на питання про витоки симетрії / асиметрії в децентралізованих системах.

Звідси синергетика децентралізації - це не просто чергова ори­гінальна концепція територіальної організації публічної влади, а нагальна потреба інтенсивного розвитку вітчизняної теорії і прак­тики конституційного будівництва. Синергетика, на нашу думку, збагачує теорію децентралізації новими методологічними прийо­мами й операціями, новим розумінням еволюції муніципальних систем. Адже Україна як децентралізована держава з розвинутим самоврядуванням територіальних громад і територіальною авто­номією у своєму складі являє собою наочний приклад функціо­нування основних принципів синергетики.

Синергетичне дослідження децентралізації дає змоіу вироби­ти більш точний методологічний підхід до процесів модернізації територіальної організації публічної влади, формування та здійс­нення регіональної та муніципальної політики, самоорганізації та функціонування територіальних громад та 'їх об'єднань, нор­мативно-правового реіулювання відповідних відносин не тільки з точки зору природи та характеру цього явища, а й з точки зору сучасних геополітичних, господарсько-економічних, соціокуль- турних, екоіуманістичних, бюджетно-фінансових, етнонаціональ- них та інформаційних процесів, тенденцій становлення та роз­витку суверенної державності в умовах глобалізації. При цьому, наприклад, диференційованість правового реіулювання інсти­тутів публічної влади в Україні (самоорганізації територіальних громад, регіонального розвитку та засад місцевого самоврядуван­ня в цілому та організації та функціонування державної влади зокрема) полягає, з одного боку, у наданні стійкості окремим ознакам, властивостям, функціям публічної влади, а з другого - у стимулюванні та виявленні певних тенденцій децентралізації та самостійного розвитку місцевого самоврядування, його державної підтримки та гарантування, реаіуванні на відповідні самооргані­заційні, відцентрові та доцентрові тенденції відповідним чином, із врахуванням ’їх позитивного або негативного запалу. Відповідні процеси мають важливе значення у контексті здійснення децен- тралізаційної реформи та функціонування місцевого самовряду­вання в сучасній Україні.

При цьому слід мати на увазі, що децентралізація, багатогран­ні прояви та форми здійснення муніципальної влади, розвиток соціальних, психологічних, моральних цінностей, норм та інсти­тутів усередині територіальної громади - це ті дані, які держава за всього бажання не може утворити. Вона (у тому числі шляхом реформ у сфері децентралізації) лише визнає, створює (у тому числі нормативні й організаційні) умови для ’їх перспективно­го розвитку. Розуміння того, що територіальна громада, будь-то великого мегаполісу або невеликого провінційного міста, села або селища є, власне кажучи, самоорганізованою системою, життя якої так чи інакше «самоналагоджується» без держави стосовно місцевих умов: самоорганізація має прояв опосеред­ковано, через поведінку індивідів, груп, спільнот, йдеться про сучасне місцеве самоврядування, античне чи середньовічне, від­криває нові шляхи вивчення феномену муніципальної демокра­тії, а, у подальшому, - шляхи оптимізації процесів інституціо- налізації муніципальної влади в Україні. Предметом уваги при цьому виступають не фрагменти реальності (органи публічної влади, люди, територія, власність, нормативні акти тощо), а, ско­ріше, сфери взаємодії, взаємовпливу та взаємопроникнення цих інститутів, феноменів та явищ, процеси функціонування муні­ципальної влади як цілісної системи.

Як доводять сучасні вітчизняні вчені-філософи, територіальна громада є загальнолюдським феноменом, що виникає разом з людиною і забезпечує її існування та розвиток. Проблема терито­ріальної громади торкається повсякденної життєдіяльності кож­ного її мешканця і слушним є висвітлення ролі та функцій цього соціального утворення в функціонуванні суспільства. Процеси децентралізації зумовлюють значну уваїу до змін у місії терито­ріальної громади, в її структурі та змістовному наповненні щодо реіулювання суспільних відносин. Модернізація соціального простору передбачає переформатування його складових, осучас- нення принципів функціонування та переліку соціальних послуг, що надаються мешканцям територіальних громад.

