2.1. Досудова підготовка матеріалів та пред’явлення позовів у справах про відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями лісового законодавства

Досудова підготовка справ про відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями лісового законодавства, забезпечується суб’єктами, уповноваженими законом на подання позовів про відшкодування шкоди.

На стадії досудової підготовки матеріалів роль суб’єктів першої групи полягає у: 1) виявленні факту заподіяння шкоди внаслідок порушення лісового законодавства; 2) визначенні розміру заподіяної шкоди; 3) встановленні особи, відповідальної за шкоду; 4) зверненні до лісопорушника з вимогою про добровільне відшкодування шкоди; 5) збиранні та закріплені необхідних доказових матеріалів та поданні позову до суду.

Від того, наскільки ефективною буде діяльність органів, уповноважених звертатися з позовами про відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями лісового законодавства, на стадії досудової підготовки матеріалів, безпосередньо залежить успіх розгляду справи в суді, а також реалізація в кожному випадку принципу невідворотності відповідальності. На цьому ж етапі ставиться питання про добровільне відшкодування шкоди порушником, у разі позитивного вирішення якого знімається потреба в зверненні до суду.

Порушення лісового законодавства найчастіше виявляються працівниками державної лісової охорони, лісової охорони інших постійних лісокористувачів, інспекторами державної екологічної інспекції, спеціалістами державних управлінь екології і природних ресурсів. При виявленні факту позадоговірного лісопорушення названі службові особи складають акт про лісопорушення, а у випадку порушення Правил відпуску деревини на пні в лісах України – протокол за формою, передбаченою додатком 7 до Правил. Оскільки п. 52 Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р.

Одночасно вирішується питання про притягнення винної особи до адміністративної відповідальності відповідно до компетенції, визначеної у ст.ст. 241, 242-1 КУпАП або про передачу матеріалів органам досудового слідства для порушення кримінальної справи, у випадку, якщо лісопорушення містить ознаки злочину.

Документи, складені на цьому етапі, пізніше матимуть доказову силу в судовому процесі, тому вони повинні бути належним чином оформлені і фіксувати всю необхідну інформацію для притягнення порушника до майнової відповідальності. У протоколі про порушення Правил відпуску деревини на пні в лісах України слід зазначати дату і місце складання, відомості про особу, що складає протокол, про представника лісогосподарської організації, свідків, у присутності яких складається протокол, відомості про лісопорушника, місце (лісогосподарське підприємство, лісництво, урочище, квартал, виділ), дата вчинення і зміст правопорушення, належним чином розрахована сума майнового стягнення, пояснення особи, що вчинила лісопорушення. Протокол може мати додатки, зміст яких залежить від виду лісопорушення. Так, у разі рубки дерев не на призначених для цього ділянках, рубки без лісорубного квитка (ордера), або не в такій кількості і не тих дерев, що зазначені в матеріалах відведення, до протоколу повинна додаватися польова перелікова відомість пнів.

У разі порушення Правил відпуску деревини на пні в лісах України важливим доказом вини порушника є акт огляду місць заготівлі деревини, інших продуктів лісу та використання корисних властивостей лісів. Відповідно до п. 61 Правил огляд проводиться з метою виявлення повноти і правильності розробки лісосік, проведення підсочки, заготівлі другорядних лісових матеріалів, виявлення залишених недорубів, невивезеної деревини і другорядних лісових матеріалів та перевірки додержання вимог лісового законодавства під час здійснення лісових користувань.

Слід мати на увазі, що акт буде визнаватися допустимим доказом у справі за умови додержання встановленої його форми (додаток 6 до Правил), строків та процедури складання. Правилами відпуску деревини на пні передбачено, що огляд місць заготівлі деревини, інших продуктів лісу та використання корисних властивостей лісів здійснюється безпосередньо після закінчення робіт, але не пізніше визначених строків. Огляд місць рубок проводиться протягом 30 днів від дня закінчення строку встановленого для вивезення деревини; огляд запідсочених насаджень – щорічно в кінці сезону підсочки; місць заготівлі другорядних лісових матеріалів – протягом 20 днів з дня закінчення строку, встановленого для вивезення цих матеріалів.

Лісокористувач має бути письмово повідомлений про день огляду за 15 днів до його початку. У випадку неявки лісокористувача лісогосподарське підприємство має право провести огляд в односторонньому порядку. Результати огляду зазначаються в акті, що підписується представниками лісогосподарського підприємства і лісокористувача.

Акти огляду місць заготівлі деревини, інших продуктів лісу та використання корисних властивостей лісів складені лісгоспом з пропущенням встановленого строку або без виклику представника лісокористувача не матимуть у суді доказової сили.

