ПЕРЕДМОВА

Події останніх років стали доволі знаковими для усіх, хто пере­ймається проблемами децентралізації та місцевого самовряду­вання: практиків, науковців, експертів, політиків та ін.

На часі - зміни до Конституції України в частині територіаль­ної організації та децентралізації влади. Проект конституційних змін дає старт конституційній реформі державної виконавчої влади на місцях та усієї національної моделі місцевого самовря­дування, розширює повноваження територіальних громад та модернізує порядок діяльності органів місцевого самоврядуван­ня, насамперед територіальні громади мають отримати широкі права включно з головним - ухвалювати будь-які рішення міс­цевого значення, реіулювання яких держава не передала іншим органам; впроваджується модель сильного відповідального мера; на рівні областей і районів створюються самоврядні виконавчі органи замість державних адміністрацій; замість місцевих дер­жавних адміністрацій вводиться інститут префектів; вирішення конфліктів між префектом і органами місцевого самоврядування має відбуватися виключно в судовому порядку.

Водночас експертне обговорення змін до Конституції України виявило низку дискусійних питань, які залишаються відкритими до обговорення та переводяться здебільшого у політичну площи­ну. Серед них проблема призначення префекта Президентом чи Урядом, його підзвітності і підпорядкованості; іменування адмі­ністративних одиниць субрегионального рівня (райони чи пові­ти), наявності або відсутності представницьких органів на рівні субрегіону, можливості утворення так званих міст-районів або міст-повітів; наявності або відсутності виконавчих комітетів у міс­цевих радах чи функціонування тільки «сильного» мера та інші питання.

Отже, діалог між центральною владою та громадянським сус­пільством щодо майбутньої конституційної моделі місцевого самоврядування продовжується. Не стихають дискусії щодо зміс­ту конституційно-проектних ініціатив у частині щодо децентра­лізації й у науково-експертному середовищі. Попереду - обгово­рення у парламенті відповідних (багато у чому доленосних для суспільства і держави) змін до Конституції України.

У силу цих та інших чинників доктринального та прикладно­го характеру конституційна реформа у частині щодо децентра­лізації об'єктивно зумовлює необхідність як концептуального аналізу проблем децентралізації з точки зору теорії конституцій­ного права, міжнародних стандартів місцевого самоврядування та позитивного зарубіжного досвіду муніципальних реформ, а й усебічного доктринального осмислення перспективного розвитку муніципальної демократії та децентралізації влади в контексті конституційної, адміністративної, адміністративно-територіаль­ної та інших реформ, які декларуються та ініціюються протягом останніх років.

Про актуальність представленого на розсуд читача досліджен­ня свідчить низка факторів. Насамперед важливість проблемати­ки формування та розвитку місцевого самоврядування, реалізації його конституційних принципів зумовлена нагальними потре­бами практики, утвердженням такої глобальної тенденції, як децентралізація влади, демократизація суспільних процесів, що поступово, але невідворотно охоплює все більш помітний масив у демократичних країнах світу, розгортається на теренах України з дедалі більшою активністю і перспективою.

Фундаментальними принципами проведення сучасних демо­кратичних реформ проголошується децентралізація влади. Адже реальне місцеве самоврядування та самоорганізація територіаль­них громад - це конкретний крок у напрямі подальшої лібералі­зації управління на місцях, пов'язаний з розв'язанням проблем формування громадянського суспільства та соціальної, право­вої, демократичної держави, посиленням захисту прав людини, ’їх практичною реалізацією.

Тому актуальність глибокого осмислення проблематики децентралізації влади та місцевого самоврядування як з точки зору генезису, організації та діяльності його інститутів, так і між­народних принципів і стандартів має не лише науково-методо­логічне і політико-ідеологічне, а й важливе соціально-практичне значення. Усвідомлення феномену децентралізації через призму міжнародних стандартів та фундаментальних принципів, зафік­сованих у них у першу черіу принципів Європейської хартії міс­цевого самоврядування, у повному обсязі дає можливість знайти адекватні напрями і форми розвитку демократії на сучасному етапі.

Важливим є також і те, що для цього в конституційному меха­нізмі публічної влади держава та громадянське суспільство мають об'єднати свої зусилля щодо досягнення спільних завдань і цілей, які зумовлюють загальний зміст та спрямованість ’їх діяльності - права людини, їх реалізацію та захист.