Важливим у цьому аспекті виступає осмислення світового та українського досвіду в організації територіальної громади. Філо­софське осмислення феномена територіальної громади слугує становленню нових філософських дискурсів, більш змістовному розумінню нагальних проблем територіального облаштування громад. Незважаючи на велику кількість галузевих досліджень, проблема територіальної громади не вивчалася комплексно, цілісно, що зумовило фрагментарність та розпорошеність уяв­лень про цей феномен. Проблема оптимального облаштування територіальної громади в сучасному, швидко змінюваному соціу­мі, і оптимізація взаємин з центральною владою та іншими соці­альними суб'єктами заради створення умов для повноцінної жит­тєдіяльності людини є гостро актуальною та потребує теоретич­ної концептуалізації. Соціально-філософський аналіз феномена територіальної громади потребує всебічного вивчення її мислен- нєвих моделей, що сприятиме вдосконаленню соціальних прак­тик щодо її організації та розвитку. Рефлексія соціально-філо­софських вимірів феномена територіальної громади як модерні­зованого інституту традиційної світової та української культури видається актуальною та своєчасною в філософських розмислах сьогодення^[37].

Тобто, дивлячись на феномен децентралізації з позиції інсти- туціоналізацїї муніципальних структур та ’їх суб'єктного складу, слід виходити з того, що, незважаючи на полісуб'єктнісгь муніци­пальної влади, формоутворюючою основою муніципально-влад­них відносин є територіальна громада. Саме територіальна грома­да є необхідною демократичною противагою центральній владі і сприяє обмеженню виявів свавілля з боку держави. Передача тих чи інших повноважень на рівень територіальних громад дає змоіу запобігти зайвій концентрації влади на центральному рівні, пере­обтяженню центрального апарату місцевими справами^[38].

Такий підхід до територіальних громад як до основи та струк- туроутворюючого елементу системи місцевого самоврядування, а не як до її другорядного і побічного компонента, дає змоіу про­вести ефективну реформу у сфері децентралізації та відродити розуміння місцевого самоврядування як форми реалізації грома- доправства у буквальному сенсі слова.

Найважливіші суспільно значущі характеристики територіаль­ної громади як первинного суб'єкта муніципальної влади мають прояв у тому, що вони формують уявлення кожної людини як жителя свого населеного пункту про особливості ментальності суспільства та держави, демократичні інститути публічної влади та механізм її здійснення. Усі публічно-владні самоврядні інсти­тути не нав'язуються населенню згори, а сягають своїм корінням сутнісних природно правових ознак територіальної громади як первинної суб'єктної основи громадянського суспільства. Стан правової держави, ефективної державності, цивілізованого гро­мадянського суспільства та муніципалізму залежить від рівня розвиненості та самоорганізованості місцевого населення в дієз­датні територіальні громади, якості’їх функціонування.

Обґрунтування і конкретизація місця територіальної громади в системі сучасного муніципалізму зумовлює потребу виокрем­лення низки критеріїв первинності територіальної громади: по-перше, історичного (унікальність історії становлення та роз­витку інституту територіальної громади полягає в тому, що вона має власні глибинні корені та давні історичні традиції; історія територіальної громади та самоврядування в Україні являє собою процес формування суспільної цінності, яка здатна акумулюва­ти інші політичні, правові та соціальні цінності - демократію, законослухняність, права людини, соціальний, релігійний, мов­ний плюралізм, забезпечити громадянську самоідентифікацію та засади громадянського суспільства в Україні)^[39]; по-друге, пра­вового (територіальна громада є первинним суб'єктом права на здійснення місцевого самоврядування); по-третє, владного (тери­торіальна громада є первинним суб'єктом муніципальної влади); по-четверте, системоутворюючого (територіальна громада є пер­винним, системоутворючим елементом системи місцевого само­врядування); по-п'яте, матеріально-фінансового (територіальній громаді належить право комунальної власності) тощо^[40].