Акт огляду, так само, як і протокол про порушення Правил відпуску деревини на пні, підписується представником лісокористувача. Посадові особи лісогосподарського підприємства повинні перевірити, чи має представник організації, що здійснювала лісокористування з порушенням вимог лісового законодавства, документ, який свідчить про наявність у нього повноважень на вчинення відповідних дій від імені юридичної особи, оскільки акт і протокол, підписані не уповноваженими на те особами, також не можуть оцінюватися як допустимі докази у справі.

Акт про лісопорушення теж має фіксувати всі необхідні відомості для правильної кваліфікації судом лісопорушення та перевірки розрахунку розміру заподіяної шкоди. Зокрема, обов’язковими є вказівки на те, в якій групі лісів було вчинено лісопорушення, чи вилучена незаконно добута деревина або інша продукція лісу, сухостійні чи сирі були зрубані дерева, їхній діаметр у корі біля шийки кореня, вартість за таксами відпуску деревини на пні.

Органами управління лісового господарства України не було затверджено нормативного акта, який би врегулював порядок збирання і закріплення доказів лісовою охороною з метою притягнення порушника лісового законодавства до майнової позадоговірної відповідальності. Форма акта про лісопорушення, якою сьогодні керуються працівники лісової охорони, та порядок його складання фактично розроблені на підставі нормативного документу, ухваленого за часів Радянського Союзу, а саме Інструкції про порядок притягнення до відповідальності за порушення лісового законодавства, затвердженої постановою Державного комітету СРСР по лісовому господарству від 22 квітня 1986 р. [67]^[150]. При оформленні акта про лісопорушення лісовою охороною заповнюється спеціально розроблений бланк. У складених у такий спосіб актах трапляються помилки, відсутня чітко регламентована процедура їх оформлення, внаслідок чого судом може бути поставлена під сумнів можливість визнання актів про лісопорушення допустимими доказами у справі.

Виходячи із ст. 3 Закону “Про правонаступництво України” від 12 вересня 1991 р. [56]^[151] на території України зберігають свою дію акти УРСР, оскільки вони не суперечать законам України, ухваленим після проголошення незалежності України. Згідно з Постановою Верховної Ради України “Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР” від 12 вересня 1991 р. [128]^[152] до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуються акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 1998 року в справі № 12-рп/98 термін “законодавство” треба розуміти так, що ним охоплюються Закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також Постанови Верховної Ради України, укази Президента України, Декрети і Постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і Законів України [147]^[153].

У Постанові Верховної Ради України йдеться саме про “акти законодавства”, а отже вона не поширюється на відомчі нормативні документи органів СРСР.

Таким чином, названа Інструкція на території України свою юридичну силу втратила і в регулюванні одного з важливих аспектів діяльності лісової охорони наявна прогалина. Для оптимізації діяльності лісової охорони щодо притягнення до відповідальності лісопорушників в Україні має бути затверджений новий нормативний акт, який би заповнив зазначену прогалину. Це дозволило б уніфікувати форму акта про лісопорушення, строки і порядок його складання, чітко визначити процедуру притягнення до відповідальності, усунути розбіжності в оформленні позовних матеріалів. Такий нормативний документ, з одного боку, полегшив би роботу лісової охорони, з іншого – став би орієнтиром для суду при оцінці фактичних обставин справи та доказів вчинення лісопорушення і вини відповідача.

Досліджуючи юридичну природу акта про лісопорушення, Г.М. Полянська зазначає, що хоча в ньому констатується факт лісопорушення і визначається сума заподіяних збитків, але такий документ не може розглядатися як адміністративно-правовий акт, який зобов’язує особу до сплати відповідної суми, оскільки стягнення збитків здійснюється в судовому порядку. Акт про лісопорушення – це головний доказ на підтвердження і обґрунтування зверненого до суду позову про відшкодування шкоди [124]^[154]. Це ж стосується й протоколу про порушення Правил відпуску деревини на пні в лісах України. Саме тому вимоги до оформлення акта про лісопорушення і протоколу про порушення Правил відпуску деревини на пні в лісах України не можна розглядати як формальні і неістотні. Зазначені документи повинні виготовлятися з усією ретельністю, оскільки їх зміст і форма безпосередньо впливають на результат справи про відшкодування шкоди [78]^[155].

Крім названих документів до позовної заяви повинні додаватися акти виявлення та вилучення незаконно зрубаної деревини, пояснення лісопорушника, свідків, інші докази, що свідчать про факт лісопорушення, розмір заподіяної шкоди та вказують на заподіяння її конкретною особою.