Для сучасної України проблематика децентралізації влади є більш ніж актуальною. Розв'язання проблеми взаємодії суспіль­ства й держави, що знаходяться на черговому етапі своєї консти­туційно-правової модернізації, постає як складова визначення загальної перспективи суспільно-політичного розвитку. Адже проблема ефективного функціонування органів публічної влади та становлення дієздатних територіальних громад в Україні не може бути вирішеною без докорінного реформування конститу­ційно-правового статусу та засад діяльності місцевого самовряду­вання. Саме на конституційному рівні закріплюється принцип визнання та гарантування місцевого самоврядування, зафіксовані базові засади організації та функціонування його системи, по суті, встановлено параметри національної муніципальної моделі.

На нашу думку, однією з концептуальних засад реалізації від­повідних державницьких завдань і цілей має бути національна муніципальна доктрина. Це актуалізує необхідність проведення системного дослідження процесів децентралізації влади в сучас­ній Україні з точки зору зарубіжного досвіду, можливостей і пер­спектив його запозичення у вітчизняній практиці муніципально­го будівництва з позиції принципів класичного конституціоналіз­му та демократії. Отже, успіх реформування передбачає не тіль­ки наявність його концептуальної зумовленості, а й ґрунтовний науковий супровід на різних етапах перетворень.

Науковий колектив Інституту держави і права іменіВ. М. Корець- кого HAH України тривалий час займається вивченням проблем місцевого самоврядування та децентралізації влади. Про ґрун­товність здобутків науковців у цій сфері свідчить те, що з початку 90-х років минулого століття, коли в Україні розпочалося посту­пове відродження місцевого самоврядування, проблеми місцево­го самоврядування були в центрі уваги науковців Інституту. Тут було утворено відділ конституційного права, місцевого самовря­дування та проблем законотворчості (нині - відділ конституцій­ного права та місцевого самоврядування).

На початку 1990-х років один з фундаторів муніципальної науки в Україні доктор юридичних наук І. Бутко був призначений керівником робочої групи з розробки проекту першого в Украї­ні Закону про місцеве самоврядування. У складі цієї групи про­відні вчені України з 1990 р. працювали над проектом у Комісії з питань діяльності рад народних депутатів та місцевого самовря­дування, а згодом брали участь у підготовці оновленої редакції Закону 1992 р.

І. Бутко був одним з ініціаторів заснування та першим голо­вою Фонду сприяння становленню і розвитку місцевого та регіо­нального самоврядування України, створеного Указом Президен­та України від 17 квітня 1992 р. Одними з пріоритетних завдань Фонду визначалися надання науково-методичної допомоги у ста­новленні і розвитку місцевого самоврядування, вироблення на основі вітчизняного і міжнародного досвіду пропозицій і реко­мендацій щодо вдосконалення організації та діяльності органів місцевого самоврядування.

За час державної незалежності науковці Інституту чимало зро­били щодо опрацювання концептуальних підходів до проблем місцевого самоврядування. Серед представників наукової школи місцевого самоврядування, яка сформувалася в Інституті, крім І. Бутка, варто згадати члена-кореспондента HAH України, док­тора юридичних наук В. Погорілка - відомого вченого-конститу- ціоналіста і фахівця в галузі місцевого самоврядування. Чимало зробили у даній галузі науковці, які в різні часи працювали та продовжують працювати в Інституті, зокрема О. Батанов, В. Бор- денюк, Н. Воротіна, Р. Давидов, Н. Ісаєва, М. Корнієнко, Т. Koc- тецька, М. Пухтинський, Н. Руда та ін.

Загальновизнаним лідером наукової школи місцевого само­врядування з середини 1990-х років та до останніх днів свого життя був В. Погорілко. Саме за його ініціативою у 2001 р. було підготовлено перший в Україні підручник «Муніципаль­не право України». У ньому всебічно висвітлювалися питання як загальної теорії муніципального права (предмет, методи, джерела, система тощо), так і окремих його інститутів. Аналі­зувалися основні теорії походження місцевого самоврядуван­ня, висвітлювався процес становлення наукових уявлень про місцеве самоврядування як у вітчизняній, так і у світовій полі- тико-правовій думці. Значна увага приділялася особливостям правового статусу територіальних громад як основи місцевого самоврядування в Україні.