Вважаємо, що усвідомлення феномена територіальної грома­ди як первинного суб'єкта муніципальної влади й інсгитуційної та функціонально-телеологічної основи децентралізаційних про­цесів неможливе без комплексного правового аналізу характерних ознак таких соціальних інститутів. При цьому слід мати на увазі, що такий аналіз повинен здійснюватися не лише за формально- атрибутивними критеріями (наприклад, демографічна структура, характер спілкування всередині спільноти, її територіально-гео­графічні розміри), а й за змістовими. Зокрема, з точки зору децен­тралізаційних процесів «територіальна громада» означає не прос­то сукупність людей, які проживають на певній території, а при­родну форму об'єднання місцевих жителів, які вступають у певні юридично значущі зв'язки один з одним. Таке тлумачення поняття територіальної громади дає змоіу вийти за рамки правового (нор­мативно-легального) підходу, забезпечує великі можливості для розкриття та розуміння природи муніципальної влади та сформу­лювати основні ознаки таких соціальних спільнот з позиції форму­вання та функціонування громадянського суспільства.

Подібна теоретико-правова деталізація містить у собі аксіоло- гічну характеристику муніципальної влади як складного, багато­гранного соціального та правового явища, її місця та ролі у системі інститутів конституційного ладу, орієнтує на забезпечення управ­лінської взаємодії, на реіулювання зовнішніх аспектів місцевого самоврядування (виділення територіальних громад як первин­них суб'єктів самоврядування, встановлення чітких просторових меж компетенції муніципальних органів та інших суб'єктів міс­цевого самоврядування, диференціацію прав колективів місцевих жителів та органів місцевого самоврядування як похідних від них суб'єктів - правопредставників своїх громад).

Концептуальний аналіз характерних якісних рис територіаль­них громад дає змоіу показати правову природу цих спільнот. Вва­жаємо, що територіальна громада є самоврядним соціальним осе­редком, формування та оптимальне функціонування якого стане не тільки чинником децентралізації влади та організації ефектив­ної моделі муніципальної влади, а й передумовою розбудови гро­мадянського суспільства та правової держави в Україні. Місцева спільнота - це частина громадянського суспільства, що являє собою велику самоорганізовану суперсистему, яка складається з багатьох інститутів і асоціацій громадян. При цьому не тільки громадянське суспільство, а і його спільноти на місцях репрезентовані широ­ким спектром самоврядних громад, спільнот і асоціацій громадян, що кооперуються, і кожний із цих суб'єктів зі своїми інтересами. Рівень розвитку муніципальної влади залежить від ступеня розви­тку демократії у територіальній громаді, узгодження інтересів різ­них асоціацій громадян і груп жителів на основі взаєморозуміння, взаємодопомоги, взаємних домовленостей, прагнення кожного допомогти одне одному реалізувати свої надії та інтереси.

Домінантною ідеєю вітчизняної доктрини місцевого самовря­дування має стати те, що територіальна громада як первинний системоутворюючий елемент муніципальної влади насамперед є «природною» корпоративною одиницею, автономність якої виходить не з державної влади, а із суверенітету народу. Держа­ва лише визнає її діяльність, яка реалізується жителями - члена­ми територіальних громад як їх природна соціальна претензія в односторонньому порядку незалежно від ступеня правового при­пущення. Держава з допомогою правових засобів лише впорядко­вує самоврядну активність місцевого населення, не встановлюючи її. Вона лише санкціонує ті муніципальні функції і повноваження, які пов'язані з реіулюванням питань місцевого життя територі­альних громад. Ці питання мають не державний, а громадський характер, оскільки своїм існуванням зобов'язані громадянському суспільству^[41].

Системний, структурний, суб'єктний та функціональний ана­ліз децентралізації об'єктивно зобов'язує подивитись на даний феномен з об'єктної точки зору. Основними об'єктами муніци­пальної влади виступають питання місцевого значення, тобто питання (справи), які випливають із колективних інтересів місце­вих жителів - членів відповідної територіальної громади, відне­сені Конституцією, законами України та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, які не входять до компетенції органів державної влади України.