Аналіз практики у справах про відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями лісового законодавства, свідчить, що робота по оформленню позовів та збиранню необхідної доказової бази державними органами лісового господарства та державними органами екології і природних ресурсів не завжди здійснюється на належному рівні. Через це суди, керуючись ст. 139 ЦПК України, залишають заяви без руху, пропонуючи позивачеві виправити недоліки у встановлений строк, а при невиконанні такої пропозиції – визнають позовні заяви неподаними й повертають їх позивачеві. Так, Ужгородським районним судом у справі за позовом Ужгородського держлісгоспу до Д. про відшкодування шкоди, заподіяної самовільним випасанням худоби на землях державного лісового фонду, було постановлено ухвалу про залишення позовної заяви без руху, через те, що в матеріалах позову відсутні були посилання на статті закону, не зазначено доказів, не викладено обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги. Оскільки позивач у встановлений термін не виправив названі недоліки, то позовні матеріали були йому повернуті [18]^[156]. Аналогічно і господарські суди повертають позовні заяви та додані до них матеріали без розгляду при невідповідності їх вимогам, викладеним у ст. 63 ГПК України.

Більше того, невміння якісно підготувати матеріали, що обґрунтовують позов, та кваліфіковано підтримати позовні вимоги в судовому засіданні приводить до ухвалення судами рішень про відмову в задоволенні позову, а отже, шкода, заподіяна лісу, залишається некомпенсованою.

Поширеною помилкою, що допускається при пред’явленні позовів органами управління лісовим господарством та постійними лісокористувачами, є включення до ціни позову адміністративного штрафу. Так, у березні 2001 р. Кременецький держлісгосп звернувся до Шумського районного суду (Тернопільська область) з позовною заявою до Т. і Р. про відшкодування шкоди, заподіяної самовільною порубкою сосни сухостійної. У позовній заяві позивач просив суд також стягнути накладений посадовими особами ДЛГ на Т. і Р. штраф за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 65 КУпАП. При цьому до матеріалів позову були додані оригінали протоколу про адміністративне правопорушення і постанови про притягнення до адміністративної відповідальності. Розглянувши справу, суд виніс окрему ухвалу, в якій роз’яснив ДЛГ, що відповідно до п. 12 ст. 3 Закону України “Про виконавче провадження” постанови, винесені органами (посадовими особами), уповноваженими законом розглядати справи про адміністративні правопорушення, підлягають виконанню органами Державної виконавчої служби в передбаченому законом порядку. До матеріалів же позову слід додавати копії протоколу про адміністративне правопорушення та постанови про притягнення до відповідальності як доказ у справі [20]^[157].

У деяких випадках позивачами не надаються розрахунки розмірів заподіяної шкоди. Наприклад, Щорським районним судом (Чернігівська область) було розглянуто справу за позовом Щорського райагролісгоспу до К. про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення правил пожежної безпеки в лісах (вогнем знищені 0,5 га лісових культур) у розмірі 163, 93 грн. Відповідно до п. 4 Примітки до додатку № 2 до постанови Кабінету Міністрів від 5 грудня 1996 р. “Про такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісовому господарству” під час обчислення розміру шкоди, заподіяної лісовому господарству підприємствами, установами, організаціями і громадянами пошкодженням лісу стічними водами, хімічними речовинами, промисловими та комунально-побутовими викидами, відходами і покидьками, а також пошкодженням лісу внаслідок підпалу або порушення правил пожежної безпеки в лісах, враховуються: пошкодження лісових культур і насаджень природного походження, яке обчислюється в десятикратному розмірі діючих такс на деревину, що відпускається на пні за першим розрядом у всіх таксових поясах без застосування встановлених норм зниження такс; вартість робіт, пов\'язаних з припиненням негативного впливу на насадження зазначених факторів або гасінням лісової пожежі; вартість робіт з очищення території; вартість робіт, пов\'язаних з вирощуванням лісових насаджень до віку деревостанів, пошкоджених зазначеними негативними факторами.

Позивачем розрахунок розміру заподіяної шкоди проведений не був, ціна позову документально не підтверджена. При цьому й суд не перевірив правильності та обґрунтованості розмірів позовних вимог та виніс рішення з застосуванням ст. 454 Цивільного кодексу про стягнення з К. з урахуванням його матеріального становища 35 грн. на відшкодування заподіяної шкоди [21]^[158].

