2.3.3. Шляхи підвищення ефективності майнової відповідальності за порушення лісового законодавства

Ефективність правових норм, що регулюють майнову відповідальність за порушення лісового законодавства залежить від різноманітних чинників, зокрема таких, що впливають на ефективність права в цілому, наприклад, загальна економічна ситуація в країні, правосвідомість суспільства тощо.

На жаль, аналіз критеріїв та показників ефективності майнової відповідальності за порушення лісового законодавства не дає підстав для оптимізму. Проблема ефективності майнової відповідальності за порушення лісового законодавства вимагає комплексного, науково обґрунтованого вирішення. На нашу думку, для покращення ситуації потрібно вживати заходів у наступних напрямках.

По-перше, необхідні реформи в управлінні лісовими ресурсами, пов’язані з організаційним розділенням контрольних та господарських функцій, із забороною органам управління лісовим господарством займатися господарською діяльністю. Проти такого підходу до управління в галузі ведення лісового господарства існують досить аргументовані заперечення, що ґрунтуються, перш за все, на прикладах лісокористування в Карпатському реґіоні. Донедавна заготівлею деревини, наприклад, у Закарпатті, крім підприємств Держлісгоспу, займалися 40 приватних компаній [156]^[216], між якими в 2001 р. було розподілено 92% ліміту лісосічного фонду. Функції ж управління й контролю здійснюються Закарпатським обласним управлінням лісового господарства. Управління лісового господарства створені також у Чернівецькій та Івано-франківській областях, тобто, в найбільш неблагополучних в аспекті екологічного балансу реґіонах, що постраждали від паводків, спричинених, в тому числі, й безконтрольними рубками гірських лісів.

Виходячи з негативного досвіду ведення лісового господарства в зазначених трьох областях, Верховна Рада України у п. 4 Постанови від 15 березня 2001 р. “Про невідкладні заходи, пов’язані з катастрофічними повенями в Закарпатті”, що з метою недопущення порушень лісового та природоохоронного законодавства численними тимчасовими лісокористувачами в Закарпатській, Івано-Франківській, Чернівецькій областях Кабінет Міністрів України повинен забезпечити передачу з 1 січня 2002 р. лісосічного фонду головного користування в повному обсязі постійним лісокористувачам – державним лісогосподарським підприємствам Державного комітету лісового господарства України.

Проте аналіз ситуації в Карпатському реґіоні свідчить: проблема полягає не в тому, що лісозаготівлі ведуться недержавними підприємницькими структурами, а в тому, як розподіляється між ними лісосічний фонд і наскільки ефективно контролюється виконання ними вимог лісового законодавства. Розподіл лісосічного фонду здійснюється комісіями, контрольованими обласними адміністраціями. При цьому допускаються випадки надання в користування ділянок лісового фонду користувачам, що раніше порушували вимоги Правил відпуску деревини на пні в лісах України, інші норми лісового законодавства, мають заборгованість по платежам за спеціальне лісокористування тощо.

На нашу думку, практику надання лісових ресурсів у користування різноманітним суб’єктам слід зберегти, інакше буде порушено конституційний принцип рівноправності всіх форм власності. Але при цьому необхідно істотно підвищити вимоги до них стосовно наявності кваліфікованих спеціалістів, техніки, що дозволяє здійснювати заготівлю деревини, не завдаючи шкоди довкіллю, а також законодавчо змінити порядок надання ділянок лісового фонду в користування. По-перше, ділянки лісу потенційним лісокористувачам повинні надаватися винятково на конкурентних засадах. Однак і це ще не є гарантією від зловживань при розподілі лісосічного фонду, в чому можна переконатися на досвіді лісових аукціонів у Російській Федерації та приватизаційних аукціонів у вітчизняній практиці.

Слід також законодавчо заборонити надання ділянок лісового фонду в користування суб’єктам, що допустили повторне (а у випадку заподіяння великої шкоди – і однократне) порушення лісового законодавства. У разі добросовісного лісокористування сума застави повертається лісокористувачеві, або ж йому надається нова ділянка лісового фонду для розробки.