Така телеологічна спрямованість діяльності муніципальної влади логічно випливає з положень частини другої та третьої ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування^[42], згідно з якою «органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери ’їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з гро­мадянином». Лише легалізація державою згідно з цим принци­пом соціальної сфери дії місцевого самоврядування стане свідчен­ням визнання місцевого самоврядування як виду публічної влади та телеологічною домінантою її реформування на принципах децентралізації.

Означений аспект підтверджує, що ефективна модель децен­тралізації державної влади та її взаємовідносин з місцевим само­врядуванням у контексті становлення об'єктної основи муніци­пальної влади може бути побудована лише за умовою чіткого розподілу функцій: органи державної влади вирішують питання державного значення, населення та громадські інститути вирішу­ють питання громадського характеру. Тому найбільш правиль­ним в умовах нерозвинутого громадянського суспільства в Україні слід визнати збереження та зміцнення механізму реалізації пев­них громадських функцій за місцевим самоврядуванням як інсти­тутом, що гарантується державою, та з цього логічно випливає висновок щодо необхідності, по-перше, розумного самообмежен­ня держави в процесі «вбудовування» місцевого самоврядування в свою систему та, по-друге, чіткої регламентації об'єктної основи муніципальної влади.

У цьому аспекті слід мати на увазі й те, що одним з визначаль­них критеріїв ефективності державної політики у сфері децен­тралізації має стати визнання та чітке визначення предметнос­ті відання місцевого самоврядування не тільки щодо поточних, повсякденних інтересів територіальних громад, а й щодо зростан­ня ’їх людського потенціалу (інформаційних, освітніх, культурних активів території, які сприяють особистісному розвитку людини, засвоєнню привабливих інтелектуальних, комунікативних, психо­логічних компетенцій, які забезпечують людині «впевнену зустріч з майбутнім»), а також щодо всебічного розвитку громадського виміру життя місцевих спільнот.

Звернемо уваїу й на те, що правові основи місцевого самовря­дування - як у західній, так і вітчизняній традиції правосвідомості та праворозуміння - доволі тісно пов'язані з уявленнями про при­родні, невідчужувані права людини у рамках різних традиційних інститутів, які розглядаються так само як природні. Такими, зокре­ма, є інститути сімХ інститути релігійної й етнокультурної солі­дарності тощо. Які мають колосальне значення у процесах станов­лення та розвитку локальної демократії, у тому числі й в аспекті формування об'єктного складу місцевого самоврядування.

Погляд на децентралізацію як складний феномен змушує звер­нути уваїу на комунікативну роль і значення децентралізаційних процесів як у деяких країнах, так і на окремих континентах та гло- балізованому світі в цілому. Погляд на феномен децентралізації з позицій глобальних крос-культурних і міждержавних комуніка­цій дає змоіу розглядати місцеве самоврядування як інструмент реалізації одного з головних завдань сучасності - поєднання в єдине ціле інтересів держави, суспільства та особи, оскільки голо­вний сенс і сутність місцевого самоврядування полягають у тому, щоб на рівні кожної окремо взятої особи здійснювати гармоніза­цію прав та свобод людини і громадянина з інтересами держави та суспільства.

Функціонально-телеологічна спрямованість місцевого само­врядування на права людини, ’їх забезпечення та захист підтвер­джує значення децентралізаційних процесів з точки зору сучас­ного міжнародного іуманітарного права. Зокрема, у преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування^[43] безпосередньо зазначається, що міждержавні угоди, які укладаються у сфері міс­цевого самоврядування, прямо зумовлені прагненням до досяг­нення «більш сильної єдності» між державами. У преамбулі Всес­вітньої декларації місцевого самоврядування^[44] акцентується увага на мотивах її прийняття - «бути для всіх націй стандартом, до якого слід прагнути, намагаючись досягти більш демократичного процесу, поліпшуючи, таким чином, добробут свого населення».