Іноді поза увагою органів, уповноважених звертатися з позовами про відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями лісового законодавства, залишається доля лісопродукції, незаконно добутої лісопорушниками. Ч. 6 ст. 68 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” встановлює вимогу, згідно з якою незаконно добуті в природі ресурси та виготовлена з них продукція підлягають безоплатному вилученню, а знаряддя правопорушення – конфіскації. Відповідно до п. б) ч. 2 ст. 47 названого Закону одержані від їх реалізації доходи спрямовуються в республіканський фонд Автономної Республіки Крим і місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища. (На 2003 р. дію п. б) ч. 2 ст. 47 зупинено згідно із Законом “Про Державний бюджет України” [54]^[159]). Відповідно до ст. 101 ЛК України незаконно добута деревина та інші лісові ресурси підлягають вилученню. У разі неможливості вилучення незаконно добутої деревини та інших лісових ресурсів стягується їх вартість.

Вимоги зазначених норм додержуються не завжди. У позовних матеріалах часто відсутні відомості про вилучення лісопродукції або про причини, через які вилучення здійснити неможливо. Вартість незаконно добутої деревини та інших лісових ресурсів не включається до ціни позову і в результаті фонди охорони навколишнього середовища недоотримують відповідних коштів. Трапляються помилки й іншого характеру, коли у справі є документи про виявлення і вилучення незаконно зрубаної деревини, а до розмірів заявлених у позові вимог включається не лише сума заподіяної шкоди, визначена за Таксами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 5 грудня 1996 р., а й вартість отриманої внаслідок порушення лісопродукції. Такі недоліки, як правило, усуваються судами, що задовольняють позови частково, стягуючи суму шкоди і відмовляючи у стягненні вартості незаконно зрубаної деревини [9; 12]^[160].

Однією з особливостей правозастосування в галузі екології, і, зокрема, застосування норм, котрі реґламентують майнову відповідальність за лісопорушення, є множинність суб’єктів цієї діяльності, розподіл функцій між ними та відносна автономність цих суб’єктів у рамках правозастосовчого процесу [187]^[161]. Ефективне функціонування механізму реалізації майнової відповідальності за лісопорушення істотно залежить від рівня узгодженості в діяльності різних природоохоронних та правоохоронних органів. Як вже зазначалося, позови у справах про відшкодування шкоди, заподіяної лісовому господарству, можуть подавати Міністерство екології і природних ресурсів України та його органи на місцях, державні органи лісового господарства, постійні лісокористувачі, а також органи прокуратури. Конкретизації щодо розподілу повноважень за колом справ між зазначеними суб’єктами законодавство не передбачає.

Практика свідчить, що позови в таких справах, як правило, подаються органами прокуратури або державними лісогосподарськими підприємствами. Інші постійні лісокористувачі (агролісгоспи, військові лісгоспи та ін.) таку роботу майже не ведуть, чим істотно знижується ефективність застосування правових засобів у боротьбі з лісопорушеннями.

Не завжди виявляють належну активність у справі притягнення до майнової відповідальності порушників лісового законодавства державні органи екології і природних ресурсів, хоча саме від них у багатьох випадках залежить, чи будуть виявлені факти заподіяння шкоди лісу самими постійними лісокористувачами і чи буде ця шкода компенсована.

У деяких державних лісогосподарських об’єднаннях (ДЛГО “Київліс”, ДЛГО “Сумиліс” та ін.) склалася така практика. Виявивши факт правопорушення, спеціалісти відділів охорони і захисту лісів вирішують питання про притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності і передають матеріали до прокуратури для пред’явлення позовів про відшкодування шкоди. Не в останню чергу ця ситуація зумовлена невмінням грамотно скласти позовну заяву та кваліфіковано підтримати позовні вимоги в судовому засіданні. Хоча є й інші причини такої пасивності постійних лісокористувачів: зайнятість юридичних служб ДЛГО переважно обслуговуванням господарської діяльності, відсутність прямої матеріальної зацікавленості (оскільки стягнуті кошти надходять до місцевих бюджетів, а фінансування лісовідновлення та інших видатків держлісгоспів здійснюється з Державного бюджету), переконаність, часто не безпідставна, що позов, поданий прокурором, має більше шансів бути задоволеним тощо.