Такий порядок надання лісосічного фонду значно зменшить кількість порушень законодавства лісокористувачами, оскільки до користування допускатимуться лише суб’єкти, що мають для цього необхідну базу, і потенційна відповідальність за лісопорушення буде гарантована сумою грошової застави.

Суцільна монополізація лісової галузі підприємствами Держкомлісгоспу не вигідна ні з економічної, ні з екологічної точки зору, зокрема тому, що лісгосп, на відміну від приватного підприємства, не ризикує залишитися на наступний рік без ліміту лісосічного фонду. Необмежена державна монополія на ліс штучно підриває його майнову вартість, гальмує зростання ефективності господарювання, породжує марнотратство й бюрократизує управління в лісовий галузі [154]^[218]. Поєднання ж в структурі Держкомлісгоспу господарських і контрольно-управлінських функцій спричиняє ситуацію, коли додержання лісогосподарських вимог самими лісгоспами практично не контролюється [189]^[219].

Ефективним вирішенням проблеми без кардинальних змін в управлінні використанням і охороною лісових ресурсів могло б стати виділення державної лісової охорони зі структури лісгоспів та ДЛГО в окрему систему органів з інспекційними повноваженнями, яка підпорядковувалася б не керівникам на місцях, а безпосередньо Голові Державного комітету лісового господарства України або ж Міністерству екології і природних ресурсів України.

Сьогодні система державного управління в сфері використання природних ресурсів і охорони навколишнього середовища стоїть на порозі реформування. Пункт 2 Рішення Ради національної безпеки і оборони, яке введено в дію Указом Президента України від 10 червня 2003 р. [169]^[220], зобов’язує Кабінет Міністрів України у тримісячний строк подати пропозиції щодо створення на базі Міністерства екології і природних ресурсів України Міністерства екології України та Державного комітету природних ресурсів України. Можна припустити, що Міністерству будуть надані переважно контрольні і регулятивні функції (ліцензування, нормування, нагляд тощо), а Державному комітету – повноваження щодо безпосереднього управління експлуатацією природних ресурсів [83]^[221]. У контексті такої реформи інспекційний підрозділ щодо контролю за використанням і охороною лісів має бути сформований в структурі Міністерства екології.

По-друге, має бути оновлена правова база діяльності служб лісової охорони (вони й сьогодні керуються Статутом та іншими документами, прийнятими ще за часів Радянського Союзу), а також підвищити рівень їх матеріально-технічної оснащеності і соціальних гарантій для працівників.

Суттєвим недоліком закладеного в чинних нормативних актах підходу до регулювання управлінської і контрольної діяльності в сфері використання й охорони природних ресурсів взагалі, й лісів, зокрема, є закріплення організаційної розпорошеності органів, які здійснюють екологічний контроль, відсутність чітких критеріїв розмежування повноважень між ними. Вирішенню зазначених проблем великою мірою сприяло б прийняття закону про екологічний контроль, який забезпечив би єдність підходів до організації екологічного контролю, визначення форм і методів його здійснення, формування органів екологічного контролю на реґіональному рівні [80]^[222].

По-третє, має бути переглянута система розподілу та використання коштів, стягнутих з порушників лісового законодавства з тим, щоб вони не розчинялися в місцевих бюджетах, а акумулювалися на спеціальних рахунках і використовувалися винятково за цільовим призначенням. Лише таким чином можна забезпечити дійсне виконання компенсаційної функції майнової відповідальності. Думається, що ці кошти повинні надходити до Державного бюджету України, оскільки саме звідти фінансуються витрати на лісовідновлення та ліквідацію негативних наслідків порушень лісового законодавства. При належній організації роботи щодо відшкодування шкоди, заподіяної лісопорушенями, стягнуті кошти могли б стати важливим джерелом фінансування лісової галузі, яке так необхідне в сучасних умовах, адже, наприклад, у 2001 р. бюджетне фінансування Держкомлісгоспу було здійснено лише на третину від потреб.

У найближчому майбутньому в Україні має бути створений Національний екологічний фонд. Розробка проекту закону про цей Фонд розпочалася Мінекобезпеки України ще в 1998 р.

Думається, що після ухвалення відповідного Закону і створення Національного екологічного фонду, кошти, отримані на відшкодування шкоди, заподіяної лісопорушеннями, мають спрямовуватися до цього Фонду і використовуватися на проведення заходів щодо лісовідновлення, охорони і захисту лісів.