Суттєве значення для системного розуміння децентралізації як концепту та конституційно-правового феномену відіграє еконо­мічний чинник. Адже не викликає сумнівів, що сталий розвиток територіальних громад та ефективне функціонування муніци­пальної влади, в цілому формування муніципалізму, залежить від рівня розвитку економіки у державі, рівня життя людей, соціаль­ної структури суспільства тощо. Тому економічними гарантіями муніципальної влади та прав людини у сфері місцевого самовря­дування виступають економічна система суспільства, в основі якої знаходяться принципи ринкової економіки; єдність економічно­го простору; вільне переміщення товарів, послуг та фінансових коштів; підтримка конкуренції, свобода економічної діяльності, підприємництва та праці; визнання, плюралізм, рівноправність та рівний захист різних форм власності, у тому числі комунальної власності.

У цьому контексті, відзначаючи роль права в розвитку еконо­мічної основи не лише суспільства в цілому, а і територіальних громад (колективних суб'єктів муніципальних економічних від­носин) та ’їх членів - мешканців сіл, селищ, міст (індивідуальних суб'єктів відповідних відносин), слід підкреслити провідну і сис- темоутворювальну роль конституційного права в механізмі пра­вового реіулювання економічних відносин, яке у своїх нормах закріплює не лише вихідні засади економіки, форми власності, економічні основи суспільних відносин і в цілому економічної системи, а й фундаментальні економічні гарантії місцевої демо­кратії. Фактично питання економічного ладу держави, суспіль­ства та територіальних громад є одними з головних у предметі конституційного реіулювання, оскільки економіка, будучи бази­сом суспільства, визначає тенденції розвитку його політичних та інших інститутів^[45].

Діяльність людей вимагає від держави певних гарантій, насам­перед в економічній сфері, які мають бути закріплені на високо­му конституційному рівні. Держава закріплює гарантії діяльності різних суб'єктів економічних зв'язків, встановлює порядок і про­цедури, механізми ’їх забезпечення^[46], у тому числі й у муніципаль­но-правовому вимірі. Адже у суспільстві, особливо тому, в якому діють принципи та інститути ринкової економіки, юридичне оформлення економічних прав і зобов'язань господарюючих суб'єктів набуває надзвичайного значення, тому роль держави як гаранта і арбітра відносин між учасниками економічних зв'язків значно зростає^[47]. Саме держава є ключовим гарантом місцевого самоврядування, сталого розвитку територіальних громад та ’їх організаційної та функціональної самостійності, у тому числі й у сфері економіки та господарювання.

Водночас не можна не відзначити і зворотну реакцію. По суті, вплив економічних і конституційних процесів (у тому числі у сфері децентралізації публічної влади) є двостороннім. Економі­ка активно впливає на як на державність в цілому, конституцію і конституційний лад, так і стан, розвиток та функціонування тери­торіальних громад, публічної влади в цілому. Конституція впли­ває на економічний характер конституційної системи, залежить від рівня економічного розвитку й одночасно впливає на еконо­мічну динаміку (в тому числі й економічне життя територіальних громад та їх членів - авт.). За великим рахунком, еволюція консти­туціоналізму - це частина еволюції, як держави, так і суспільства та його систем (політичної, економічної, соціальної, духовної та ін.), розвитку його продуктивних сил і інтелектуального досвіду. Якісне посилення державного втручання в економіку, соціаліза­ція економічних процесів і відображення цього в конституційно­му законодавстві зумовлені розвитком матеріальних можливос­тей виробництва, індустріальним духом часу^[48].