Серед інших видань, які свідчать про постійну участь науковців Інституту у доктринальному супроводі реформи місцевого само­врядування та адміністративно-територіального устрою, є опу­бліковані в Інституті монографії «Територіальна громада - осно­ва місцевого самоврядування в Україні» (2001), «Конституційно- правовий статус територіальних громад в Україні» (2003), «Ста­тут територіальної громади: проблеми теорії і практики. Статут територіальної громади Маріуполя» (2004), «Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні» (2007), «Муніципальна влада в Україні: проблеми теорії та прак­тики» (2010), «Децентралізація влади в Україні та розвиток еколо­гічних і природоресурсних правовідносин» (2019), «Місцеве само­врядування в Україні та зарубіжних державах: порівняльно-пра­вові аспекти» (2020), «Служби захисту прав людини у сфері міс­цевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу» (2021), «Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого само­врядування: досвід компаративного аналізу» (2021), «Децентра­лізація публічної влади в Україні в контексті зарубіжного досвіду та євроінтеграційних процесів» (2021) та ін.

З червня 2001 р. при Інституті діє Центр місцевого само­врядування. Засновниками Центру є Інститут держави і права імені В. М. Корецького HAH України та Київська міська рада. Головною метою діяльності Центру є сприяння розвитку законо­давства України у сфері місцевого самоврядування та наукової школи місцевого самоврядування України; зміцнення співро­бітництва з вітчизняними та міжнародними організаціями, які займаються науковими дослідженнями та практичним застосу­ванням місцевого самоврядування; популяризація Цей місцевого самоврядування; здійснення інших функцій вЦповЦно до покла­дених на нього завдань.

З часу заснування Центру його працівниками розроблено ряд науково-методичних рекомендацій з проблем організаційно- правового забезпечення адміністративної реформи в місті Києві, оптимізації структури виконавчих органів рад з урахуванням особливого статусу міста Києва, порядку організації та проведен­ня громадських слухань, внесення місцевих ініціатив та громад­ського контролю за виконанням нормативних актів органів місце­вого самоврядування, інституціоналізації органів самоорганізації населення в місті Києві тощо. Найбільшим здобутком Центру за часи його існування є участь у пЦготовці проекту Статуту тери­торіальної громади міста Києва (2002; 2017-2018 (проект нової редакції Статуту)).

Поряд з розвитком теоретичних засад місцевого самовряду­вання та децентралізації влади Інститут продовжує брати участь у пЦготовці проектів нормативно-правових актів, що реіулюють ті чи інші аспекти місцевого самоврядування. Насамперед науко­вий потенціал Інституту був затребуваний у зв'язку з діяльністю Конституційної Асамблеї при Президентові України (2011-2014), Конституційної Комісії при Президентові України (2015-2019), Комісії з питань правової реформи при Президентові України (2019 - до тепер).

Науковий профіль Інституту держави іправаіменіВ.М. Корець­кого HAH України дає йому змоіу багато років здійснювати порів­няльно-правові дослЦження у сфері місцевого самоврядування та децентралізації влади у зарубіжних країнах, вивчати проблеми рецепції міжнародних стандартів місцевого самоврядування та світового муніципального досвЦу. ДослЦницькі напрацювання Інституту зумовили його співробітництво з низкою міжнародних організацій. Насамперед слід згадати участь науковців Інститу­ту (О. Батанов) у підготовці першого міжнародного огляду роз­витку демократії на місцевому рівні та децентралізації у вигля­ді щорічної «Всесвітньої доповіді про демократію на місцевому рівні та децентралізації» (Decentralization and local democracy in the world: first global report by United Cities and Local Governments, 2008 I United Cities and Local Governments. Washington, DC: World Bank, 2009. 345 p.). Цей проект, який було започатковано у 2008 р., має своєю метою організацію глобального моніториніу розвитку демократії на місцевому рівні і децентралізації (GOLD).

У підготовці цієї монографії взяли участь вчені-правознавці не лише Інституту держави і права імені В. М. Корецького HAH України, а й ряду інших вищих юридичних закладів освіти. Це дало можливість широко висвітлити комплекс проблем, що сто­суються децентралізації та розвитку місцевого самоврядування в Україні. У ній сформульовано чимало пропозицій і рекомен­дацій, спрямованих на удосконалення законодавства про місце­ве самоврядування та практики його застосування. Це особливо важливо в сучасний період реформування Конституції України, вдосконалення системи місцевого самоврядування та механізму реалізації його повноважень.

Сподіваємось, вихЦ у світ цієї книги сприятиме розвитку наукової дискусії щодо перспектив реформи децентралізації влади в Україні з метою використання результатів дослЦження у діяльності територіальних громад та інших суб'єктів місцево­го самоврядування, а також практиці законотворення та муніци­пальної правотворчості.

Юрій Шемиїученко, академік HAH України, доктор юридичних наук, професор

Олександр Скрипнюк, академік НАПрН України, доктор юридичних наук, професор