Слід також мати на увазі, що найбільш повно завдання майнової відповідальності реалізуються тоді, коли правопорушник (добровільно чи за рішенням суду) відшкодовує завдану шкоду в натурі. Шкода, заподіяна лісовим ресурсам, характеризується істотними особливостями, зумовленими об’єктом посягання, що суттєво ускладнює, а іноді й унеможливлює натуральне відшкодування. Так, для відновлення знищених лісових насаджень потрібен тривалий час та спеціальні знання в галузі лісового господарства; не всі наслідки лісопорушення виявляються одразу, деякі з них пов’язані з порушеннями нормального функціонування екологічних систем (наприклад, зі змінами водного режиму ґрунтів) і мають, перш за все, перспективний характер. З цих та інших об’єктивних причин основним способом відшкодування є стягнення збитків, тобто, грошового виразу заподіяної шкоди. Випадки призначення натурального відшкодування є одиничними. Суди, як правило, зобов’язують порушників саме до сплати відповідної суми коштів, навіть тоді коли є можливість відновити порушений стан лісу силами чи за рахунок самого порушника (наприклад, ліквідувати звалище відходів або висадити лісові культури замість знищених).

Вбачається, що важливим напрямком вдосконалення судової практики у справах про лісопорушення має стати встановлення в кожному випадку можливості присудження саме відшкодування в натурі. Ефективність виконання компенсаційної функції відповідальності може бути істотно підвищена, якщо суди зобов’язуватимуть осіб, відповідальних за шкоду, провести відповідні лісовідновлювальні заходи. Якщо порушник не має для цього спеціальних знань чи технічних можливостей, він може закупити за власний кошт посадочний матеріал і профінансувати на договірних засадах роботу спеціалістів. При цьому в рішенні суду мають бути зазначені конкретні заходи по лісовідновленню і строки їх виконання.

Підбиваючи підсумки другого розділу, слід зробити наступні висновки.

З метою забезпечення повного відшкодування заподіяної шкоди та уникнення розбіжностей у судовій практиці вважаємо за доцільне запропонувати уточнити ст. 101 ЛК України і викласти її в такій редакції: “Незаконно добута деревина та інші лісові ресурси підлягають вилученню. У разі неможливості вилучення незаконно добутої деревини та інших лісових ресурсів стягується їх вартість за ринковими цінами, що склалися на день пред’явлення позову”.

Необхідні зміни в порядку надання ділянок лісового фонду в користування в напрямку впровадження конкурентних засад та використання грошової застави для профілактики лісопорушень та забезпечення покриття можливої шкоди.

З метою забезпечення більш ефективної боротьби з лісопорушеннями, перш за все, з тими, які вчиняються самими лісокористувачами, запропоновані організаційні зміни в структурі органів управління лісовим господарством. Рекомендується передати контрольні повноваження державної лісової охорони окремій інспекційній службі, що функціонувала б поза межами підпорядкованості адміністрації лісгоспів та державних лісогосподарських об’єднань і входила б до структури Міністерства екології і природних ресурсів України. Положення про цю службу має бути затверджене Кабінетом Міністрів України.

На основі аналізу практики застосування норм, що регулюють майнову відповідальність за порушення лісового законодавства, зроблено висновок про необхідність затвердження на рівні Постанови Кабінету Міністрів України Порядку притягнення до майнової відповідальності порушників лісового законодавства, який встановив би процедуру збирання і закріплення доказів вчинення лісопорушення, вини конкретної особи, розміру заподіяної шкоди та визначив би форму акта про лісопорушення як основного доказу в справах про відшкодування шкоди, заподіяної лісу.

Запропоновано на законодавчому рівні змінити порядок розподілу і використання коштів, отриманих за позовами про відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями лісового законодавства. Обґрунтовано необхідність зарахування цих коштів не до місцевих бюджетів, як це передбачено чинним екологічним і бюджетним законодавством, а до спеціального фонду Державного бюджету України (а після ухвалення Закону України “Про Національний екологічний фонд” – до Національного екологічного фонду), і використання їх винятково для фінансування заходів по лісовідновленню, охороні і захисту лісів.