Варто розуміти й те, що в економічному вимірі громадян­ське суспільство є суспільством цивілізованих ринкових відно­син. Тому формування цивілізованого ринку є найважливішою умовою реалізації основоположних принципів конституційного ладу, конституційних прав людини, формування громадянського суспільства в цілому. А це можливо тільки на основі послідовно­го проведення в життя принципів плюралізму форм власності і рівних можливостей ’їх правового захисту, забезпечення свободи праці як основи функціонування будь-якого суспільства і гаран­тування захисту від безробіття, гарантування свободи підприєм­ництва та іншої не забороненої законом економічної діяльності тощо. При цьому слід усвідомлювати, що громадянське суспіль­ство може сформуватися, оптимально функціонувати та розви­ватися виключно за умовою наявності місцевого самоврядування та розвинутих муніципальних свобод. Територіальні громади є одними з ключових суб'єктів громадянського суспільства, а децен­тралізація та місцеве самоврядування - фактором його формуван­ня, існування та розвитку, у тому числі в економічному вимірі^[49].

Єдність цих та інших факторів забезпечує нову якість еконо­мічних відносин і місце людини, її прав і свобод у цій сфері. Квін­тесенцією цієї нової якості є ринок, який є, за М. Фрідманом, «без­посереднім компонентом свободи». При цьому слід погодитися з цим економістом у тій частині, що економічний устрій сприяє розвитку вільного суспільства подвійно. З одного боку, свобода економічних відносин сама по собі є складовою свободи в широ­кому сенсі, тому економічна свобода є самоціллю. З іншого боку, економічна свобода - це також необхідний спосіб досягнення сво­боди політичної, тому що вона відокремлює економічну владу від політичної і, таким чином, дає змоіу одній служити проти­вагою іншій^[50]. Водночас це дає змоіу з'єднати воєдино свободу і підприємництво, економіку і самоврядування населення в рамках демократично струкіурованого громадянського суспільства. При цьому самі права особистості (включаючи громадянські, політич­ні та економічні) стають важливим способом економічного розви­тку суспільства^[51].

У силу цього місцеве самоврядування фіксує в собі не лише політичні, духовно-моральні цінності та соціальні досягнення людства в будь-якій галузі суспільного розвитку, а стає найбільш чутливою матерією його економічного зростання або занепаду. Ілюстративним прикладом цього є принципи Утрехтської декла­рації про добре місцеве та регіональне врядування у неспокійний час: проблеми змін від 17 листопада 2009 р., які виходять з того, що «у силу знань громад, людей та бізнесу на місцевому й регіо­нальному рівні, місцеве та регіональне врядування можуть бути надзвичайно потужними суб'єктами в задоволенні потреб грома­дян, бізнесу та в подоланні економічної кризи»^[52].

Також у процесах організації, функціонування та особли­во децентралізації публічної влади відбувається діалектичне поєднання волі законодавця з конкретними інтересами місце­вого населення, яке стає не лише первинним суб'єктом локаль­них конституційно-правових відносин, а й основним суб'єктом управлінських, адміністративно-правових відносин, що є однією з характерних рис місцевого самоврядування^[53]. Особливо відчу­вається така кореляція у соціально-економічній сфері, яка мит­тєво реаіує на будь-які економічні трансформації у суспільстві та державі.

Важливим є дефінітивний (категоріальний) аспект децентралі- заційної теорії, що базується на припущенні здатності децентра­лізації як понятійного елемента виокремити систему категорій сучасного конституційного права («територія держави», «держав­ний устрій», «адміністративно-територіальний устрій», «уні­тарність», «унітарний устрій», «регіоналізм», «регіоналізація», «муніципалізм», «муніципалізація», «федерація», «федералізм», «централізація», «децентралізація», «деконцентрація», «дево- люція» тощо). На труднощі у розумінні цих політичних і право­вих понять, неточності у ’їх визначенні та використанні звертають уваїу як вітчизняні, так і зарубіжні вчені. Так, наприклад, дослі­джуючи проблеми централізації та децентралізації в умовах уні­тарної держави, Дж. Т. Діковіч доводить, що найбільш проблем­ною особливістю дебатів щодо децентралізації є 'їх концептуаль­на нечіткість. «Децентралізація» в останні роки використовується для опису абсолютно різних концепцій. На його думку, «краща специфікація понять - це не просто академічна вправа. Насправ­ді, нездатність прийти до загальних визначень може мати драма­тичні наслідки для політики, надання державних послуг та участі громадян у країнах, що розвиваються»^[54].