Описана схема взаємодії між прокуратурою та органами управління і контролю в галузі лісового господарства цілком може бути ефективною для реалізації заходів майнової відповідальності за порушення лісового законодавства (хоча ефективність положення ч. 2 ст. 97 ЛК України щодо позовної роботи постійних лісокористувачів та органів управління лісовим господарством у такому випадку зводиться до нуля). Завдяки такій взаємодії досягається певний розподіл праці, коли посадові особи органів управління лісовим господарством виявляють факт правопорушення та винних осіб, складають акти про лісопорушення, збирають необхідні для судового розгляду справи матеріали, підраховують суму заподіяної шкоди; прокуратура ж, відповідно до Конституції та законодавства України, здійснює представництво в суді інтересів держави як власника лісових ресурсів. Матеріали для пред’явлення позову можуть надходити до прокуратури й від державних органів екології і природних ресурсів у разі виявлення ними факту лісопорушення.

Однак такий “розподіл праці” в нормах лісового права формально не закріплений і його практична реалізація залежить від особливостей постановки роботи в конкретній прокуратурі та на підприємствах і в об’єднаннях постійних лісокористувачів, і навіть від особистих стосунків працівників конкретних структур. Нормативне регулювання взаємодії між органами прокуратури та державними природоохоронними органами забезпечується на рівні відомчих актів прокуратури, серед яких слід виділити наказ Генерального прокурора України № 3/2 від 28 жовтня 2002 р. “Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів про охорону навколишнього середовища” [105]^[162]. В п. 4.1 Наказу, зокрема, зазначається, що органи прокуратури зобов’язані у кожному випадку виявлення порушень екологічного законодавства вживати заходів щодо їх фактичного усунення, притягнення правопорушників до встановленої законом відповідальності, повного відшкодування винними особами завданих довкіллю збитків.

Позовні матеріали, що направляються в суди органами прокуратури, є як правило, більш юридично грамотними. У той же час і в них трапляються суттєві помилки, зокрема посилання на нормативні акти, які втратили чинність, або неправильне визначення отримувача коштів, що підлягають стягненню. Так, у двох позовах, поданих відповідно у січні та травні 2002 р. в Середино-Будський місцевий суд Сумської області про відшкодування шкоди, заподіяної незаконною порубкою лісу, прокурор посилається на постанову Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 р. “Про внесення змін і доповнень до такс для обчислення розміру стягнення за шкоду, заподіяну лісовому господарству”, що втратила чинність ще у 1996 р. [14; 15]^[163]. Не завжди при пред’явленні позову враховуються норми законів України про Державний бюджет на відповідний рік, якими останнім часом змінюється або зупиняється дія норм екологічного законодавства щодо того, куди повинні надходити стягнуті кошти.

Як видно з наведених прикладів, обізнаність працівників як природоохоронних, так і правоохоронних органів, у питаннях екологічного законодавства не завжди знаходиться на належному рівні. Автори монографії “Ефективність юридичної відповідальності в охороні навколишнього середовища” пояснюють це такими чинниками, як зміст еколого-правових норм, їх специфічність, розкиданість по різних джерелах, відносно низький престиж екологічного права порівняно, наприклад, з кримінальним [187]^[164]. Досвід роботи, наприклад, прокуратури свідчить, що основні труднощі в здійсненні цього напрямку її діяльності полягають у тому, що відносини лісокористування та охорони лісів регулюються великою кількістю нормативно-правових актів, у яких, крім юридичних, реґламентуються біологічні, лісотехнічні, економічні та інші питання.

Одним із шляхів подолання зазначених проблем є покращення підготовки кадрів, як юристів, так і спеціалістів для органів державного управління в галузі використання і охорони природних ресурсів. Важливим кроком у цьому напрямку стало запровадження до навчальних планів деяких юридичних вузів і факультетів спецкурсу “Відповідальність за порушення екологічного законодавства”. Думається, що подібна за змістом дисципліна повинна поглиблено вивчатися і в лісогосподарських навчальних закладах, а також при підготовці фахівців у галузі охорони довкілля, екології, економіки природокористування.

Крім того, аналіз наявних недоліків у роботі уповноважених органів щодо притягнення до майнової відповідальності осіб, винних у заподіянні шкоди лісу, приводить до висновку про необхідність розроблення більш чіткої та розрахованої на сучасні умови нормативної реґламентації збирання і закріплення доказів вчинення лісопорушення, заподіяння шкоди винною особою та інших фактичних обставин справи. Для цього постановами Кабінету Міністрів України мають бути затверджені Статут державної лісової охорони, як це передбачено ч. 2 ст. 87 ЛК України, та Порядок притягнення до майнової відповідальності порушників лісового законодавства, який встановив би процедуру збирання і закріплення доказів вчинення лісопорушення, вини конкретної особи, розміру заподіяної шкоди та визначив би форму акта про лісопорушення як основного доказу в справах про відшкодування шкоди, заподіяної лісу.