Також можна з усією впевненістю стверджувати, що доволі зна­чущою в аспекті формування вітчизняної теорії децентралізації та формування спеціального категоріально-понятійного апарату є проблема формування та втілення у конституційному законодав­стві адекватної лексики української мови. Муніципальна та децен- тралізаційна лексика на позначення суб'єктів державної влади (наприклад, «голова місцевої державної адміністрації» чи «пре­фект» або «урядник» тощо) та місцевого самоврядування («тери­торіальна громада» чи «громада» або «муніципалітет», «місцева рада» чи «рада громади», «сільський, селищний, міський голова» чи «голова громади або «мер»), а також територіальних одиниць («громада» або «волость», «район» або «повіт», «область» чи «край» або «земля») відзначається великим стилістичним потенціалом.

Стилістичні завдання та функції такої спеціальної лексики реа­лізуються у творенні мовностилістичного образу Батьківщини, вираженні ідей державотворення та громадоправства, відтворен­ні історичного колориту відповідної епохи, відображенні історич­них реалій та політико-економічних можливостей. Крім прямо­го значення, така лексика може набувати додаткових смислових відтінків, уживатися в переносному значенні, набувати оцінних позитивних чи негативних значень.

Не викликає сумніву, що відповідна термінологія повинна формуватися на національній основі. Так, «здійснюючи реформу адміністративно-територіального поділу в Україні, треба забезпе­чити для номінації територіальних одиниць таку термінологічну лексику, яка б не нівелювала специфічних особливостей історич­ного розвитку української нації. У разі залучення у сферу номі­нації чужомовної лексики, використовувати тільки такі назви, які відзначаються високим ступенем освоєння на українському мовному ґрунті, не суперечать природі рідної мови та законам її функціонування на різних рівнях»^[55].

Ідея, яка закладена у відповідних юридичних категоріях, ста­новить сутність предмета вчення про децентралізацію, проявля­ється у змісті об'єктів, які досліджуються, відображається у базо­вих поняттях та інших теоретичних конструкціях, які мають як наукове навантаження, так і нормативно-правовий зміст та функ­ції. Ідея первинності територіальних громад як суб'єктів місцево­го самоврядування, будучи центральною проблемою сучасного національного муніципалізму, виступає у ролі свого роду філосо­фії та ідеології реформи у сфері децентралізації.

Отже, ми бачимо, що в конституційно-правовій та державно- управлінській доктрині акцентується увага на різних аспектах децентралізації. Втім, враховуючи, що сучасний етап розвитку інститутів місцевого самоврядування в Україні зумовлений істот­ними змінами у механізмі конституційно-правового реіулювання суспільних відносин у сфері децентралізації, а також оновленням системи, структури та змісту конституційного та муніципально­го права, вважаємо, що сутність і зміст децентралізації необхідно розглядати та розуміти у синергетичній єдності її якостей, атри­бутів і критеріїв, аспектів та форм: аксіологічних, гносеологічних, онтологічних, праксеологічних, цивілізаційних, інституціональ- них, конститутивних, нормативних, функціонально-телеологіч­них, суб'єктно-об'єктних, історичних, дефінітивних тощо.

Лише такий симбіоз цих та інших характеристик феномену децентралізації дає змоіу зрозуміти філософію закріпленої у міжнародних стандартах місцевого самоврядування та визнаної у сучасних конституціях демократичних країн світу концепції місцевого самоврядування як права і спроможності територіаль­них громад самостійно та під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення.

Тільки за умови концептуальної, інституціональної та функці­ональної інсталяції ідеї, принципу та стандарту децентралізації у механізм демократичного конституційного ладу, місцеве само­врядування стає оптимальною та, по суті, універсальною основою для вирішення значної кількості суспільних справ, у тому числі та у першу черіу прав людини, що свідчить про колосальний іума- ністичний потенціал інститутів муніципальної влади та локаль­ної демократії.

1.2.